Uitspraak
201702536/1/A1.
Datum uitspraak: 18 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Borne en de raad van de gemeente Borne (hierna: burgemeester en wethouders en de raad),
2. Twence Holding B.V., gevestigd te Hengelo,
3. het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: gedeputeerde staten),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 13 februari 2017 in zaak nr. 16/1560 in het geding tussen:
burgemeester en wethouders en de raad
en
gedeputeerde staten.
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2016 hebben gedeputeerde staten aan Twence omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een mestverwerkingsinstallatie, het aanleggen van een weg en kabels en leidingen en de realisatie en exploitatie van een installatie voor de verwerking van maximaal 250.000 ton mest per jaar door scheiding en vergisting en het verlagen van de jaarcapaciteit voor stort en tijdelijke opslag tot 95.000 ton per jaar op het perceel Almelosestraat 3 te Zenderen.
Bij uitspraak van 13 februari 2017 heeft de rechtbank het door de raad daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het daartegen door burgemeester en wethouders ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben burgemeester en wethouders en de raad hoger beroep ingesteld.
Gedeputeerde staten hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Gedeputeerde staten hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
Twence heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Burgemeester en wethouders en de raad hebben een zienswijze ingediend.
Burgemeester en wethouders en de raad hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 201702459/1/A1 ter zitting behandeld op 28 juli 2017, waar burgemeester en wethouders en de raad, vertegenwoordigd door mr. I.C. Dunhof-Lampe en mr. D.G.J. Sanderink, beiden advocaat te Enschede, Twence, vertegenwoordigd door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Deventer, en mr. M.A.A. Soppe, advocaat te Almelo, en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. D. Oostvogels en A. Vos, zijn verschenen. Aan de zijde van burgemeester en wethouders en de raad is tevens verschenen R.J. van Dijk. Aan de zijde van gedeputeerde staten zijn tevens verschenen E.C. Eggink LLM, ing. M. Blankvoort en ing. E.M. Suselbeek. Aan de zijde van Twence zijn voorts verschenen [gemachtigden].
Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1. Twence is exploitant van de afvalverwerkingsinrichting "Elhorst-Vloedbelt", gesitueerd op het perceel. De door Twence gevraagde omgevingsvergunning heeft betrekking op een mestverwerkingsinstallatie binnen de bestaande inrichting. Het bouwplan bestaat uit de bouw van twee nieuwe hallen in het bestaande gebouw en de nieuwbouw van mestverwerkingsinstallaties, gelegen buiten het bestaande gebouw. Burgemeester en wethouders en de raad zijn het met de verlening van deze vergunning niet eens.
2. Het bouwplan voorziet in installaties voor de verwerking van dierlijke mest, zodat gelet op artikel 1.1, eerste lid, onder a, van de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw) in samenhang bezien met Bijlage I, onder 10.1, van de Chw, afdeling 2 van de Chw van toepassing is.
Ontvankelijkheid
3. De raad betoogt dat de rechtbank ten onrechte het door hem ingestelde beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hij voert daartoe aan dat hij als belanghebbende bij het besluit kan worden aangemerkt. De door gedeputeerde staten verleende omgevingsvergunning heeft gevolgen voor het milieu en de goede ruimtelijke ordening. Het belang van de bescherming van het milieu en de goede ruimtelijke ordening is aan de raad toevertrouwd in de zin van artikel 1:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
3.1. Artikel 1:2 van Pro de Awb luidt:
"1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
3. […]."
3.2. Ingevolge artikel 1:2, tweede lid, gelezen in verbinding met het eerste lid en met artikel 8:1 van Pro de Awb, kan een bestuursorgaan uitsluitend beroep instellen tegen een besluit, indien een aan hem toevertrouwd belang rechtstreeks betrokken is bij een besluit van een ander bestuursorgaan. Een belang is aan een bestuursorgaan toevertrouwd als een wettelijk voorschrift aan dit bestuursorgaan een bevoegdheid tot behartiging van dit belang toekent. Dit laat onverlet dat uit een bijzondere wet kan voortvloeien dat een bestuursorgaan geen beroep kan instellen.
3.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is de ruimtelijke ordening van het grondgebied van een gemeente een mede aan de raad toevertrouwd belang (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1424). Dit volgt onder meer uit diverse bepalingen in de Wet ruimtelijke ordening, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), het Besluit ruimtelijke ordening en het Besluit omgevingsrecht.
Het besluit van 25 april 2016 heeft betrekking op onder meer de bouw van, alsmede de realisatie en exploitatie van een installatie voor de verwerking van mest binnen de gemeente Borne. Het verlenen van deze omgevingsvergunning kan gevolgen hebben voor de ruimtelijke ordening van het grondgebied van de gemeente. Het aan de raad toevertrouwde belang is daarmee rechtstreeks betrokken bij het besluit van 25 april 2016. Dat de raad, zoals de rechtbank heeft overwogen, in dit geval niet het tot verlening van omgevingsvergunningen bevoegde gezag is, doet er niet aan af dat de ruimtelijke ordening als een aan die raad toevertrouwd belang kan worden aangemerkt. De raad is derhalve belanghebbende bij het besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, hetgeen de rechtbank niet heeft onderkend. Het betoog slaagt.
Algemeen
4. Voor zover gedeputeerde staten en Twence in hun schriftelijke uiteenzettingen aanvoeren dat burgemeester en wethouders in hoger beroep gronden hebben aangevoerd, die zij niet eerder in beroep hebben aangevoerd, overweegt de Afdeling dat de door burgemeester en wethouders aangevoerde gronden terug te voeren zijn op de gronden van beroep. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding deze gronden buiten beschouwing te laten. Wat betreft de door burgemeester en wethouders in hun brief van 3 mei 2017 aangevoerde grond over categorie 21.6 van onderdeel C van de bijlage van het Besluit milieueffectrapportage (hierna: het Besluit mer) overweegt de Afdeling dat deze grond als een nieuwe grond moet worden aangemerkt, en dat deze grond is ingekomen na de termijn voor het instellen van hoger beroep. De Afdeling laat deze grond, gelet op artikel 1.6a van de Chw, wel buiten beschouwing.
Strijd met het bestemmingsplan
5. Burgemeester en wethouders betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Borne". Zij voeren daartoe aan dat op de plankaart de in de planvoorschriften vermelde aanduiding verwerkingslocatie ontbreekt. De planvoorschriften zijn volgens hen duidelijk, zodat aan de bedoeling van de planwetgever niet wordt toegekomen. Nu een verwerkingsinstallatie op het perceel vanwege het ontbreken van een aanduiding op de plankaart niet is toegestaan, bestaat er strijd met het bestemmingsplan.
Burgemeester en wethouders betogen voorts dat, nu de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, zij ten onrechte heeft overwogen dat geen verklaringen van geen bedenkingen is vereist.
5.1. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Borne" rust op het perceel de bestemming "Afvalverwerkingsplaats".
Artikel 17.1 van de planvoorschriften luidt:
"De op de plankaart voor "Afvalverwerkingsplaats" aangewezen gronden zijn bestemd voor het storten, opslaan, be- en verwerken van afvalstoffen, met dien verstande dat:
a. het storten van afvalstoffen uitsluitend is toegestaan op de als zodanig op de plankaart aangeduide stortlocatie, met inachtneming van de daarbij aangegeven maximale hoogte en maximale helling;
b. het opslaan, sorteren en be-of verwerken van afvalstoffen, waaronder begrepen het terugwinnen van stoffen en het winnen van stortgas, uitsluitend is toegestaan op de als zodanig op de plankaart aangeduide verwerkingslocatie;
een en ander met bijbehorende bouwwerken en onbebouwde gronden, waaronder maximaal één dienstwoning per bestemmingsvlak.
5.2. Gedeputeerde staten hebben zich op het standpunt gesteld dat mestverwerking binnen de bestemming "Afvalverwerkingsplaats" past. Dat de aanduiding verwerkingslocatie op de plankaart ontbreekt, is een kennelijke misslag is, aldus gedeputeerde staten.
5.3. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende planvoorschriften bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan of bepaald gebruik in strijd is met het bestemmingsplan.
Uit de plankaart volgt dat op het perceel de bestemming "Afvalverwerkingsplaats" rust. Ingevolge artikel 17 van Pro de planvoorschriften zijn de gronden met deze bestemming bestemd voor het storten, opslaan, be- en verwerken van afvalstoffen met dien verstande dat het storten en het opslaan, sorteren en be-of verwerken van afvalstoffen uitsluitend is toegestaan op de als zodanig op de plankaart aangeduide stortlocatie onderscheidenlijk verwerkingslocatie. Vast staat dat op de plankaart geen aanduidingen zijn opgenomen op welk deel van het perceel het storten en het opslaan, be- en verwerken van afvalstoffen is toegestaan. Dit betekent dat dit gebruik op het perceel niet is toegestaan.
Het standpunt van gedeputeerde staten dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat mestverwerking als het be- en verwerken van afvalstoffen kan worden aangemerkt en dat op het perceel is toegestaan, faalt reeds omdat, vanwege het ontbreken van een aanduiding daartoe op de plankaart, het be- en verwerken van afvalstoffen niet op het perceel is toegestaan.
Het betoog slaagt.
Verklaring van geen bedenkingen
5.4. Zoals hiervoor onder 5.3 is overwogen, is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan. Omdat voor het bouwplan slechts met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo omgevingsvergunning kan worden verleend, geldt ingevolge artikel 2.27 van de Wabo gelezen in samenhang met artikel 6.5 van het Bor, dat de omgevingsvergunning in beginsel pas kan worden verleend nadat in verband hiermee een verklaring van geen bedenkingen is verleend. Het betoog slaagt.
Tussenconclusie
6. Uit het voorgaande volgt dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo had niet kunnen worden verleend zonder het verlenen van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het besluit is aldus genomen in strijd met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
6.1. Nu het bouwen van de mestverwerkingsinstallatie en het veranderen van de werking van de inrichting onlosmakelijke activiteiten zijn, als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, betekent dit dat, nu gedeputeerde staten ten onrechte omgevingsvergunning hebben verleend voor de in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo vermelde activiteit, zij ook ten onrechte omgevingsvergunning hebben verleend voor de in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo vermelde activiteit. Gelet hierop kunnen de aangevallen uitspraak en het besluit van 25 april 2016, voor zover dat betrekking heeft op deze activiteiten, niet in stand blijven.
6.2. Uit oogpunt van proceseconomie en als bijdrage aan finale geschilbeslechting bestaat aanleiding de overige bezwaren van burgemeester en wethouders tegen de verleende omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en hun bezwaren tegen de verleende omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo te bespreken. De Afdeling komt niet toe aan een bespreking van de gronden die betrekking hebben op de afweging van belangen die in het kader van de verlening van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nog door gedeputeerde staten moet worden gemaakt.
Strijd met het bestemmingsplan
7. Burgemeester en wethouders betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Borne". Burgemeester en wethouders voeren voorts aan dat de bestemming "Afvalverwerkingsplaats" een mestverwerkingsinstallatie op het perceel niet toestaat. Volgens hen is de rechtbank voor de uitleg van het begrip 'afvalstof' ten onrechte aangesloten bij de uitleg die daaraan in het milieurecht wordt gegeven. Volgens burgemeester en wethouders is het begrip 'afvalstof' in het bestemmingsplan niet gedefinieerd en moet worden bezien wat de planwetgever bij het opstellen van het bestemmingsplan daaronder begreep.
7.1. In het bestemmingsplan zijn de begrippen afval en afvalverwerkingsplaats niet gedefinieerd. Naar het oordeel van de Afdeling is niet evident dat in het normale spraakgebruik onder de begrippen afval en afvalverwerkingsplaats ook mest en mestverwerking moet worden verstaan. Voor de uitleg van die begrippen dient bij het ontbreken van een definitie in het bestemmingsplan betekenis te worden gehecht aan de bedoeling van de planwetgever. Bij de beoordeling van de vraag of het voorgenomen gebruik op het perceel op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, komt geen doorslaggevende betekenis toe aan de uitleg van die begrippen in de milieuregelgeving.
7.2. Op 23 februari 1989 heeft de raad het bestemmingsplan "Elhorst-Vloedbelt" vastgesteld. Het perceel is ingevolge de artikelen 3 en 4 van de planvoorschriften van dat plan bestemd voor "Afvalstort" en "Afvalverwerking". In de toelichting bij dat bestemmingsplan is bij de berekening van de stortcapaciteit uitgegaan van het vuilaanbod afkomstig van de omliggende gemeenten en wordt in plaats van het begrip 'afvalverwerkingsplaats' ook 'vuilverwerkingsplaats' gebruikt. De Afdeling leidt hieruit af dat bij het bepalen van de bestemming voor het perceel werd gedacht aan het storten en verwerken van vuilnis, afkomstig van de inwoners van de omliggende gemeenten, en niet van mest.
In 2004 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Borne" vastgesteld. In de toelichting bij dat plan is vermeld dat de inrichting van het terrein in gebruik is overeenkomstig het bestemmingsplan "Elhorst-Vloedbelt" en dat het in het bestemmingsplan toegestane gebruik aansluit bij het bestemmingsplan zoals dat in jaren '90 van de vorige eeuw is opgesteld. De raad heeft bij het opstellen van het bestemmingsplan aldus toegestaan dat het gebruik, zoals dat in het bestemmingsplan "Elhorst-Vloedbelt" is bestemd, werd voortgezet.
Gelet op het voorgaande, is de Afdeling van oordeel dat onder de bestemming "Afvalverwerkingsplaats" niet de verwerking van mest valt. Het aangevraagde gebruik is dan ook in strijd met die bestemming. Het betoog slaagt.
8. Burgemeester en wethouders betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de verschillende op het perceel aanwezige (tank)installaties de in het bestemmingsplan opgenomen maximale hoogte overschrijden. Zij voeren daartoe aan dat het bestemmingsplan slechts bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met een hoogte van maximaal 3 m toestaat.
8.1. Artikel 17.2.2 luidt:
"De bouwwerken dienen te voldoen aan de volgende voorschriften:
a. de gebouwen worden gebouwd binnen de bouwvlakken;
b. de hoogte van de gebouwen bedraagt maximaal:
1 in het bouwvlak aangeduid met I: 12 m
2 in het bouwvlak aangeduid met II: 8 m;
[…];
i. de hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, bedraagt maximaal 3 m, met dien verstande dat één schoorsteen met een hoogte van maximaal 30 m is toegestaan.
8.2. Op het perceel worden buiten de bestaande hal verschillende silo's gebouwd. In geschil is of deze silo's in strijd zijn met de in het bestemmingsplan opgenomen hoogtebepalingen. Om deze vraag te beantwoorden is van belang of de silo's bouwwerken zijn en of deze als gebouwen of bouwwerken, geen gebouwen zijnde moeten worden aangemerkt.
In het bestemmingsplan zijn de begrippen 'bouwwerk' en 'gebouw' niet gedefinieerd. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat voor de uitleg van deze begrippen niet kan worden aangesloten bij de omschrijving van deze begrippen in de jurisprudentie van de Afdeling over de vergunningplicht. De Afdeling wijst in dit verband op de uitspraken van 12 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7117, en 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4276. Partijen in deze zaak hebben daarbij ook aansluiting gezocht. Onder bouwwerk wordt aldus verstaan: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren". Onder gebouw wordt verstaan: "elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt".
De silo's zijn niet voorzien van een toegangsdeur. Ze beschikken over een mangat, dat in geval van bijvoorbeeld onderhoud, toegang geeft tot de silo. Er kan hierdoor niet op betrekkelijk eenvoudige wijze toegang worden verkregen tot de silo's. Nu voorts de silo's worden gevuld met onder andere dierlijke drijfmest, is de Afdeling van oordeel dat de silo's niet voor mensen toegankelijk zijn, en daarmee niet kunnen worden aangemerkt als gebouw. Dat tussen twee van de silo's, en daaraan vast, een gebouw is gebouwd, waarin zich technische installaties bevinden, maakt dat niet anders. Dit betekent dat de planvoorschriften voor bouwwerken, geen gebouwen zijnde, van toepassing zijn de op de silo's.
Ingevolge artikel 17.2.2, aanhef en onder i, van de planvoorschriften mogen bouwwerken, geen gebouwen zijnde, niet hoger zijn dan 3 m. De silo's zijn hoger dan 3 m en derhalve in strijd met het bestemmingsplan. Het betoog slaagt.
Revisievergunning
9. Gedeputeerde staten en Twence betogen in incidenteel hoger beroep dat de rechtbank, door te beoordelen of de gevraagde wijziging van de inrichting zeer ingrijpend is en invloed heeft op het bestaande deel van de inrichting, buiten de omvang van het geschil is getreden. Zij voeren daartoe aan dat burgemeester en wethouders daarover in beroep geen gronden hebben aangevoerd.
Gedeputeerde staten en Twence betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de inrichting gelet op de geurbelasting een wezenlijk andere uitstraling op en naar de omgeving krijgt. Volgens hen leiden de vergunde veranderingen er niet toe dat een wezenlijk andere inrichting ontstaat. De aanvraag en de daarbij behorende bescheiden leenden zich voor een toereikende beoordeling van de gevolgen voor het milieu van de door Twence gevraagde veranderingen van de inrichting.
Burgemeester en wethouders betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een revisievergunning niet nodig is. Zij voeren daartoe aan dat sprake is van een zeer ingrijpende wijziging die invloed heeft op een belangrijk deel van de inrichting. De aangevraagde wijzigingen zijn zodanig dat feitelijk sprake is van een nieuwe inrichting. Burgemeester en wethouders wijzen erop dat de inrichting wordt veranderd door de omvang van de eerder vergunde afvalverwerking van gestort afval te beperken en de nadruk te leggen op mestverwerking waarvoor een mestverwerkingsinstallatie moet worden gerealiseerd. Hierdoor krijgt de inrichting, gelet op de geurbelasting, een wezenlijk andere uitstraling op en naar de omgeving. Burgemeester en wethouders wijzen er in dit verband op dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het geurrapport niet deugdelijk is.
9.1. Burgemeester en wethouders hebben in beroep aangevoerd dat gedeputeerde staten van Twence hadden moeten verlangen een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo in te dienen. Het was vervolgens aan de rechtbank om dit betoog te beoordelen in het licht van hetgeen daartoe door burgemeester en wethouders is aangevoerd. Vast staat dat de activiteiten van de inrichting gewijzigd zijn. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank door te beoordelen of de gevraagde wijziging zodanig ingrijpend is en ook invloed heeft op het bestaande deel van de inrichting, dat een revisievergunning had moeten worden verlangd, buiten de omvang van het geschil is getreden. Het betoog van gedeputeerde staten en Twence faalt in zoverre.
9.2. Artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo luidt:
"Voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of mijnbouwwerk of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° of 3°, en met betrekking tot die inrichting of dat mijnbouwwerk al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, kan het bevoegd gezag bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting of het betrokken mijnbouwwerk na die verandering."
9.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 juli 2007 ECLI:NL:RVS:2007:BA9802) is het, gelet op artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, aan gedeputeerde staten om al dan niet een revisievergunning te verlangen indien een veranderingsvergunning is aangevraagd. In het bijzonder het belang van een overzichtelijk vergunningenbestand kan reden zijn om een revisievergunning te verlangen. Ook de aard en omvang van de aangevraagde wijzigingen en uitbreidingen kunnen daarbij redengevend zijn.
De Afdeling ziet geen aanleiding om daar ten aanzien van artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo anders over te denken.
9.4. De rechtbank heeft overwogen dat gedeputeerde staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat geen sprake is van een onoverzichtelijke vergunningssituatie en ook het tijdsverloop niet noopt tot het aanvragen van een revisievergunning. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de inrichting gelet op de geurbelasting een wezenlijke andere uitstraling op en naar de omgeving krijgt, maar dat gedeputeerde staten in dit geval desondanks geen revisievergunning hoefden te verlangen.
9.5. Zoals de rechtbank heeft overwogen, wordt de omvang van de eerder vergunde afvalverwerking van gestort afval beperkt en wordt de nadruk gelegd op mestverwerking. Met gedeputeerde staten en anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de aard en de omvang van de aangevraagde wijzigingen evenwel niet zodanig zijn dat gedeputeerde staten, gelet op de hun in dit kader toekomende beslissingsruimte een revisievergunning hadden moeten verlangen. Het betoog van gedeputeerde staten en Twence is dan ook in zoverre terecht voorgedragen. Het kan evenwel niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu het eindoordeel van de rechtbank hieromtrent, namelijk dat gedeputeerde staten in redelijkheid niet een aanvraag om een revisievergunning van Twence hadden hoeven te verlangen, juist is.
9.6. Het betoog van burgemeester en wethouders dat, gelet op de geurbelasting van de inrichting, een wezenlijk andere uitstraling op en naar de omgeving ontstaat en daarom een revisievergunning nodig is, behoeft, gelet op hetgeen hiervoor onder 9.5 is overwogen, geen bespreking meer.
Milieueffectrapport
10. Burgemeester en wethouders betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat categorie 18.4 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer niet van toepassing is en daarom geen milieueffectrapport hoeft te worden opgesteld. Zij voeren daartoe aan dat het productieproces bestaat uit meerdere stappen, waarbij chemische stoffen aan de mest worden toegevoegd.
10.1. Artikel 7.2 van de Wet milieubeheer luidt:
"1. Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:
a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu."
(…)
Artikel 2 van Pro het Besluit mer luidt:
"1. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven, met uitzondering van activiteiten die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt.
[…];
5. Voor zover in de bijlage, onderdeel C, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het maken van een milieueffectrapport in zodanige gevallen. Voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de wet:
a. in zodanige gevallen en
b. in overige gevallen waarin op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Hiervan zijn uitgezonderd de categorieën D 49.1, D 49.2 en D 49.3 van de bijlage bij dit besluit.
6. Voor de vaststelling of een activiteit valt binnen de in het vijfde lid bedoelde categorieën van gevallen, wordt de totale activiteit beschouwd, inclusief eventuele grensoverschrijdende onderdelen.
[…]."
In categorie 18.4 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer is als activiteit aangewezen de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie bestemd voor, voor zover van belang, de chemische behandeling van niet-gevaarlijke afvalstoffen.
10.2. Categorie 18.4 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer ziet op installaties bestemd voor, voor zover van belang, de chemische behandeling van niet-gevaarlijke afvalstoffen. Uit de stukken van het dossier, waaronder de 'Procesbeschrijving mestverwerking en mono-vergisting' volgt dat het proces in de inrichting bestaat uit de vergisting en de verwerking van mest. Hoewel aan enkele stappen in het productieproces hulpstoffen worden toegevoegd, is de Afdeling van oordeel dat dit niet maakt dat daarom sprake is van een installatie bestemd voor de chemische behandeling als bedoeld in voormelde categorie. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat, daargelaten of hier sprake is van afvalstoffen, categorie 18.4 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer niet van toepassing is en om die reden geen plicht bestaat een milieueffectrapport op te stellen.
Het betoog faalt.
11. Burgemeester en wethouders betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit het besluit van 29 april 2015 is gebleken dat belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu, gezien de aard, omvang en ligging van de installatie, kunnen worden uitgesloten en er geen sprake is van negatieve cumulatieve effecten met andere projecten. Zij voeren daartoe aan dat de onderzoeken met betrekking tot geur- en geluidhinder gebreken vertonen en daarom niet duidelijk is of overlast voor de omgeving wordt voorkomen.
11.1. In het besluit van 29 april 2015 hebben gedeputeerde staten beoordeeld of een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Gedeputeerde staten hebben zich op het standpunt gesteld dat is aangetoond dat er geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu, zodat geen milieueffectrapport hoeft te worden opgesteld. Zij hebben in dat besluit onder meer het geluid en de geur vanuit de inrichting onderzocht.
11.2. Voor het oordeel dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt bestaat slechts aanleiding, indien het maken van een milieueffectrapport noodzakelijk moet worden geacht vanwege belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu die de aangevraagde wijziging van de inrichting kan hebben.
11.3. Het aspect geluid kan geen aanleiding geven voor het oordeel dat zich belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen voordoen, die nopen tot het maken van een milieueffectrapport. Voor zover burgemeester en wethouders betogen dat in het besluit van 29 april 2015 gemaakte mer-beoordeling ondeugdelijk is, omdat het onderzoek naar de geur afkomstig uit de inrichting gebreken vertoont, faalt dit, reeds omdat, zoals hierna wordt overwogen onder 15.2 en 15.3 dit onderzoek geen gebreken vertoont.
Het betoog faalt.
Externe veiligheid
12. Burgemeester en wethouders betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bij eventuele calamiteiten in de inrichting de gevolgen ervan buiten de inrichting te verwachten zijn. Zij voeren daartoe aan dat geen rekening is gehouden met de mogelijkheid dat gas uit de tanks kan ontsnappen en op afstand ontsteekt, waardoor het effect wel buiten de inrichting kan optreden, en met de mogelijkheid dat als gevolg van incidenten effecten buiten de inrichting kunnen optreden.
12.1. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit externe veiligheid (hierna: het Bevi) luidt:
"Dit besluit is van toepassing op de besluiten, bedoeld in artikel 4, eerste tot en met vierde lid, met betrekking tot een inrichting waarop het Besluit risico's zware ongevallen 2015 (hierna: het Brzo 2015) van toepassing is."
12.2. Gedeputeerde staten hebben zich in het besluit over het aspect externe veiligheid op het standpunt gesteld dat de inrichting niet valt onder het Bevi. Hierbij hebben zij onder meer van belang geacht dat de inrichting niet valt onder het Brzo 2015, omdat de daarvoor van belang zijnde drempelwaarden niet worden overschreden. Omdat mogelijk wel enige externe veiligheidseffecten van een mogelijke gas- of stofexplosie buiten de inrichting zijn te verwachten, hebben gedeputeerde staten nader onderzoek gedaan naar de opslag van biogas. Het biogas wordt opgeslagen in tanks met een inhoud van maximaal 1.700 m³. Gelet op het in de tanks aanwezige gehalte waterstofsulfide, zal het biogas niet giftig zijn. Het biogas is volgens gedeputeerde staten wel brandbaar. Gedeputeerde staten hebben vervolgens berekend wat de effecten zijn bij het instantaan falen (waarbij de inhoud van de tank in zijn geheel vrijkomt) van een tank met 1.700 m³ gas, waarbij het gas ontsteekt. Bij weersklasse D5 is het invloedsgebied ongeveer 73 m. Volgens gedeputeerde staten bedraagt de afstand van de dichtstbij de inrichtingsgrens gelegen gasopslag in noord-noord-westelijke richting 87 m tot de inrichtingsgrens en in oost-noord-oostelijke richting 91 m. Dit betekent, aldus gedeputeerde staten, dat het invloedsgebied bij een calamiteit binnen de inrichting blijft.
12.3. Burgemeester en wethouders hebben het standpunt van gedeputeerde staten dat de inrichting niet valt onder het Bevi niet bestreden. Gedeputeerde staten hebben uit een oogpunt van zorgvuldigheid nader onderzoek gedaan naar de mogelijke externe veiligheidseffecten van een mogelijke gas- of stofexplosie. Dat het onderzoek van gedeputeerde staten zich daartoe heeft beperkt, acht de Afdeling, in het licht van het feit dat het Bevi niet van toepassing is, niet onredelijk. De niet nader onderbouwde verwijzing van burgemeester en wethouders naar andere mogelijk optredende incidenten is onvoldoende voor een ander oordeel.
Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat gedeputeerde staten het aspect externe veiligheid onvoldoende bij de besluitvorming hebben betrokken. Het betoog faalt.
Verkeersbewegingen
13. Burgemeester en wethouders betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat verkeersoverlast wel een rol speelt in de besluitvorming. Zij voeren daartoe aan dat gedeputeerde staten geen aandacht hebben besteed aan de routing van het verkeer en de gevolgen van de verkeerssituatie voor het woon- en leefklimaat in de omgeving. Volgens hen hadden gedeputeerde staten, gelet op de verandering van de aard en omvang van de inrichting, voorschriften met betrekking tot de routing aan de omgevingsvergunning moeten verbinden. Burgemeester en wethouders voeren verder aan dat in het verrichte akoestisch onderzoek niet afdoende rekening is gehouden met de verkeersbewegingen van en naar de inrichting in de nieuwe situatie. Zij wijzen er in dit verband op dat niet vast staat dat het aantal verkeersbewegingen voor het storten van afval zal afnemen en dat slechts wordt gesteld dat die afname voldoende is om het aantal mesttransporten te compenseren.
13.1. Wat de door burgemeester en wethouders gestelde verkeersoverlast betreft overweegt de Afdeling dat, zoals volgt uit de uitspraken van de Afdeling van 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7577 en van 5 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2095, het belang van het voorkomen of beperken van verkeershinder niet meer wordt aangemerkt als het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer. Er is geen aanleiding om ten aanzien van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo hierover anders te oordelen. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat gedeputeerde staten in de door burgemeester en wethouders gestelde verkeersoverlast aanleiding hadden moeten zien de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo te weigeren.
In zoverre faalt het betoog.
13.2. In het rapport 'Akoestisch onderzoek locatie in verband met realisatie mono mestverwerking op Elhorst-Vloedbelt' van 28 september 2015 wordt ervan uitgegaan dat het totale aantal verkeersbewegingen in de dagperiode voor de aan- en afvoer voor de mestverwerkingsinstallatie gedurende maximaal zes dagen per week 92 zal bedragen. Verder is ervan uitgegaan dat de omvang van storten en tijdelijke opslag in de toekomst wordt beperkt. Het aantal vrachtwagens ten behoeve van de stort en tijdelijke opslag zal afnemen van 19.000 vrachten naar 7.000 vrachten op jaarbasis. Dit betekent dat per dag minder vrachtwagens van en naar de stort en opslag rijden. Volgens het rapport is dit een afname van 46 vrachten.
De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat, gelet op de afname van de omvang van het storten en tijdelijke opslag van afval, er in het rapport ten onrechte van is uitgegaan dat dit een afname van het aantal vrachtwagens ten behoeve van die stort en tijdelijke opslag met zich zal brengen. Dat in het rapport ten onrechte is uitgegaan van een afname van 46 vrachten, of te wel 92 verkeersbewegingen is niet gebleken. Burgemeester en wethouders hebben dit aantal niet gemotiveerd bestreden. Nu het aantal verkeersbewegingen ten behoeve van de mestverwerkingsinstallatie is bepaald op 92, en niet is gebleken dat dit aantal onjuist is, bestaat geen grond voor het oordeel dat in het rapport ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de afname van de verkeersbewegingen voor de stort en tijdelijke opslag wordt gecompenseerd door de toename van het aantal vrachten voor de mestverwerkingsinstallatie.
Het betoog faalt ook in zoverre.
Landelijk Afvalbeheerplan
14. Burgemeester en wethouders betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de activiteiten in overeenstemming zijn met het Landelijk Afvalbeheerplan. Zij voeren daartoe aan dat zij in beroep gemotiveerd hebben aangevoerd dat de mestverwerking niet doelmatig is vanwege de hoeveelheid energie die nodig is om de installatie draaiende te houden. Volgens burgemeester en wethouders is niet uitgesloten dat de verwerking meer energie kost dan dat deze oplevert.
14.1. In reactie op het betoog van burgemeester en wethouders heeft Twence in haar verweerschrift in beroep aangevoerd dat bij vergisting ongeveer 5 miljoen m³ biogas wordt geproduceerd, hetgeen in aardgasequivalenten ongeveer 3,5 miljoen m³ aardgas is. In de aanvraag is volgens Twence uitgegaan van een verbruik van ongeveer 700.000 m³ aardgasequivalent ten behoeve van de voor de totale mestverwerking benodigde proceswarmte, hetgeen aanzienlijk minder is dan de 3,5 miljoen m³ aardgas. Er resteert volgens Twence een groot netto-overschot aan energie. Nu burgemeester en wethouders het voorgaande in beroep noch in hoger beroep hebben bestreden, faalt het betoog reeds hierom.
Geur
15. Burgemeester en wethouders betogen dat de rechtbank heeft miskend dat niet vast staat dat kan worden voldaan aan de in de vergunning opgenomen maximale geurimmissiewaarden. Zij voeren daartoe aan dat in het rapport 'Geur- en luchtkwaliteitsonderzoek Twence locatie Elhorst-Vloedbelt in verband met realisatie mestverwerkingsinstallatie' van september 2015 (hierna: het rapport van september 2015) met betrekking tot de hoeveelheid te storten afval en de te gebruiken technieken slechts is uitgegaan van aannames en dat aan de vergunning in zoverre ten onrechte geen voorschriften zijn verbonden. Ter onderbouwing van hun stelling dat het rapport van september 2015 gebrekkig is, hebben zij voorts gewezen op het rapport 'Onderzoek geuremissie kentallen en geurbelasting' van Anteagroup van 26 juni 2017 (hierna: het rapport van Anteagroup).
15.1. In de aanvraag om omgevingsvergunning is vermeld dat de hoeveelheid te storten afval wordt teruggebracht naar 95.000 ton. Daarnaast zal in de inrichting maximaal 250.000 ton drijfmest worden verwerkt. Uit de bij de aanvraag behorende stukken blijkt dat alle processen inzake de mestverwerking in een gesloten hal of binnen gesloten tanks plaatsvinden. De lucht wordt afgezogen uit het gesloten systeem. Het systeem van luchtbehandeling zal na de ventilatoren worden geïnstalleerd. In de inrichting zal sprake zijn van een meervoudig systeem van luchtwassing, namelijk een combinatie van een chemische luchtwasser gevolgd door een actief koolfilter.
Tot de aanvraag behoort een in opdracht van Twence door Odournet uitgevoerd onderzoek, waarvan de resultaten zijn neergelegd in genoemd rapport van september 2015. In het rapport is vermeld dat er 95.000 ton per jaar afvalstoffen zullen worden gestort en overgeslagen, waarvan maximaal 5% biologisch (ofwel geurrelevant) materiaal.
Onder verwijzing naar dit rapport hebben gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat de activiteiten vergunbaar zijn. In voorschrift 7.1.3 van de vergunning is opgenomen hoeveel de geurimmissie ter plaats van de woningen in de omgeving van de inrichting, vanwege de werkzaamheden binnen de inrichting, maximaal mag bedragen.
15.2. Anders dan burgemeester en wethouders stellen, zijn in het rapport geen aannames gedaan met betrekking tot de hoeveelheid te storten afval. In de aanvraag is de hoeveelheid van 95.000 ton per jaar vermeld en die hoeveelheid is ook vergund. Aan de vergunning hoeft daarom ook geen voorschrift te worden verbonden dat de hoeveelheid te storten afval maximaliseert tot 95.000 ton per jaar. In het rapport is vermeld dat van die 95.000 ton maximaal 5% biologisch, of wel geurrelevant, afval zal zijn. Hoewel in het rapport het exacte luchtbehandelingssysteem niet is vermeld, is daarin wel opgenomen welk soort systeem zal worden toegepast. Blijkens het dictum van het besluit maakt dit rapport onderdeel uit van de vergunning. Indien blijkt dat dit in de praktijk anders zal zijn, kunnen gedeputeerde staten zonodig daartegen handhavend optreden.
15.3. In het rapport van Anteagroup ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het rapport van september 2015 niet aan het besluit van 25 april 2016 ten grondslag kon worden gelegd.
Dat in het rapport van Anteagroup is vermeld dat in de praktijk mogelijk de emissie van de inrichting lager zal blijken te zijn en dus in voorschrift 7.1.3 een lagere maximale immissie ter plaatse van de woning zou kunnen worden vastgesteld, acht de Afdeling daarvoor onvoldoende. Hierbij wordt van belang geacht dat burgemeester en wethouders ter zitting hebben bevestigd dat zij niet bestrijden dat indien ter plaatse van de woningen aan de gestelde maximale immissiewaarden wordt voldaan, sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
In het rapport van Anteagroup is vermeld dat niet is onderbouwd hoe is gekomen tot een ventilatiedebiet van de proceshal van 14.000 m³ per uur en dat het de vraag is of met een ventilatiefactor 2 voldoende onderdruk in de proceshal wordt gecreëerd. De Afdeling ziet hierin geen grond voor het oordeel dat het rapport van september 2015 om deze reden niet aan het besluit ten grondslag kon worden gelegd. Zij acht hierbij van belang dat gedeputeerde staten hebben aangegeven dat in de 'Procesbeschrijving mestverwerking en mono-vergisting' is vermeld dat de afzuiging redundant zal worden uitgevoerd, waardoor onderdruk in alle ruimtes wordt gerealiseerd en het hanteren van een ventilatiedebiet van 14.000 m³ dan, gelet op het volume van de procesruimte niet onrealistisch is. Gedeputeerde staten hebben in dit verband ook gewezen op de aan de vergunning verbonden voorschriften.
Anders dan Anteagroup in haar rapport heeft opgemerkt, is voorts in het rapport van september 2015 onderbouwd waarom is gekozen voor één diffuus emissiepunt.
Wat betreft de opmerking in het rapport van Anteagroup dat de geuremissie van de fakkelinstallatie niet is meegenomen in het onderzoek, overweegt de Afdeling dat uit de stukken blijkt dat het gebruik van de fakkel geen onderdeel uitmaakt van de reguliere bedrijfssituatie. Dat de eventuele geur afkomstig van die fakkel niet is meegenomen bij het onderzoek, acht de Afdeling dan ook niet onjuist.
Voor zover Anteagroup erop heeft gewezen dat de in het geuronderzoek gehanteerde rijksdriehoekcoördinaten anders zijn dan die in het akoestisch onderzoek zijn gehanteerd, overweegt de Afdeling dat niet is onderbouwd dat het hanteren van andere coördinaten zou hebben geleid tot wezenlijk andere uitkomsten in het geuronderzoek. De Afdeling acht in dit verband nog van belang dat gedeputeerde staten hebben aangevoerd dat er slechts sprake is van zeer geringe verschillen en het hanteren van andere coördinaten in het geuronderzoek niet tot andere uitkomsten zouden hebben geleid.
Wat de opmerking in het rapport van Anteagroup over voorschrift 7.1.2 van de vergunning betreft, overweegt de Afdeling dat ter zitting is gebleken dat hoewel is gerekend met de juiste waarde, in voorschrift 7.1.2 de emissie onjuist is vastgelegd. Dit maakt evenwel niet dat het rapport om die reden niet aan het besluit ten grondslag kon worden gelegd. De Afdeling ziet voorts geen aanleiding om zelf voorziend voorschrift 7.1.2 te wijzigen, reeds nu het besluit van 25 april 2016 op andere gronden vernietigd wordt.
Conclusie
16. De incidenteel hoger beroepen van gedeputeerde staten en Twence zijn ongegrond. Het hoger beroep van burgemeester en wethouders en de raad is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van burgemeester en wethouders tegen het besluit van 25 april 2016 alsnog gegrond verklaren. Omdat de gronden van de raad tegen het besluit van 25 april 2016 gelijk zijn aan de gronden van burgemeester en wethouders tegen dat besluit, zal de Afdeling het beroep van de raad tegen het besluit van 25 april 2016 ook gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo voor vernietiging in aanmerking.
17. Gedeputeerde staten dienen ten aanzien van burgemeester en wethouders en de raad op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de incidenteel hoger beroepen van het college van gedeputeerde staten van Overijssel en Twence Holding B.V. ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders en de raad van Borne gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 13 februari 2017 in zaak nr. 16/1560;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 25 april 2016, kenmerk 2016/0144539;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij het college van burgemeester en wethouders en de raad van Borne in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.234,41 (vijfduizend tweehonderdvierendertig euro en eenenveertig cent), waarvan € 1.980,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan het college van burgemeester en wethouders en de raad van Borne het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 835,00 (zegge: achthonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Pieters
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2017
473.