Uitspraak
201801001/1/A1.
Datum uitspraak: 12 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Dordrecht,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 december 2017 in zaak nr. 16/7378 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 3 mei 2016 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om de vertoning van reclame op de reclamemast op het perceel [locatie] te Dordrecht (hierna: het perceel), die geen functionele relatie heeft met de bedrijfsvoering op het bedrijfsterrein dat wordt begrensd door de Mijlweg en de Wieldrechtseweg te Dordrecht, te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 5 oktober 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar [bestuurder] en bijgestaan door mr. R.J.G. Bäcker en mr. L.A. Groen, advocaten te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd mr. C.W.M. Berendsen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het college heeft bij besluit van 18 april 2013 aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een reclamemast met aan de bovenzijde twee ledschermen. Aan deze vergunning is het volgende voorschrift verbonden: "Op de reclamemast is alleen reclame toegestaan welke een functionele relatie heeft met de aldaar aanwezige bedrijfsvoering. Reclame voor een product of merk dat niet ter plekke wordt geproduceerd of verhandeld, is verboden" (hierna: het vergunningvoorschrift). Tegen dit besluit heeft [appellante] geen rechtsmiddelen aangewend.
Op 6 januari 2016, 11 januari 2016 en 18 april 2016 hebben controles plaatsgevonden op het perceel, waarbij het college heeft vastgesteld dat op de reclamemast ook reclame wordt vertoond die geen functionele relatie heeft met de bedrijfsvoering op het bedrijfsterrein. Het college heeft daarop met toepassing van artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) de last onder dwangsom opgelegd.
2. [appellante] betoogt onder andere dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Het niet naleven van het vergunningvoorschrift kan in dit geval niet als een overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo worden aangemerkt. De werking van dat artikel hangt volgens [appellante] af van het type activiteit waarvoor de omgevingsvergunning is verleend. De omgevingsvergunning van 18 april 2013 is uitsluitend verleend voor de activiteit bouwen, als bedoeld in artikel 2.1, eerst lid, aanhef en onder a, van de Wabo, terwijl het vergunningvoorschrift een gebruiksvoorschrift is. Gelet op artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo had dit vergunningvoorschrift niet aan de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verbonden mogen worden. Nog los van de vraag naar de formele rechtskracht van het vergunningvoorschrift, staat vast dat niet-naleving van dat voorschrift buiten de werking van het in artikel 2.3 van de Wabo neergelegde verbod valt, aldus [appellante].
2.1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.2. Voor de beantwoording van de vraag of er een bevoegdheid bestaat voor het college om op grond van artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo handhavend op te treden tegen de overtreding van het vergunningvoorschrift, zal de Afdeling eerst onderzoeken, daargelaten of van de onherroepelijkheid van dit voorschrift moet worden uitgegaan, hoe dit voorschrift moet worden geduid.
De Afdeling stelt voorop dat aan een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, gelet op artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo, alleen voorschriften kunnen worden verbonden die zien op deze activiteit. Vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:225. Voorschriften die zien op de activiteit gebruik, kunnen daarom niet aan een omgevingsvergunning die enkel ziet op de activiteit bouwen worden verbonden.
De omgevingsvergunning van 18 april 2013 is verleend voor de activiteit bouwen, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Anders dan het college betoogt, biedt deze omgevingsvergunning geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het vergunningvoorschrift een bouwvoorschrift is. Uit de omgevingsvergunning blijkt niet dat het vergunningvoorschrift op enigerlei wijze is gerelateerd aan de activiteit bouwen. Het voorschrift is naar zijn aard een gebruiksvoorschrift. In de bijlage bij de omgevingsvergunning, die onderdeel uitmaakt van dat besluit, wordt over het vergunningvoorschrift slechts vermeld dat wanneer geen bedrijfsgebonden reclame op de mast wordt toegepast dit in strijd is met het bestemmingsplan. Het voorschrift lijkt hiermee te zijn gegeven om aan het bestemmingsplan te kunnen voldoen, terwijl vast staat dat van strijd met het bestemmingsplan geen sprake is.
Het college stelt, in navolging van het advies van de commissie bezwaarschriften van 26 september 2016 dat onderdeel uitmaakt van het besluit op bezwaar van 5 oktober 2016, dat het bij de verlening van de omgevingsvergunning ontheffing heeft verleend van de Bouwverordening gemeente Dordrecht (hierna: de bouwverordening) en dat het bij die beoordeling de Nota Reclame in Dordrecht (hierna: de reclamenota) heeft betrokken. Op grond daarvan heeft het college het vergunningvoorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden en daarom moet dat voorschrift volgens het college worden gezien als een bouwvoorschrift. De Afdeling stelt echter vast dat dit niet blijkt uit de omgevingsvergunning. Weliswaar volgt uit de omgevingsvergunning dat ontheffing is verleend van de bouwverordening maar welke afweging daaraan ten grondslag ligt, blijkt niet uit die omgevingsvergunning en de daarbij behorende bijlage. Dat in de door het college genoemde uitspraak van 14 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA0664, is geoordeeld dat de reclamenota kan worden betrokken bij een beslissing om al dan niet een ontheffing van de bouwverordening te verlenen, leidt niet tot een ander oordeel. Die uitspraak mist relevantie voor deze situatie, omdat die uitspraak de weigering van een bouwvergunning voor het plaatsen van een reclamezuil op het perceel betrof en niet de vraag of een bepaald voorschrift aan een dergelijke vergunning had kunnen worden verbonden dan wel de mogelijkheid tot handhaving van dat voorschrift.
Verder wijst de Afdeling erop dat de omgevingsvergunning niet is verleend voor de activiteit strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo. Dit kan ook niet bedoeld zijn, omdat van strijd met het bestemmingsplan geen sprake is.
De Afdeling is onder deze omstandigheden van oordeel dat het vergunningvoorschrift een gebruiksvoorschrift is. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
2.3. In artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo, is het handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op de in dat artikelonderdeel genoemde activiteiten, verboden. Omdat het vergunningvoorschrift, zoals hiervoor onder 2.2 is overwogen geen betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo, biedt artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo geen grondslag voor de handhaving van dat voorschrift.
Nu evenmin een ander wettelijk voorschrift aanwijsbaar is dat wordt overtreden door het niet naleven van het vergunningvoorschrift, is het college niet bevoegd ter zake daarvan handhavend op te treden.
Het betoog slaagt.
3. Het hoger beroep is gegrond. Gelet hierop hoeven de overige beroepsgronden geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 5 oktober 2016 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 5:32 van Pro de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van het college van 3 mei 2016 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
4. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 december 2017 in zaak nr. 16/7378;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht van 5 oktober 2016, kenmerk 1641856;
V. herroept het besluit van 3 mei 2016, kenmerk D-16-1545558;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 842,00 (zegge: achthonderdtweeënveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Van der Spoel w.g. Montagne
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
374-870. BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:32
1 Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
[…]
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…].
Artikel 2.3
Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op:
[…]
b. activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i;
[…].
Artikel 2.22
1 In een omgevingsvergunning worden het project en de activiteiten waarop het betrekking heeft, duidelijk beschreven.
2 Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. Indien toepassing is gegeven aan artikel 2.27, vierde lid, worden aan een omgevingsvergunning tevens de bij de verklaring aangegeven voorschriften verbonden. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn op elkaar afgestemd.
[…].