Uitspraak
201602843/1/A3.
Datum uitspraak: 10 januari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te Rotterdam,
2. de minister van Veiligheid en Justitie, thans: de minister van Justitie en Veiligheid
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 maart 2016 in zaak nr. 15/5919 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
de minister van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij brief van 4 mei 2015 heeft de minister aan [appellant sub 1] de opleveringsplanning inzake handhavingsmiddel 3850 (hierna: handhavingsmiddel) en de schouw van datzelfde handhavingsmiddel verstrekt.
Bij besluit van 13 augustus 2015 heeft de minister het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en daarbij incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juli 2017, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], is verschenen.
Overwegingen
1. De relevante wetgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. [appellant sub 1] heeft bij brief van 13 januari 2015 onder vermelding van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht om openbaarmaking van de foto’s van verkeersovertredingen, geconstateerd op dinsdag 6 januari 2015 tussen 15:00 en 18:00 met behulp van het vernieuwde handhavingsmiddel, geplaatst aan de Maasboulevard ter hoogte van perceel 10 te Rotterdam. Daarnaast heeft hij gevraagd om openbaarmaking van een overzicht van de in 2014 en 2015 geregistreerde snelheidsovertredingen door het handhavingsmiddel. Ook wenst [appellant sub 1] openbaarmaking van het logboek waarin alle onderhoudswerkzaamheden aan het handhavingsmiddel zijn geregistreerd en documenten uit 2014 en 2015 waarin wordt gesproken over het vernieuwde handhavingsmiddel. Verder heeft hij verzocht om documenten over zowel het gebruik als de installatie van radarsnelheidsmeters van het type TraffiStar S290F, waarbij valt te denken aan de installatiehandleiding en de gebruikershandleiding. Daarnaast heeft [appellant sub 1] verzocht om openbaarmaking van documenten over het gebruik en de installatie van de antenne-eenheid van het type RRS24F-ST3. Tot slot heeft hij gevraagd om openbaarmaking van de richtlijnen rondom de communicatie richting het publiek over de ingebruikname van vaste meetapparatuur.
Besluitvorming
3. De minister heeft dat verzoek opgevat als een verzoek om informatieverstrekking in het kader van de procedure op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) over de sanctie met nummer 186489428. Hij heeft vervolgens in dat kader de opleveringsplanning en de schouw betreffende het handhavingsmiddel aan [appellant sub 1] verstrekt. De minister heeft daarnaast te kennen gegeven dat de overige documenten niet zijn aangetroffen en dat evenmin bekend is of deze documenten bij een ander bestuursorgaan berusten.
3.1. Bij het besluit op bezwaar van 13 augustus 2015 heeft de minister zijn eerdere standpunt, dat het verzoek niet is te beschouwen als een verzoek op grond van de Wob, gehandhaafd. De documenten hebben volgens de minister betrekking op de aan [appellant sub 1] op grond van de Wahv opgelegde sanctie met het nummer 186489428. Bovendien zijn alle verzochte documenten, voor zover ze onder hem berusten, aan [appellant sub 1] verstrekt. Het staat [appellant sub 1] vrij die documenten aan een ieder openbaar te maken, aldus de minister. Een verstrekking op grond van de Wob zou volgens de minister niet leiden tot een bredere verstrekking van documenten. Tot slot heeft de minister gesteld geen ingebrekestelling te hebben ontvangen. Daarom hoeft hij de hoogte van de verbeurde dwangsom niet vast te stellen, aldus de minister.
De aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 1] ongegrond verklaard. Zij heeft geoordeeld dat de minister het verzoek van [appellant sub 1] diende op te vatten als een verzoek op grond van de Wob. De rechtbank heeft dit verzuim echter gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat [appellant sub 1] volgens de rechtbank door dit gebrek niet in zijn belangen is geschaad. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat een verstrekking op grond van de Wob niet zou hebben geleid tot een andere wijze van openbaarmaking en een bredere verstrekking van documenten. Bovendien heeft [appellant sub 1] volgens de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de minister andere documenten onder zich had dan hij reeds aan [appellant sub 1] had verstrekt dan wel dat de documenten onder een ander bestuursorgaan berusten. Over het verzuim de hoogte van de verbeurde dwangsom vast te stellen, heeft de rechtbank overwogen dat de brief van 18 maart 2015 niet aan de vereisten voldoet om te gelden als ingebrekestelling.
Het geschil in hoger beroep
5. [appellant sub 1] kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld. De minister heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Het incidenteel hoger beroep van de minister richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat de minister het verzoek van [appellant sub 1] ten onrechte als een verzoek op grond van de Wahv heeft opgevat en niet als een Wob-verzoek. Daarnaast kaart de minister in verweer aan dat [appellant sub 1] misbruik van recht maakt. De Afdeling zal eerst beoordelen of de rechtbank het verzoek van [appellant sub 1] terecht als Wob-verzoek heeft gekwalificeerd. Vervolgens komt aan de orde of [appellant sub 1] misbruik maakt van recht. Daarna zal de Afdeling zo nodig het hoger beroep van [appellant sub 1] beoordelen.
Het incidenteel hoger beroep van de minister
6. Volgens de minister heeft de rechtbank miskend dat [appellant sub 1] een informatieverzoek heeft gedaan in het kader van een door [appellant sub 1] gemaakte snelheidsovertreding. Het informatieverzoek van [appellant sub 1] is daarom ingediend op grond van de Wahv, aldus de minister.
6.1. [appellant sub 1] heeft bij het verzoek van 13 januari 2015 verzocht om openbaarmaking van documenten die in algemene zin zien op het handhavingsmiddel. Dat gegeven op zichzelf leidt echter niet zonder meer tot de conclusie dat het verzoek op grond van de Wob is gedaan. [appellant sub 1] heeft namelijk ook, kort voor het indienen van het verzoek van 13 januari 2015, een verkeersboete opgelegd gekregen als gevolg van een overtreding geconstateerd met behulp van datzelfde handhavingsmiddel.
Niettemin is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat het verzoek niet op grond van de Wahv is gedaan, maar dat het een zelfstandig verzoek op grond van de Wob is. Daarvoor is van belang dat, zoals de rechtbank heeft vastgesteld, [appellant sub 1] in zijn verzoek expliciet een beroep heeft gedaan op de Wob. Dat [appellant sub 1] in zijn meervoudige, aan verschillende instanties gerichte verzoek van 13 januari 2015 ook om enkele documenten heeft gevraagd die direct verband houden met de door hem begane overtreding van de Wahv, doet daaraan niet af.
7. Het incidenteel hoger beroep van de minister is ongegrond.
Misbruik van recht
8. Nu de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het verzoek van 13 januari 2015 is ingediend op grond van de Wob, komt de Afdeling toe aan het betoog van de minister dat [appellant sub 1] misbruik van recht maakt.
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129) kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
8.2. De door de minister opgevoerde omstandigheden bieden onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat [appellant sub 1] met de door het Wob-verzoek van 13 januari 2015 geïnitieerde procedure misbruik van recht maakt.
Het Wob-verzoek van 13 januari 2015 is op zichzelf duidelijk. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant sub 1] verklaard dat het handhavingsmiddel tegenover zijn huis is geplaatst. Ook heeft [appellant sub 1] ter zitting van de Afdeling toegelicht waarom hij twee Wob-verzoeken over hetzelfde onderwerp bij verschillende bestuursorganen heeft ingediend. [appellant sub 1] heeft daarover verklaard dat hij, omdat hij niet wist aan welk orgaan hij het Wob-verzoek moest richten, zowel de gemeente Rotterdam als het CJIB heeft aangeschreven. Hij heeft daarover contact gehad met een ambtenaar van de gemeente Rotterdam en die vertelde hem dat hij het Wob-verzoek moest richten aan het CJIB. Daarom heeft hij, zo verklaarde [appellant sub 1], later alsnog een Wob-verzoek bij het CJIB ingediend. Omdat de minister heeft afgezien ter zitting van de Afdeling te verschijnen, heeft deze toelichting van [appellant sub 1] als onweersproken te gelden. De Afdeling acht voorts van belang dat een groot deel van de door [appellant sub 1] opgevraagde stukken niet samenhangen met een eventueel te voeren procedure over een op grond van de Wahv opgelegde sanctie. Het doel van het Wob-verzoek van [appellant sub 1] is dan ook, anders dan bijvoorbeeld in de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3482, niet gelegen in het aanvechten van een opgelegde verkeersboete.
Naar het oordeel van de Afdeling bestaat onder deze specifieke omstandigheden geen aanleiding voor een niet-ontvankelijkverklaring van het hoger beroep wegens misbruik van recht.
Het hoger beroep van [appellant sub 1]
- Toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb
9. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb voorbij is gegaan aan de onjuiste kwalificatie van zijn verzoek door de minister. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is hij daardoor in zijn belangen geschaad, omdat de Wob een doorzendverplichting heeft, die de Wahv niet kent. Omdat enkele door hem verzochte documenten niet bij de minister berusten, had hij het verzoek moeten doorsturen naar de instanties die wel de beschikking hebben over de verzochte documenten, aldus [appellant sub 1]. Bovendien kent de Wahv, anders dan de Wob, geen beslistermijn. Dat betekent, aldus [appellant sub 1], dat bij een procedure op grond van de Wahv bij het niet-tijdig beslissen geen dwangsom wordt verbeurd.
9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 15 juni 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT7485 en van 11 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1133), bevat de Wahv geen uitputtende openbaarmakingsregeling die derogeert aan de Wob. Verder heeft de Afdeling eerder overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4135), dat een verschil tussen een Wob-verzoek en een op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of een op een bepaling uit de Wahv gebaseerd verzoek is dat de beslissing op een Wob-verzoek een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het al dan niet toezenden van documenten in het kader van een bestuurlijke of rechterlijke procedure is daarentegen een feitelijke handeling en daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
9.2. Gelet op dit verschil tussen een Wob-verzoek en een informatieverzoek op grond van de Wahv, dan wel op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb, is [appellant sub 1], door de onjuiste kwalificatie door de minister van zijn verzoek van 13 januari 2015 benadeeld. Tegen het al dan niet toezenden van documenten in het kader van een bestuurlijke of rechterlijke procedure staan immers geen rechtsmiddelen open. Bovendien, zo betoogt [appellant sub 1] terecht, kent de Wob in het kader van een verzoek om openbaarmaking een aantal faciliteiten die de Wahv in het kader van een informatieverzoek niet kent. In artikel 4 van Pro de Wob is een doorzendplicht opgenomen en de Wob bevat beslistermijnen die de Wahv in dat kader niet kent. De rechtbank heeft ten onrechte toepassing gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Awb.
9.3. Gelet op hetgeen onder 9.2 is geconcludeerd, komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking. Het had op de weg van de rechtbank gelegen het beroep van [appellant sub 1] gegrond te verklaren en het besluit op bezwaar van 13 augustus 2015 te vernietigen. De Afdeling ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat het vernietigde besluit ziet op de Wahv, terwijl de besluitvorming op grond van de Wob had dienen plaats te vinden. De minister zal dan ook een nieuw besluit moeten nemen op grond van de Wob. Daarbij zal hij de volgende aanwijzingen in acht moeten nemen.
- Nieuw te nemen besluit
10. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant sub 1] verklaard zich neer te leggen bij het standpunt van de minister dat hij niet de beschikking heeft over richtlijnen rondom de communicatie richting het publiek over de plaatsing van het handhavingsmiddel noch over gebruikershandleidingen van dat handhavingsmiddel. Over die documenten hoeft de minister dan ook geen besluit meer te nemen.
10.1. Over de overige in het verzoek van 13 januari 2015 verzochte documenten zal de minister wel een besluit op grond van de Wob moeten nemen. Daarbij is van belang dat uit het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank volgt dat onder de minister documenten berusten die onder het Wob-verzoek vallen.
Ter zitting van de rechtbank heeft de minister bevestigd dat de flitsfoto’s in een geautomatiseerd systeem belanden, maar dat hij de foto’s van een bepaalde dag niet kan opzoeken en dat het evenmin mogelijk is een hele reeks van foto’s te produceren, zoals [appellant sub 1] wenst. Bovendien zou hij, zo heeft de minister verklaard, witte foto’s verstrekken, omdat de foto’s tot op een persoon herleidbare gegevens bevatten. Hieruit volgt dat de minister beschikt over documenten die onder het Wob-verzoek vallen. Daarom zal hij op grond van de Wob moeten beoordelen of hij tot openbaarmaking van die documenten kan overgaan. De Afdeling wijst in dit verband op haar uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:254.
Verder heeft de minister ter zitting van de rechtbank verklaard dat het besluit om een bepaalde flitspaal te plaatsen door het CVOM per e-mail kenbaar wordt gemaakt aan het CJIB, maar dat die e-mail is verwijderd. Ook de technici die verantwoordelijk zijn voor de plaatsing van de flitspaal gooien de documenten daarover weg, aldus de minister ter zitting van de rechtbank. De minister zal zich gelet op deze verklaring, met inachtneming van de rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3756 en 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1189), moeten uitlaten over het betoog van [appellant sub 1] dat die e-mail en de documenten over de plaatsing van het handhavingsmiddel in strijd met de Archiefwet zijn weggegooid. Daarnaast zal de minister zich moeten uitlaten over het betoog van [appellant sub 1] dat ook de overige documenten waarom hij heeft verzocht in elk geval op grond van de Archiefwet bij hem behoren te berusten en dat van de minister mag worden verwacht dat hij al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze documenten alsnog te achterhalen.
10.2. De Afdeling overweegt in het kader van het nieuw te nemen besluit tot slot over de door [appellant sub 1] verzonden ingebrekestelling dat niet duidelijk is dat deze betrekking heeft op het in geding zijnde Wob-verzoek. Van [appellant sub 1] had in dit verband mogen worden verwacht dat hij in de ingebrekestelling een nadere concretisering zou geven van het Wob-verzoek waarop deze betrekking had.
Slotsom
11. De slotsom is dat het incidenteel hoger beroep van de minister ongegrond is. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 13 augustus 2015 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, omdat het op de onjuiste grondslag is genomen. De minister dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
12. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
13. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van de minister van Veiligheid en Justitie ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 maart 2016 in zaak nr. 15/5919;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van de minister van Veiligheid en Justitie van 13 augustus 2015, kenmerk 0001899/0001811/0002303;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de minister van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizendenvier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de minister van Justitie en Veiligheid aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
w.g. Michiels w.g. Grimbergen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2018
581.
Verzonden: 10 januari 2018 BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:17
1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
(…).
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
(…).
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Artikel 7:18
(…).
2. Het beroepsorgaan legt het beroepschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.
(…).
4. Belanghebbenden kunnen van deze stukken tegen vergoeding van ten hoogste de kosten afschriften verkrijgen.
Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften
Artikel 11
(…)
4. Alle op een beroepschrift betrekking hebbende stukken worden, indien zekerheidstelling heeft plaatsgevonden, nedergelegd ter griffie van de rechtbank. Hiervan wordt door de griffier mededeling gedaan aan degene die het beroep heeft ingesteld. De betrokkene of zijn gemachtigde kan binnen een door de kantonrechter bepaalde en aan hem door de griffier medegedeelde termijn, deze stukken inzien en daarvan afschriften of uittreksels vragen. Op de voor de verstrekking van afschriften en uittreksels aan de betrokkene of zijn gemachtigde in rekening te brengen vergoedingen is het ter zake bepaalde bij of krachtens de Wet griffierechten burgerlijke zaken van overeenkomstige toepassing.
Artikel 19
(…)
4. Partijen kunnen afschriften van of uittreksels uit door hen omschreven stukken verkrijgen. Op de voor de verstrekking van afschriften of uittreksels in rekening te brengen vergoedingen is het bij of krachtens de Wet griffierechten burgerlijke zaken bepaalde van overeenkomstige toepassing.
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
(…).
Artikel 4
Indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, wordt de verzoeker zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.
Artikel 6
1. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek om informatie zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen.
2. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de verzoeker.
(…).