Uitspraak
201207315/1/A3.
Datum uitspraak: 11 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 13 juni 2012 in zaak nr. 12/1591 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 12 september 2011 is het verzoek om betaling van een dwangsom afgewezen.
Bij besluit van 19 januari 2012 is het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 juni 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juli 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.A. Pruss, is verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
2. Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen.
Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
Ingevolge artikel 4:18 stelt Pro het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het tweede lid vermeldt de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
3. Bij brieven van 1 en 3 mei 2011 heeft [appellante] onder meer verzocht haar het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal en eventuele andere stukken uit het dossier toe te sturen, naar aanleiding van een boete die haar is opgelegd ter zake van een verkeersovertreding. Bij brief van 18 juli 2011 heeft zij haar verzoek om deze stukken herhaald. Deze brief omvat mede een ingebrekestelling. Bij brief van 17 augustus 2011 heeft zij verzocht om een ontvangstbevestiging van haar brief van 18 juli 2011.
Bij besluit van 12 september 2011 is aan [appellante] meegedeeld dat geen dwangsom is verbeurd omdat haar verzoek niet is gedaan in het kader van de Wob. De Wet dwangsom is niet van toepassing. In het bij de rechtbank bestreden besluit is aan de motivering toegevoegd dat uit het verzoek niet duidelijk blijkt dat openbaarmaking van informatie op grond van de Wob werd beoogd. Het verzoek kon daarom niet worden opgevat als een verzoek om openbaarmaking op grond van artikel 3 van Pro de Wob.
4. De rechtbank heeft na vernietiging van het besluit van 19 januari 2012 vanwege het ten onrechte niet horen van [appellante], de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. De rechtbank concludeert dat het verzoek terecht niet als aanvraag in het kader van de Wob is aangemerkt en dat het evenmin anderszins is aan te merken als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Er is dan ook geen dwangsom verbeurd in verband met het niet tijdig beslissen op een aanvraag. De rechtbank heeft het verzoek van [appellante] aangemerkt als een verzoek als bedoeld in artikel 7:18, vierde lid, van de Awb.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan de door haar ingebrachte grond dat de rechtszekerheid en het verbod van détournement pouvoir zijn geschonden omdat het besluit van 14 september 2011, waarbij haar met toepassing van de Wob een zaaksoverzicht is verstrekt, alsnog is teruggedraaid en het naar aanleiding van de doorzending door het Korps Landelijke Politiediensten genomen besluit van 27 september 2011, waarbij de gevraagde documenten zijn verstrekt, buiten beschouwing is gelaten. De hiervoor genoemde besluiten staan in rechte vast en derhalve moet worden uitgegaan van de juistheid van die besluiten, aldus [appellante].
Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank haar verzoek ten onrechte niet als een verzoek op grond van artikel 3 van Pro de Wob heeft aangemerkt. De rechtbank heeft volgens haar miskend dat een verzoek op grond van die bepaling vormvrij is en dat bij een verzoek om openbaarmaking niet uitdrukkelijk een beroep op de Wob behoeft te worden gedaan. Artikel 7:18 van Pro de Awb is geen bijzondere uitputtende openbaarmakingsregeling die derogeert aan de Wob. Deze bepaling kan volgens [appellante] in dit geval ook niet toepasselijk zijn omdat deze ziet op stukken die voorafgaand aan een hoorzitting ter inzage worden gelegd. Dit terwijl in deze procedure in de bezwaarfase de hoorplicht is geschonden en zij de gevraagde stukken eerst nadat het administratief beroep kennelijk ongegrond is verklaard heeft ontvangen. De rechtbank heeft partijen bovendien niet in de gelegenheid gesteld om op dit punt te reageren, zodat het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden. Voorts maakten de door haar opgevraagde stukken volgens [appellante] geen deel uit van het zogenoemde Mulder-dossier.
5.1. De Afdeling stelt voorop dat de besluiten van 14 en 27 september 2011 niet ter beoordeling voorliggen. Voor het oordeel dat uit deze besluiten kan worden afgeleid dat het verzoek vervat in de brieven van 1 en 3 mei 2011 dient te worden opgevat als een verzoek als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wob, ziet de Afdeling geen grond. Hoewel de rechtbank niet expliciet heeft overwogen dat de rechtszekerheid en het verbod van détournement de pouvoir in dit geval niet zijn geschonden, kan dit, gelet op het navolgende, niet leiden tot het door [appellante] met haar betoog beoogde doel. Nu immers de bedoelde besluiten een reactie zijn op de brief van [appellante] van 17 augustus 2011 en deze brief onmiskenbaar geen verzoek als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wob inhoudt, kan het ten onrechte toch aanmerken als zo’n verzoek van deze brief niet leiden tot het oordeel dat het niet kwalificeren van de brieven van 1 en 3 mei 2011 als een dergelijk verzoek in strijd is met de rechtszekerheid dan wel het verbod van détournement de pouvoir. De Afdeling acht dit, anders dan [appellante] ter zitting heeft gesteld, evenmin in strijd met het vertrouwensbeginsel. Niet is gebleken dat namens de minister concrete en ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan aan [appellante] dat de brieven van 1 en 3 mei 2011 zouden worden opgevat als een verzoek op grond van de Wob.
Het betoog faalt.
5.2. [appellante] betoogt terecht dat een verzoek op grond van artikel 3 van Pro de Wob vormvrij is. Dat laat evenwel onverlet dat het bestuursorgaan dient te beoordelen of een verzoek om toezending van een document een verzoek is om openbaarmaking op grond van de Wob of een verzoek om toezending of inzage op grond van een andere wettelijke regeling.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat het verzoek van [appellante], als vervat in de brieven van 1 en 3 mei 2011, terecht niet is opgevat als een verzoek als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wob. De brieven hebben als onderwerp "beroepschrift" en erin zijn gronden geformuleerd tegen de opgelegde sanctie. Aan het eind van de brieven verzoekt [appellante] om toezending van het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal en eventuele andere stukken uit het dossier. Zij refereert daarbij niet aan de Wob. Gelet op de voornoemde omstandigheden en de omstandigheid dat het verzoek om toezending is gedaan in het kader van een procedure tegen de oplegging van een boete op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: de Wahv), diende het verzoek in het kader van die procedure te worden begrepen. De vraag of de gevraagde stukken feitelijk deel uitmaakten van het Mulder-dossier is daarbij niet bepalend. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat het toetsingskader voorzien in de Wob ter beoordeling of stukken aan een ieder openbaar gemaakt kunnen worden ook niet dienstig is aan het doel waarmee het verzoek om stukken is ingediend. De Afdeling sluit hiermee aan bij hetgeen in een vergelijkbare situatie is overwogen in haar uitspraak van 1 september 2010 in zaak nr. 200909049/1/H3.
Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 7:18, vierde lid, van de Awb van toepassing was op haar verzoek, nu die bepaling onder meer ziet op het ter inzage leggen van stukken in het kader van administratief beroep. Dat artikel 7:18 van Pro de Awb betrekking heeft op het horen van belanghebbenden, maakt dit niet anders. De Afdeling leest artikel 7:18, vierde lid, van de Awb aldus dat ook als een belanghebbende niet is gehoord in het kader van administratief beroep deze op grond van die bepaling afschriften van alle op de zaak betrekking hebbende stukken kan verkrijgen. Het niet horen van [appellante] in de bezwaarfase in deze procedure kan er evenmin toe leiden dat artikel 7:18, vierde lid, van de Awb niet op haar verzoek om informatie van toepassing is, reeds omdat dit een andere procedure betreft. Nu de rechtbank slechts heeft vastgesteld dat het in het kader van een Wahv-procedure mogelijk is op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb stukken uit te wisselen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden. Dat deze bepaling geen bijzondere uitputtende openbaarmakingsregeling is die derogeert aan de Wob, zoals [appellante] onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2005 in zaak nr. 200405147/1 op zichzelf terecht betoogt, is voorts niet van belang, omdat dit niet ziet op de vraag hoe het verzoek van [appellante] dat is vervat in de brieven van 1 en 3 mei 2011 diende te worden aangemerkt.
Het betoog faalt.
6. Ter zitting is door [appellante] verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2013 in zaak nr. 201207489/1/T1/A3. Daarin is geoordeeld dat artikel 3, aanhef en onder c, van de Mandaatregeling niet-beheersaangelegenheden openbaar ministerie (Stcrt. 2009, 17519; hierna: Mandaatregeling) onverbindend is, voor zover daarin aan de gemandateerde wordt overgelaten om te beoordelen of de inwilliging van een verzoek op grond van artikel 3 van Pro de Wob belangrijke politieke, bestuurlijke of maatschappelijke gevolgen kan hebben. Dat is in strijd met de rechtszekerheid. Voor zover [appellante] met die verwijzing heeft beoogd te betogen dat het besluit van 19 januari 2012 wordt geacht te zijn genomen met toepassing van deze bepaling en aldus onbevoegd is genomen, overweegt de Afdeling dat zij geen aanleiding ziet voor dat oordeel. Daartoe is redengevend dat in dit geval geen verzoek op grond van artikel 3 van Pro de Wob voorligt, zoals uit het voorgaande voortvloeit. Daarin verschilt deze zaak van die van genoemde uitspraak van 3 juli 2013, nu daar wel een zodanig verzoek was gedaan.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Nell, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Nell
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2013
597.