Uitspraak
201506326/1/A3.
Datum uitspraak: 25 april 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
NV International Pharmaceutical Services (hierna: IPS), gevestigd te Antwerpen (België),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 juni 2015 in zaken nrs. 13/2103, 13/4184 en 13/4533 in het geding tussen:
IPS
en
het College ter beoordeling van geneesmiddelen.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 3 juli 2012 heeft het College ter beoordeling van geneesmiddelen (hierna: het College) de door IPS aangevraagde parallelhandelsvergunningen voor de geneesmiddelen Diclofenac Gel Teva 1,16%, gel 11.6 mg/g (hierna: Diclofenac) en Adapaleen Teva 1 mg/g, gel (hierna: Adapaleen) geweigerd.
Bij besluit van 1 maart 2013 heeft het College het door IPS daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 14 juni 2013 heeft het College de door IPS aangevraagde parallelhandelsvergunning voor het geneesmiddel Fusidinezuur ratiopharm crème 20 mg/g, crème (hierna: Fusidinezuur), geweigerd.
IPS heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt en het College verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep, als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht. Het College heeft ingestemd met dit verzoek en het bezwaarschift doorgezonden naar de rechtbank.
Bij besluit van 28 september 2012 heeft het College de door IPS aangevraagde parallelhandelsvergunning voor het geneesmiddel Tibolon Heria 2,5 mg, tabletten (hierna: Tibolon), geweigerd.
Bij besluit van 8 juli 2013 heeft het College het door IPS daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 juni 2015 heeft de rechtbank de door IPS tegen de besluiten van 1 maart 2013, 14 juni 2013 en 8 juli 2013 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft IPS hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het College heeft de Afdeling stukken toegestuurd en daarbij medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling van die stukken kennis mag nemen. De Afdeling heeft de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht.
IPS heeft de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), niet verleend.
IPS heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2017, waar IPS, vertegenwoordigd door mrs. W. Pors en H.M.J. Later-Nijland, beiden advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.P. Huurnink, advocaat te Den Haag en vergezeld door drs. J. Welink, drs. E. Hergarden, ir. S.A. Uiterwaal en dr. M. van Teijlingen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De relevante bepalingen van Richtlijn 2001/83 van 6 november 2001 tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik (hierna: Richtlijn 2001/83), de Geneesmiddelenwet en het beleid ‘Parallelimport: registratie en onderhoud’ van 29 mei 2012 van het College (hierna: het beleid Parallelimport), zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Voorgeschiedenis
2. IPS heeft de wens de geneesmiddelen Diclofenac, Adapaleen en Fusidinezuur vanuit Frankrijk en het geneesmiddel Tibolon vanuit België te importeren naar Nederland. Deze geneesmiddelen betreffen generieke geneesmiddelen die reeds in Frankrijk en België zijn vergund en op de Franse en Belgische markt worden verhandeld. Voor het importeren van deze geneesmiddelen naar Nederland is, op grond van artikel 48 van Pro de Geneesmiddelenwet, een parallelhandelsvergunning vereist.
Een parallelhandelsvergunning wordt verstrekt op de voorwaarden dat het geneesmiddel uit een andere lidstaat is betrokken en gelijk of nagenoeg gelijk is aan een referentiegeneesmiddel waarvoor het College een handelsvergunning heeft verleend.
2.1. Ter verkrijging van parallelhandelsvergunningen voor de vier geneesmiddelen heeft IPS aanvragen ingediend bij het College. Bij haar aanvragen heeft IPS voor Diclofenac het Nederlandse referentiegeneesmiddel Voltaren Emulgel 1.16%, gel opgegeven, voor Adapaleen het Nederlandse referentiegeneesmiddel Differin Gel 1 mg/g. gel, voor Fusidinezuur het Nederlandse geneesmiddel Fucidin crème 20 mg/g, crème en voor Tibolon het Nederlandse referentiegeneesmiddel Livial, 2,5 mg tabletten.
De besluitvorming
3. Het College heeft de vier aanvragen van IPS afgewezen bij besluiten van 3 juli 2012 (Adapaleen en Diclofenac), 28 september 2012 (Tibolon) en 14 juni 2013 (Fusidinezuur). Volgens het College kan niet worden vastgesteld of de vier geneesmiddelen (nagenoeg) identiek zijn aan de desbetreffende Nederlandse referentiegeneesmiddelen. Daarom is niet voldaan aan de in artikel 48, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet neergelegde voorwaarde voor de afgifte van parallelhandelsvergunningen, aldus het College.
3.1. Bij besluit van 1 maart 2013 heeft het College de besluiten, waarbij de verzochte parallelhandelsvergunningen voor de geneesmiddelen Adapaleen en Diclofenac zijn geweigerd, gehandhaafd. Het College heeft niet de overtuiging dat deze geneesmiddelen geen gevaar voor de volksgezondheid opleveren. Volgens het College is namelijk niet komen vast te staan dat de in te voeren geneesmiddelen dezelfde therapeutische werking hebben als de Nederlandse referentiegeneesmiddelen, noch dat deze geneesmiddelen geen problemen opleveren op het gebied van kwaliteit, doeltreffendheid en onschadelijkheid. Het College heeft ten behoeve van zijn beoordeling informatie ingewonnen bij de Franse beoordelingsautoriteit over de wijze waarop die autoriteit het ‘gelijk of nagenoeg gelijk zijn’ van de te importeren generieke geneesmiddelen ten opzichte van de desbetreffende referentiegeneesmiddelen, heeft vastgesteld. Die beoordeling heeft volgens het College niet overeenkomstig de richtsnoer ‘Note for guidance on the Clinical Requirements for locally applied, locally acting product containing known constituants’ (hierna: Note for guidance) plaatsgevonden. De door de Franse autoriteiten verstrekte informatie levert volgens het College daarom niet de waarborg op dat de parallel te importeren geneesmiddelen gelijk dan wel nagenoeg gelijk zijn aan de referentiegeneesmiddelen.
3.2. Het College heeft bij besluit van 14 juni 2013 de verzochte parallelhandelsvergunning voor het geneesmiddel Fusidinezuur geweigerd, met een motivering van dezelfde strekking als de motivering in voormeld besluit van 1 maart 2013.
3.3. Bij besluit van 8 juli 2013 heeft het College de afwijzing van de aanvraag voor een parallelhandelsvergunning voor het geneesmiddel Tibolon gehandhaafd. Het College heeft niet de overtuiging dat het parallel in te voeren geneesmiddel geen gevaar voor de volksgezondheid oplevert. Volgens het College staat niet vast dat het geneesmiddel Tibolon dezelfde kwaliteit heeft als het Nederlandse referentiegeneesmiddel. Het is tot die conclusie gekomen, nadat het gegevens bij de Belgische beoordelingsautoriteit had opgevraagd. De door de Belgische autoriteiten verstrekte gegevens leveren volgens het College niet de overtuiging op dat het parallel in te voeren geneesmiddel de gestelde therapeutische werking bezit en evenmin dat de afweging van voordelen en risico’s gunstig uitvalt.
3.4. Tegen de besluiten van 1 maart 2013 over de geneesmiddelen Adapaleen en Diclofenac en van 8 juli 2013 over het geneesmiddel Tibolon, heeft IPS vervolgens beroep ingesteld bij de rechtbank.
3.5. IPS heeft tegen het afwijzingsbesluit van 14 juni 2013 over het geneesmiddel Fusidinezuur bezwaar gemaakt en het College verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep, als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht. Het College heeft ingestemd met dit verzoek en het bezwaarschift doorgezonden naar de rechtbank.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft de beroepen van IPS ongegrond verklaard. Zij heeft geconcludeerd dat geen grond bestaat voor het oordeel dat artikel 48 van Pro de Geneesmiddelenwet in strijd is met het Unierecht. Het College heeft de aanvragen van IPS dan ook op goede gronden aan die bepaling getoetst, aldus de rechtbank. Vervolgens heeft de rechtbank vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat verschillen bestaan tussen de parallel in te voeren geneesmiddelen en de opgegeven Nederlandse referentiegeneesmiddelen. Volgens de rechtbank is het, gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) in zaak C-94/98, Rhône-Poulenc Rorer, ECLI:EU:C:1999:614 de taak van het College om te onderzoeken of die verschillen gevolgen hebben voor de veiligheid en doeltreffendheid van de parallel in te voeren geneesmiddelen. Daarbij is de rechtbank het College gevolgd in zijn opvatting dat op basis van de beschikbare informatie van de Franse en Belgische autoriteiten niet met zekerheid kan worden gezegd dat de verschillen tussen de parallel in te voeren geneesmiddelen en de Nederlandse referentiegeneesmiddelen geen gevaar opleveren voor de volksgezondheid. In dat kader heeft de rechtbank overwogen dat het door het College verrichte onderzoek toereikend en zorgvuldig is geweest.
Het geschil in hoger beroep
5. IPS kan zich niet vinden in de uitspraak van de rechtbank. Zij voert gronden aan die betrekking hebben op het door het College gehanteerde beoordelingskader. Verder voert zij gronden aan over de wijze waarop het College de informatie, verkregen van de Belgische en Franse beoordelingsautoriteiten, heeft beoordeeld en bij zijn besluitvorming heeft betrokken en gronden over de bewijslastverdeling. De Afdeling zal deze gronden achtereenvolgens behandelen.
- Het beoordelingskader in verband met de afgifte van een parallelhandelsvergunning
6. Volgens IPS heeft de rechtbank miskend dat het College een onjuist kader heeft gehanteerd bij de beoordeling van de aanvragen en dat het daarom in strijd met het Unierecht heeft gehandeld. IPS heeft in dit verband naar voren gebracht dat uit rechtspraak van het Hof volgt dat de enige beoordeling die het College bij een aanvraag voor een parallelhandelsvergunning mag maken, is of het in te voeren geneesmiddel een risico voor de volksgezondheid oplevert. Alleen als dat risico zich voordoet, mag het vrij verkeer van goederen worden beperkt. Het risico voor de volksgezondheid moet bovendien, aldus IPS, een reëel risico zijn. Dat betekent dat de parallelhandelsvergunning op die grond mag worden geweigerd na een grondige evaluatie van het risico aan de hand van daadwerkelijk vastgestelde feiten. Die maatstaf heeft het College bij zijn besluitvorming niet gehanteerd, aldus IPS. Zij betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat met de toepassing van artikel 48 van Pro de Geneesmiddelenwet het Europese criterium over het gevaar voor de volksgezondheid ten onrechte wordt ‘vermengd’ met het Nederlandse criterium ‘gelijk of nagenoeg gelijk’. Uitgaande van het in artikel 48 van Pro de Geneesmiddelenwet neergelegde criterium, levert een in te voeren geneesmiddel slechts dan geen gevaar op voor de volksgezondheid indien het gelijk of nagenoeg gelijk is aan het referentiegeneesmiddel. Dat is een onjuist criterium, aldus IPS.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2947, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming dat het in artikel 48 van Pro de Geneesmiddelenwet neergelegde vergunningstelsel voor handels- en parallelhandelsvergunningen voortvloeit uit Richtlijn 2001/83 en uit de uitleg die het Hof van Justitie in het arrest van 20 mei 1976, De Peijper, ECLI:EU:C:1976:67 en latere rechtspraak aan de artikelen 34 en 36 van het VWEU heeft gegeven. Artikel 48 van Pro de Geneesmiddelenwet dient dan ook te worden uitgelegd in het licht van het Unierecht en de rechtspraak van het Hof van Justitie.
6.2. Uit het arrest van 16 december 1999, Rhône-Poulenc Rorer, ECLI:EU:C:1999:614, waarnaar de rechtbank terecht heeft verwezen, volgt dat dient te worden beoordeeld of de invoer van een bepaald geneesmiddel kan worden beschouwd als parallelle invoer. Ingeval die vraag bevestigend wordt beantwoord, dan is niet Richtlijn 2001/83 van toepassing, maar zijn de artikelen 34 en 36 van het VWEU over het vrij verkeer van goederen van toepassing.
6.3. Uit de bepalingen over het vrij verkeer van goederen, zo heeft het Hof van Justitie in voormeld arrest Rhône-Poulenc Rorer overwogen, volgt dat de nationale autoriteiten parallelle invoer niet mogen belemmeren door aan parallelinvoerders dezelfde eisen te stellen als aan ondernemingen die voor het eerst een handelsvergunning voor een geneesmiddel aanvragen, maar enkel voor zover deze uitzondering op de normale regeling voor een handelsvergunning voor geneesmiddelen geen afbreuk doet aan de bescherming van de volksgezondheid. Elke regeling op het gebied van de productie en de distributie van geneesmiddelen moet de bescherming van de volksgezondheid tot voornaamste doelstelling hebben. De criteria waaraan een parallel ingevoerd product moet voldoen opdat de parallelinvoerder de in de richtlijn vermelde gegevens niet hoeft te verstrekken, mogen dus niet leiden tot een versoepeling van de veiligheidsnormen, aldus het Hof van Justitie (punt 40).
6.4. Die criteria, waaraan een parallel in te voeren geneesmiddel moet voldoen, zijn in de rechtspraak van het Hof van Justitie geformuleerd. In het arrest De Peijper heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat de aanvrager van een handelsvergunning niet verplicht is alle gegevens voor de controle van de doeltreffendheid en de onschadelijkheid van een geneesmiddel over te leggen, indien de lidstaat van invoer reeds over die gegevens beschikt in het kader van een eerder verleende handelsvergunning voor een geneesmiddel. Bovendien moet het in te voeren geneesmiddel op alle punten identiek zijn aan dat reeds vergunde geneesmiddel of dienen de verschillen ten opzichte van het reeds vergunde geneesmiddel geen enkele therapeutische werking te hebben (punten 21 en 36). In het arrest van 12 november 1996, Smith & Nephew en Primecrown, ECLI:EU:C:1996:432, preciseerde het Hof van Justitie deze criteria. Om uit te maken of de invoer van een geneesmiddel parallelle invoer vormt, moet de bevoegde instantie van de lidstaat van invoer nagaan of de twee geneesmiddelen een gemeenschappelijke oorsprong hebben en, zonder op alle punten identiek te zijn, ten minste volgens dezelfde formule en met gebruikmaking van hetzelfde actieve bestanddeel zijn vervaardigd, en dezelfde therapeutische werking hebben (punten 25 en 26). In het arrest van 1 april 2004, Kohlpharma, ECLI:EU:C:2004:208 heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat het ontbreken van een gemeenschappelijke oorsprong op zichzelf geen grond is voor de weigering van een handelsvergunning voor het in te voeren geneesmiddel. Die gemeenschappelijke oorsprong kan wel een belangrijke aanwijzing zijn bij de beoordeling of de resultaten van het onderzoek van de veiligheid en de doeltreffendheid van het al toegelaten geneesmiddel zonder enig risico voor de bescherming van de volksgezondheid ten aanzien van de aanvraag van de handelsvergunning voor het tweede geneesmiddel kunnen worden gebruikt (punten 16-18).
6.5. Deze in de rechtspraak van het Hof van Justitie geformuleerde criteria om te bepalen of de invoer van een geneesmiddel parallelle invoer vormt, heeft de wetgever neergelegd in artikel 48 van Pro de Geneesmiddelenwet. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de wetgever deze criteria over parallelle invoer op een juiste wijze heeft geïmplementeerd in deze bepaling door voor de afgifte van een parallelhandelsvergunning het criterium ‘gelijk of nagenoeg gelijk’ vast te stellen. Anders dan IPS betoogt, dient het College, gelet op voormelde rechtspraak, te beoordelen of de in te voeren geneesmiddelen, zonder op alle punten identiek te zijn, ten minste volgens dezelfde formule en met gebruikmaking van hetzelfde actieve bestanddeel zijn vervaardigd en of zij dezelfde therapeutische werking hebben als de referentiegeneesmiddelen. In artikel 48 van Pro de Geneesmiddelenwet is dit criterium vervat in de beoordeling of het in te voeren geneesmiddel gelijk of nagenoeg gelijk is aan het Nederlandse referentiegeneesmiddel. In die situatie kan de invoer van de geneesmiddelen als parallelle invoer worden beschouwd en vindt Richtlijn 2001/83, en in het bijzonder de plicht om op grond van die richtlijn de vereiste gegevens en onderzoeken bij de aanvraag over te leggen, geen toepassing.
Bij deze beoordeling heeft, zoals ook uit de arresten Rhône-Poulenc Rorer (punt 45) en Kolpharma (punt 15) volgt, de bescherming van de volksgezondheid als uitgangspunt te gelden. In dat laatste arrest heeft het Hof van Justitie overwogen dat, ingeval is vastgesteld dat de resultaten van het onderzoek van de veiligheid en doeltreffendheid van het reeds toegelaten geneesmiddel zonder enig risico voor de bescherming van de volksgezondheid voor het geneesmiddel waarvoor een handelsvergunning is aangevraagd, kunnen worden gebruikt, de beperking van het vrije verkeer van goederen tussen lidstaten, die voortvloeit uit de weigering van de handelsvergunning voor het tweede geneesmiddel, niet kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid.
6.6. Gelet op hetgeen onder 6.1 tot en met 6.5 is overwogen, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het College niet in strijd met het Unierecht heeft gehandeld door de aanvragen voor parallelhandelsvergunningen te beoordelen aan de hand van het in artikel 48 van Pro de Geneesmiddelenwet neergelegde criterium. Het betoog faalt.
- De beoordeling door het College van de van de buitenlandse beoordelingsautoriteiten verkregen informatie
7. De rechtbank heeft volgens IPS miskend dat het College zich, op basis van de verkregen informatie van de Franse en Belgische beoordelingsautoriteiten, ten onrechte een oordeel heeft aangemeten over de wijze waarop die autoriteiten de beoordelingen van de in te voeren geneesmiddelen hebben verricht. Het staat het College niet vrij de door die autoriteiten verrichte beoordelingen en de daarop gestoelde besluiten, terzijde te schuiven of die beoordelingen over te doen. Het College mag, aldus IPS, slechts afwijken van die beoordelingen, indien een aantoonbaar en reëel gevaar voor de volksgezondheid bestaat. Het College heeft nadere informatie opgevraagd bij de Franse en Belgische autoriteiten, maar het heeft geen oordeel gegeven over het verschil in hulpstoffen en het reële gevaar voor de volksgezondheid. De enkele omstandigheid dat verschillen in hulpstoffen bestaan tussen de in te voeren geneesmiddelen en de Nederlandse referentiegeneesmiddelen kan niet doorslaggevend zijn. Het Hof van Justitie heeft namelijk in zijn rechtspraak geaccepteerd dat zulke verschillen kunnen bestaan. Relevant is of die kleine verschillen een reëel en aantoonbaar gevaar voor de volksgezondheid opleveren en die beoordeling heeft het College ten onrechte achterwege gelaten, aldus IPS.
7.1. Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld, zijn partijen het erover eens dat de geneesmiddelen van IPS verschillen van de desbetreffende Nederlandse referentiegeneesmiddelen. De geneesmiddelen Adapaleen, Diclofenac en Fusidinezuur verschillen ten opzichte van de desbetreffende Nederlandse referentiegeneesmiddelen wat de hulpstoffen betreft. Het geneesmiddel Tibolon verschilt ten opzichte van het Nederlandse referentiegeneesmiddel, ook wat het werkzame bestanddeel betreft.
7.2. Het Hof van Justitie heeft over verschillen in hulpstoffen in zijn arrest Rhône-Poulenc Rorer (punten 43-45), overwogen dat, ook al hebben verschillen betreffende de in geneesmiddelen gebruikte hulpstoffen doorgaans geen gevolgen voor de veiligheid, dergelijke gevolgen niettemin kunnen bestaan. Het valt, aldus het Hof van Justitie, niet uit te sluiten dat een parallel ingevoerd geneesmiddel met dezelfde actieve bestanddelen en dezelfde therapeutische werking als het geneesmiddel waarvoor in de lidstaat van invoer een handelsvergunning geldt, maar met andere hulpstoffen, ter zake van veiligheid aanzienlijk verschilt van dit laatste geneesmiddel. Wijzigingen in de formule van een geneesmiddel kunnen, wat de hulpstoffen betreft, gevolgen hebben voor de houdbaarheidsduur en de biologische beschikbaarheid van het product, bijvoorbeeld voor de snelheid waarmee het geneesmiddel oplost of wordt opgenomen, aldus het Hof van Justitie. Dat gevolgen ter zake van de veiligheid mogelijk zijn betekent echter niet, dat de nationale autoriteiten wegens verschillen in de gebruikte hulpstoffen nooit via vereenvoudigde procedures vergunningen aan parallelinvoerders kunnen afgeven. De nationale autoriteiten zijn, zo heeft het Hof van Justitie overwogen, verplicht een parallel ingevoerd geneesmiddel overeenkomstig de regels inzake parallelle invoer toe te laten wanneer zij ervan overtuigd zijn, dat dit geneesmiddel, ondanks verschillen in de hulpstoffen, geen gevaar oplevert voor de volksgezondheid. Het is dus van belang dat de bevoegde instanties van de lidstaat van invoer op het tijdstip van de invoer en op basis van de gegevens waarover zij beschikken, nagaan of het parallel ingevoerde geneesmiddel, ook al is het niet op alle punten identiek met het door die instanties reeds toegelaten geneesmiddel, hetzelfde actieve bestanddeel en dezelfde therapeutische werking heeft en geen problemen op het gebied van de kwaliteit, de doeltreffendheid en de onschadelijkheid oplevert. De Afdeling leidt hieruit af dat, ook in de situatie waarin een parallel in te voeren geneesmiddel alleen in hulpstoffen verschilt ten opzichte van het referentiegeneesmiddel, bij de beoordeling of het parallel in te voeren geneesmiddel gelijk of nagenoeg gelijk is aan het referentiegeneesmiddel in de zin van artikel 48 van Pro de Geneesmiddelenwet, de bescherming van de volksgezondheid als uitgangspunt heeft te gelden, zoals hiervoor in overweging 6.5 is overwogen.
7.3. Om deze beoordeling zorgvuldig te kunnen verrichten, heeft het College, overeenkomstig hetgeen het Hof van Justitie heeft overwogen in punt 20 van het arrest Kohlpharma, nadere informatie ingewonnen bij de Franse en Belgische beoordelingsautoriteiten. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat, zoals IPS aanvoert, het College niet bevoegd is aan de hand van de aldus verkregen informatie een eigen beoordeling te maken inzake de vraag of de geneesmiddelen waarvoor de parallelhandelsvergunning is aangevraagd gelijk of nagenoeg gelijk zijn aan de desbetreffende Nederlandse referentiegeneesmiddelen. Zoals hiervoor uit overwegingen 6.4 en 7.2 volgt, moet het College in het kader van de aanvragen voor parallelhandelsvergunningen nagaan of aan de door het Hof van Justitie geformuleerde criteria voor parallelinvoer, die zijn neergelegd in artikel 48 van Pro de Geneesmiddelenwet, is voldaan. Die eigen beoordeling betekent ook, anders dan IPS veronderstelt, dat het College niet zonder meer is gebonden aan de beoordeling van de Franse en Belgische beoordelingsautoriteiten. Anders zou het opvragen van informatie bij andere beoordelingsautoriteiten, zoals het Hof van Justitie in zijn arrest Kohlpharma vereist, zinledig zijn. Bovendien hebben de beoordelingen door de Franse en Belgische autoriteiten, zoals het College terecht heeft overwogen, plaatsgevonden aan de hand van de Franse en Belgische innovatorgeneesmiddelen en niet aan de hand van de Nederlandse referentiegeneesmiddelen. In zoverre onderscheidt de beoordeling in het kader van de aanvraag voor een parallelhandelsvergunning zich ook van de beoordeling in het kader van de in Richtlijn 2001/83 omschreven en met waarborgen omklede aanvraagprocedures, die bij parallelle invoer niet van toepassing zijn. Daarbij is van belang dat, zoals volgt uit overweging 6.3, de criteria waaraan een parallel ingevoerd geneesmiddel moet voldoen niet mogen leiden tot een versoepeling van de veiligheidsnormen.
Dit laat onverlet dat het College de van de buitenlandse beoordelingsautoriteiten verkregen informatie dient te betrekken bij zijn beoordeling of aan het in artikel 48 van Pro de Geneesmiddelenwet neergelegde criterium is voldaan en aan die beoordeling een zorgvuldige motivering ten grondslag te leggen.
- De beoordeling van de vier geneesmiddelen
8. Het College heeft bij de in te voeren geneesmiddelen Adapaleen en Diclofenac, een verschil in samenstelling van de hulpstoffen geconstateerd ten opzichte van de Nederlandse referentiegeneesmiddelen. Het College heeft daarover in zijn besluit van 1 maart 2013 overwogen dat lokaal werkzame dermatologische (huid)producten zoals Adapaleen-gel en Diclofenac-gel complexe geneesmiddelen zijn. Uit de Note for guidance volgt volgens het College dat het er bij vergelijking van geneesmiddelen in deze categorie niet op voorhand vanuit mag gaan dat ze gelijk of nagenoeg gelijk zijn. De Franse beoordelingsautoriteit heeft haar beoordeling niet verricht op basis van klinische studies, maar op basis van in-vitro modellen. Die in-vitro modellen heeft het College bestudeerd. Uit de resultaten van deze modellen volgt, aldus het College, dat de geneesmiddelen juist wèl aantoonbaar verschillen van de referentiegeneesmiddelen. Het College betoogt dat de in-vitro modellen onvoldoende gevalideerd zijn en geen betrouwbare uitslag opleveren. Nu klinische studies ontbreken, kan uit deze modellen niet worden geconcludeerd dat Adapaleen en Diclofenac gelijk of nagenoeg gelijk zijn aan de desbetreffende Nederlandse referentiegeneesmiddelen, omdat niet vaststaat dat deze geneesmiddelen dezelfde therapeutische werking hebben als de Nederlandse referentiegeneesmiddelen.
Uit het besluit van 14 juni 2013 volgt dat het College ook wat betreft het geneesmiddel Fusidinezuur een verschil in samenstelling van de hulpstoffen heeft geconstateerd ten opzichte van het Nederlandse referentiegeneesmiddel. Het heeft in-vitro modellen ontvangen van de Franse beoordelingsautoriteit en deze bestudeerd. Het College heeft vervolgens overwogen dat deze in-vitro modellen onvoldoende zijn gevalideerd en geen betrouwbare uitslag opleveren. Volgens het College kan uit deze modellen niet worden geconcludeerd dat Fusidinezuur gelijk of nagenoeg gelijk is aan het Nederlandse referentiegeneesmiddel, omdat niet vaststaat dat Fusidinezuur dezelfde therapeutische werking heeft als het referentiegeneesmiddel.
8.1. Bij het geneesmiddel Tibolon heeft het College volgens het besluit van 8 juli 2013 een verschil in samenstelling van de hulpstoffen en een verschil in kwalitatieve samenstelling van het werkzame bestanddeel geconstateerd ten opzichte van het Nederlandse referentiegeneesmiddel. Op grond van informatie ontvangen van de Belgische beoordelingsautoriteit is de bioequivalentie niet aangetoond. Bovendien is volgens het College onvoldoende gewaarborgd dat elke batch van het generieke product gelijk of nagenoeg gelijk is aan de tabletten uit de batch van het generieke product dat is gebruikt in de bioequivalentiestudie.
8.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het College, gelet op de conclusie in overweging 6.6 en het in overweging 7.3 neergelegde beoordelingskader, op een zorgvuldige wijze heeft beoordeeld of aan het in artikel 48 van Pro de Geneesmiddelenwet neergelegde criterium voor parallelle invoer is voldaan. Bovendien heeft het College die beoordeling voorzien van een deugdelijke motivering. De rechtbank is het College dan ook terecht gevolgd in zijn opvatting dat niet met zekerheid kan worden gezegd dat deze geneesmiddelen geen gevaar voor de volksgezondheid opleveren, omdat de resultaten van de onderzoeken van de veiligheid en doeltreffendheid van de reeds eerder vergunde referentiegeneesmiddelen niet zonder enig risico voor de bescherming van de volksgezondheid kunnen worden gebruikt voor de parallel in te voeren geneesmiddelen. De Afdeling wijst in dit kader op hetgeen zij hiervoor onder 6.5 heeft overwogen.
Anders dan IPS betoogt, heeft de rechtbank haar onderzoek naar de juistheid van de beoordeling van het College, overeenkomstig de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9094, terecht beperkt tot een onderzoek van de feitelijke grondslag en de daarop gebaseerde door die autoriteit toegepaste kwalificatie en dan met name tot de vraag of het College kennelijk heeft gedwaald of zijn bevoegdheid heeft misbruikt, dan wel of het College de grenzen van zijn beoordelingsruimte klaarblijkelijk heeft overschreden. De rechtbank is in dit kader terecht tot de conclusie gekomen dat deze situatie zich niet voordoet.
- Bewijslastverdeling
9. Volgens IPS heeft de rechtbank miskend dat de bewijslast inzake het gevaar voor de volksgezondheid, bij het College ligt. IPS heeft bij haar aanvragen de in redelijkheid voor haar beschikbare gegevens overgelegd en het is vervolgens aan het College om, bij afwijzing van de aanvragen, aannemelijk te maken dat een gevaar voor de volksgezondheid bestaat. De rechtbank heeft miskend dat in dit geval geen reëel gevaar voor de volksgezondheid bestaat, omdat de in te voeren geneesmiddelen in het land van herkomst al jaren op de markt zijn toegelaten en op grote schaal worden gebruikt. Bovendien is het type carbomeer (carbomeer 980) dat in Adapaleen wordt gebruikt, al eerder door het College als hulpstof geaccepteerd in een Adapaleen gel van Fisher Farma.
9.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het College niet is gehouden aannemelijk te maken dat een gevaar voor de volksgezondheid bestaat. Het ligt op de weg van de aanvrager van een parallelhandelsvergunning om zijn aanvraag te doen steunen op gegevens en bescheiden waaruit volgt dat aan de in artikel 48 van Pro de Geneesmiddelenwet neergelegde criteria voor parallelle invoer is voldaan. Het College heeft bovendien nadere informatie bij de Franse en Belgische beoordelingsautoriteiten opgevraagd en deze informatie bij zijn beoordeling betrokken. Vervolgens heeft het College geconcludeerd dat het niet de overtuiging heeft dat deze geneesmiddelen geen gevaar voor de volksgezondheid opleveren. Die conclusie acht de Afdeling, zoals uit overweging 8.2 volgt, niet onjuist. Wat betreft het betoog van IPS dat het type carbomeer dat in Adapaleen wordt gebruikt al eerder door het College als hulpstof is geaccepteerd, heeft het College zich op het standpunt gesteld dat het door hem toegelaten geneesmiddel een ander geneesmiddel betreft, te weten de innovatieve versie van Adapaleen gel. Dat toegelaten geneesmiddel heeft dezelfde oorsprong als het in Nederland geregistreerde referentiegeneesmiddel, waarbij de bereidingswijze van het geneesmiddel identiek is. Om die reden is een minimaal verschil in hulpstoffen aanvaardbaar. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het College zich gelet op deze toelichting terecht op het standpunt gesteld dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.
- Prejudiciële vragen
9.2. De Afdeling ziet, gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335 (punten 13 en 14), geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. Anders dan IPS betoogt, zijn de door haar opgeworpen vragen aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie te beantwoorden.
Slotsom
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
w.g. Sevenster w.g. Grimbergen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2018
581. BIJLAGE
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Artikel 34
Kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden.
Artikel 36
De bepalingen van de artikelen 34 en 35 vormen geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële eigendom. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.
Richtlijn 2001/83/EG van 6 november 2001 tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik
Artikel 6
1. Een geneesmiddel mag in een lidstaat slechts in de handel worden gebracht wanneer door de bevoegde autoriteiten van die lidstaat een vergunning voor het in de handel brengen is afgegeven overeenkomstig deze richtlijn of wanneer een vergunning is afgegeven overeenkomstig Verordening (EG) nr. 726/2004 in samenhang met Verordening (EG) nr. 1901/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende geneesmiddelen voor pediatrisch gebruik en Verordening (EG) nr. 1394/2007.
(…).
Artikel 8
1. Ter verkrijging van een vergunning voor het in de handel brengen van een geneesmiddel die niet is voorzien in een bij Verordening (EEG) nr. 2309/93 ingestelde procedure, moet een aanvraag worden ingediend bij de bevoegde autoriteit van de lidstaat.
(…).
3. Bij de aanvraag moeten de navolgende gegevens en bescheiden worden gevoegd, gepresenteerd overeenkomstig bijlage I:
(…);
i. de testresultaten van:
- de farmaceutische (fysisch-chemische, biologische of microbiologische) proeven,
- de preklinische (toxicologische en farmacologische) proeven,
- de klinische proeven;
(…).
Geneesmiddelenwet
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
p. referentiegeneesmiddel: een geneesmiddel waarvoor in een lidstaat of door de Europese Gemeenschap een handelsvergunning is verleend en waarnaar bij de aanvraag bij het College om een handelsvergunning wordt verwezen;
q. generiek geneesmiddel: een geneesmiddel waarvan de samenstelling van de werkzame stoffen zowel kwalitatief als kwantitatief dezelfde is als die van het referentiegeneesmiddel, de farmaceutische vorm dezelfde is als die van het referentiegeneesmiddel en de biologische equivalentie met het referentiegeneesmiddel in wetenschappelijke studies inzake biologische beschikbaarheid is aangetoond, dan wel naar zijn aard biologisch equivalent is aan het referentiemiddel;
(…);
lll. handelsvergunning: een vergunning voor het in het handelsverkeer brengen van een geneesmiddel;
mmm. parallelhandelsvergunning: een vergunning, verleend krachtens artikel 48, eerste lid;
(…).
Artikel 40
1. Het is verboden een geneesmiddel in het handelsverkeer te brengen zonder handelsvergunning van de Europese Gemeenschap, verleend krachtens verordening 726/2004 dan wel krachtens die verordening juncto verordening 1394/2007, of van het College, verleend krachtens dit hoofdstuk.
2. Het is verboden een geneesmiddel waarvoor geen handelsvergunning geldt, in voorraad te hebben, te verkopen, af te leveren, ter hand te stellen, in te voeren of anderszins binnen of buiten het Nederlands grondgebied te brengen.
3. Een verbod als bedoeld in het eerste of tweede lid is niet van toepassing:
(…)
e. indien voor het geneesmiddel door het College een parallelhandelsvergunning als bedoeld in artikel 48 is Pro verleend;
(…).
Artikel 42
1. De handelsvergunning wordt door het College slechts verleend op aanvraag van een natuurlijke persoon of rechtspersoon die in Nederland of in een andere lidstaat is gevestigd.
(…)
5. Onverminderd het recht met betrekking tot de bescherming van de industriële en commerciële eigendom, is de aanvrager niet gehouden de resultaten van preklinische en klinische proeven over te leggen indien:
a. hij aantoont dat het geneesmiddel waarop de aanvraag betrekking heeft generiek is ten opzichte van een referentiegeneesmiddel waarvoor ten minste acht jaren voor de datum van de aanvraag een handelsvergunning is verleend in de Gemeenschap,
(…).
Artikel 48
1 Het College verleent, op aanvraag, binnen vijfenveertig dagen een parallelhandelsvergunning indien het geneesmiddel waarop de aanvraag betrekking heeft, is betrokken uit een andere lidstaat en gelijk of nagenoeg gelijk is aan een referentiegeneesmiddel waarvoor het College een handelsvergunning heeft verleend.
2 Een parallelhandelsvergunning geldt voor dezelfde indicaties, contra-indicaties, bijwerkingen, dosering, wijze van gebruik en van toediening als die van het referentiegeneesmiddel. Het overeenkomstig artikel 46, eerste lid, genomen besluit tot goedkeuring van de samenvatting van de kenmerken van het referentiegeneesmiddel, is tevens van toepassing op het geneesmiddel waarvoor de desbetreffende parallelhandelsvergunning is verleend.
(…).
Het beleid ‘Parallelimport: registratie en onderhoud’ van 29 mei 2010 (MEB 14)
In paragraaf 1.2.1 staat vermeld dat wordt beoordeeld of het parallel in te voeren product niet verschilt van het referentieproduct wat betreft veiligheid en werkzaamheid; het parallelproduct dient uitwisselbaar te zijn met het referentieproduct. Hierbij zijn onder andere de volgende beoordelingscriteria van belang:
- de kwalitatieve en kwantitatieve samenstelling wat betreft werkzame bestanddelen van het parallel in te voeren product moet gelijk zijn aan die van het referentieproduct;
- de kwalitatieve samenstelling wat betreft de hulpstoffen moet gelijk, hetzij nagenoeg gelijk zijn.
Wat betreft de kwalitatieve samenstelling qua hulpstoffen van het parallel in te voeren product zijn twee situaties te onderscheiden:
A. de samenstelling is gelijk aan die van het referentieproduct;
B. de samenstelling is niet gelijk aan die van het referentieproduct.
Wat betreft de bereiding zijn twee situaties te onderscheiden:
1. het parallel in te voeren product is bereid door dezelfde fabrikant als die van het reeds geregistreerde referentieproduct;
2. het parallel in te voeren product is bereid door een fabrikant die niet gelijk is aan die van het reeds geregistreerde referentieproduct.
Beoordeeld moet worden of het parallel in te voeren product niet verschilt van het referentieproduct qua veiligheid en werkzaamheid. Tenzij er gegevens voorhanden zijn die een dergelijk verschil aannemelijk maken, kunnen ten aanzien van bijvoorbeeld orale farmaceutische vormen de volgende conclusies worden getrokken:
Ad (B,1): het parallel in te voeren product is aanvaardbaar als het verschil in hulpstoffen dusdanig gering is dat kan worden verwacht dat de biologische beschikbaarheid niet verschilt van die van het referentieproduct. Eventueel kan een vergelijkend oplossnelheidsonderzoek noodzakelijk zijn om een conclusie te kunnen trekken.