Uitspraak
201802738/1/A1.
Datum uitspraak: 12 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. De burgemeester van Bergen op Zoom,
2. stichtingen Stichting tot Behoud van het Halsters Laag en het Buitengebied Wouw, gevestigd te Bergen op Zoom, Stichting De Brabantse Wal, gevestigd te Woensdrecht, en de verenigingen Milieuvereniging Benegora en IVN Vereniging voor Natuur- en Milieueducatie, afdeling Bergen op Zoom en Omstreken, beide gevestigd te Bergen op Zoom (hierna: de stichtingen en andere),
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 november 2014 heeft het college van gedeputeerde staten aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend voor het uitbreiden van een co-vergistingsinstallatie op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
Bij besluit van 7 mei 2015 heeft het college van gedeputeerde staten het besluit van 28 november 2014 gewijzigd.
Bij afzonderlijk besluit van 7 mei 2015 heeft het college van gedeputeerde staten aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo verleend voor het uitbreiden van voormelde co-vergistingsinstallatie.
Bij besluit van 20 februari 2018 heeft het college van gedeputeerde staten, opnieuw beslissend op de aanvraag om omgevingsvergunning, aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, e en i, van de Wabo verleend voor het uitbreiden van een co-vergistingsinstallatie op het perceel.
Tegen dit besluit hebben de burgemeester van Bergen op Zoom en de stichtingen en andere beroep ingesteld.
Het college van gedeputeerde staten, [belanghebbende] en het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal hebben een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 7 juni 2018 heeft het college van gedeputeerde staten het besluit van 20 februari 2018 aangepast in die zin dat extra voorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden en dat omgevingsvergunning wordt verleend voor de in afwijking van het bestemmingsplan te realiseren nieuwe fakkelinstallatie.
Bij besluit van 20 juni 2018 heeft het college van gedeputeerde staten naar aanleiding van een aanvraag van [belanghebbende] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c en e, van de Wabo verleend voor het verplaatsen en vervangen van een fakkelinstallatie op de WKK-container van de inrichting.
De stichtingen en andere en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2018, waar het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom, vertegenwoordigd door J.M.E.M. Verpaalen, werkzaam bij de gemeente, de stichtingen en andere, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, vergezeld van [gemachtigden], en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door J.J.A.M. Bertens, W. Michels en J. Hermus, allen werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. P.M. de Haan en mr. D.H.J. Kochx, beiden advocaat te Etten-Leur, en [gemachtigde B], en het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal, vertegenwoordigd door J.C.P.J.M. Vergouwen, werkzaam bij de gemeente, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. De inrichting van [belanghebbende] bevindt zich op het perceel dat gedeeltelijk op het grondgebied van de gemeente Roosendaal en gedeeltelijk op het grondgebied van de gemeente Bergen op Zoom is gelegen. De inrichting bestaat uit een melkrundveehouderij en een mestvergistingsinstallatie. De bij besluit van 28 november 2014, zoals gewijzigd bij besluit van 7 mei 2015, verleende omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de bestaande vergistingsinstallatie op het perceel heeft betrekking op de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c en e, van de Wabo. De verwerkingscapaciteit van de installatie zal worden vergroot van 25.000 naar 50.000 ton mest en co-substraten per jaar en er zullen verschillende bouwwerken worden gerealiseerd. De raad van de gemeente Roosendaal heeft op 24 september 2014 een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) afgegeven, waarvan een nota beantwoording zienswijzen deel uitmaakt.
Bij uitspraak van 19 november 2015 in zaken nrs. 15/82 en 15/163 heeft de rechtbank Oost-Brabant het besluit van 28 november 2014, zoals dat is gewijzigd bij besluit van 7 mei 2015, vernietigd en bepaald dat het college van gedeputeerde staten binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Bij uitspraak van 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2327, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank van 19 november 2015 bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. De Afdeling heeft bepaald dat tegen het door het college van gedeputeerde staten, met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling, nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
De Afdeling heeft onder meer geoordeeld dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte heeft verzuimd de raad van de gemeente Bergen op Zoom te vragen een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat het college van gedeputeerde staten gelet op het bepaalde in artikel 5.1, zesde lid, van de Verordening Ruimte 2014 bij de vergunningverlening rekening dient te houden met de effecten van ammoniakuitstoot en stikstofdepositie op de natuurwaarden van het nabij gelegen Pottersbos. Het zal dienen te motiveren of de in het Pottersbos aanwezige ecologische waarden en kenmerken door de toename van ammoniakuitstoot en stikstofdepositie zullen worden aangetast en of maatregelen ter compensatie daarvan nodig zijn. Nu het dat niet heeft gedaan, acht de Afdeling het besluit in zoverre niet toereikend gemotiveerd. Evenmin is naar het oordeel van de Afdeling in het besluit toereikend gemotiveerd of toepassing is gegeven aan het in de Verordening Ruimte 2014 neergelegde principe van zorgvuldig ruimtegebruik, omdat onvoldoende is gemotiveerd dat het bouwperceel door realisering van het project uitsluitend van vorm zal veranderen en niet zal worden vergroot.
Het besluit van 20 februari 2018
2. Na wijziging van de aanvraag om omgevingsvergunning op 6 juli 2017 door [belanghebbende] heeft het college van gedeputeerde staten bij besluit van 20 februari 2018 opnieuw omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van de op het perceel aanwezige co-vergistingsinstallatie. Als gevolg van de aangebrachte wijzigingen in het project is de capaciteit van de co-vergistingsinstallatie beperkt tot 43.500 ton per jaar, zal geen sprake meer zijn van uitbreiding van de bebouwing op het grondgebied van de gemeente Bergen op Zoom en zijn de milieugevolgen kleiner dan wel gelijk aan de milieugevolgen van het oorspronkelijke project waarop de aanvraag van 2 augustus 2011 zag. Voorts heeft het college van gedeputeerde staten in het besluit de voorschriften van de geldende omgevingsvergunningen ambtshalve gewijzigd met toepassing van artikel 2.31, eerste lid, onder b, en het tweede lid, onder b, van de Wabo en heeft het in verband met de met ingang van 15 juli 2017 in werking getreden Verordening Ruimte 2017 een voorwaardelijke verplichting aan de omgevingsvergunning verbonden.
De stichtingen en andere en de burgemeester van Bergen op Zoom verzetten zich tegen deze verleende omgevingsvergunning. Zij vrezen dat de thans vergunde uitbreiding van de vergistingsinstallatie de ter plaatse aanwezige natuur- en landschappelijke waarden nog steeds zal aantasten.
De besluiten van 7 juni 2018 en 20 juni 2018
3. Bij besluit van 7 juni 2018 heeft het college van gedeputeerde staten de bij besluit van 20 februari 2018 verleende omgevingsvergunning gewijzigd. Het college van gedeputeerde staten heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 7, van de bij het Bor behorende bijlage II, omgevingsvergunning eerste fase verleend voor afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van het plaatsen van een ander type fakkelinstallatie. De omgevingsvergunning heeft uitsluitend betrekking op de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Voorts zijn wat betreft het gebruik van de fakkelinstallatie twee voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden.
Dit besluit van 7 juni 2018 wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding.
4. De bij besluit van 20 juni 2018 verleende omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c en e, van de Wabo voor het verplaatsen en vervangen van een fakkelinstallatie op de WKK-container van de inrichting heeft het college van gedeputeerde staten verleend naar aanleiding van een daartoe ingediende, nieuwe aanvraag. Dat betekent dat de ingestelde beroepen niet met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb geacht worden mede te zijn gericht tegen het besluit van 20 juni 2018.
Beroep van de stichtingen en andere
Wijziging van de aanvraag
5. De stichtingen en andere betogen dat de aanvraag van 6 juli 2017 zodanig essentiële wijzigingen bevat ten opzichte van de aanvraag van 2 augustus 2011, dat sprake is van een wezenlijk andere installatie en gebruik van de gronden, waardoor de aanvraag van 6 juli 2017 als een nieuwe aanvraag beschouwd dient te worden. Hiertoe voeren zij aan dat het project als gevolg van de wijzigingen nu grotendeels op het grondgebied van de gemeente Roosendaal is voorzien en geen verklaring van geen bedenkingen van de raad van de gemeente Bergen op Zoom meer nodig is en dat het project een forse gedaantewijziging heeft ondergaan. Dat op 6 juli 2017 een nieuwe aanvraag is ingediend, heeft volgens de stichtingen en andere tot gevolg dat met het besluit van 20 februari 2018 geen uitvoering is gegeven aan de hiervoor vermelde uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2016 en de Afdeling niet bevoegd is om op dit beroep te beslissen. Voorts kan de door de raad van de gemeente Roosendaal op 24 september 2014 afgegeven verklaring van geen bedenkingen geen betrekking hebben op deze na de afgifte van de verklaring ingediende aanvraag. De stichtingen en andere voeren verder aan dat de per 1 januari 2017 in werking getreden Wet natuurbescherming van toepassing is op de nieuwe aanvraag en op grond van deze wet externe saldering van extra ammoniakdepositie met een milieuvergunning voor een bedrijf aan de Heerlesebaan 1 te Bergen op Zoom niet is toegestaan.
Indien de Afdeling van oordeel is dat de aanvraag van 6 juli 2017 geen nieuwe aanvraag is, betogen de stichtingen en andere subsidiair dat het college van gedeputeerde staten na de terinzagelegging van het ontwerpbesluit en afgifte van de verklaring van geen bedenkingen de aangebrachte wijzigingen in de aanvraag ten onrechte heeft geaccepteerd en in de beoordeling heeft betrokken, nu de aangebrachte wijzigingen niet van ondergeschikte aard zijn en belangen van derden hierdoor zijn geschaad.
5.1. Blijkens de aan het besluit ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing "Biomoer Roosendaal" van 24 januari 2018 zijn ten opzichte van de oorspronkelijke aanvraag van 2 augustus 2011 wijzigingen in de aanvraag aangebracht die betrekking hebben op vermindering van de verwerkingscapaciteit van de vergistingsinstallatie, plaatsing van één wkk-unit in plaats van twee, een afname van het aantal draaiuren van de wkk-unit, verplaatsing van de fakkel naar de wkk-unit, vervallen van enkele bouwwerken aan de achterzijde van het perceel, vervallen van de vierde vergistingssilo, plaatsing van een warmtewisselaar, verplaatsing van een invoerbak, vermindering van het aantal rundveedieren en realisering van een emissiearme vloer in de rundveestal. Door de aanpassing van de aanvraag zal de uitbreiding van de vergistingsinstallatie niet meer gerealiseerd worden op het grondgebied van de gemeente Bergen op Zoom. Het project is derhalve niet langer in strijd met het aldaar geldende bestemmingsplan "Buitengebied Oost".
5.2. De Afdeling stelt vast dat [belanghebbende] op 6 juli 2017 een gewijzigde aanvraag heeft ingediend nadat zij kennis had genomen van het voornemen van de raad van de gemeente Bergen op Zoom om de gevraagde verklaring van geen bedenkingen voor de oorspronkelijke aanvraag te weigeren. [belanghebbende] heeft aldus geen nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning ingediend, maar de eerder ingediende aanvraag gewijzigd. Het besluit van 20 februari 2018 van het college van gedeputeerde staten behelst dan ook een beslissing op de aanvraag van 2 augustus 2011, zoals die is gewijzigd op 6 juli 2017. Dat besluit staat ter beoordeling van de Afdeling. De Afdeling komt derhalve niet toe aan hetgeen de stichtingen en andere hebben aangevoerd over de gevolgen van de volgens hen ingediende nieuwe aanvraag op 6 juli 2017.
5.3. Dat in dit geval geen sprake is van een nieuwe aanvraag laat onverlet dat belangrijke wijzigingen in een aangevraagd project wel gevolgen kunnen hebben voor de wijze waarop het college de beslissing op de aanvraag uit een oogpunt van zorgvuldigheid dient voor te bereiden. In dit geval heeft het college van gedeputeerde staten na vernietiging van het besluit van 28 november 2014 door de rechter ervoor gekozen om voort te borduren op de reeds voor het vernietigde besluit gevolgde procedure. Het ontwerp van het nieuwe besluit is niet opnieuw ter inzage gelegd en evenmin is aan de raad van de gemeente Roosendaal gevraagd om een nieuwe verklaring van geen bedenkingen af te geven.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in onder meer de uitspraken van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:793 en 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2139, moet bij de totstandkoming van besluiten op aanvraag die ingevolge artikel 3.10 van de Wabo worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals neergelegd in afdeling 3.4 van de Awb, in beginsel op de aanvraag worden beslist zoals die is ingediend en met het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd. Na het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit is het niet meer geoorloofd de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen zonder dat een nieuwe ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd, tenzij de wijziging van ondergeschikte aard is dan wel aannemelijk is dat daardoor geen derden worden benadeeld.
Gelet op de hiervoor in 5.1 weergegeven wijzigingen van de aanvraag ten opzichte van het in 2014 ter inzage gelegde ontwerpbesluit, die gepaard zijn gegaan met wezenlijke aanpassingen in de aan het project ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing alsmede met diverse aanvullende onderzoeksrapporten over onder meer geluid, geur, luchtkwaliteit en stikstofdepositieberekeningen, is de Afdeling van oordeel dat de aangebrachte wijzigingen niet van ondergeschikte aard zijn. Evenmin is aannemelijk dat door de aangebrachte wijzigingen in het project geen derden worden benadeeld, reeds omdat - naar niet in geschil is - een van de wijzigingen ziet op verplaatsing van de fakkelinstallatie in de richting van omliggende woningen en niet is uitgesloten dat omwonenden geluidsoverlast en lichthinder van het gebruik van de fakkelinstallatie zullen ondervinden.
Gelet hierop had het college van gedeputeerde staten in het belang van een zorgvuldige besluitvorming een ontwerp van het nieuwe besluit ter inzage moeten leggen en belanghebbenden in de gelegenheid moeten stellen hierover hun zienswijze naar voren te brengen alvorens een nieuw besluit op de gewijzigde aanvraag te nemen. Door dit niet te doen is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb genomen. Het besluit dient reeds daarom te worden vernietigd.
5.4. De Afdeling ziet in het besluit van 7 juni 2018, waarbij de eerder vergunde fakkelinstallatie is vervangen door een ander type fakkelinstallatie, geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. Dat volgens het college van gedeputeerde staten met het besluit van 7 juni 2018 iedere mogelijke toename van overlast door de verplaatsing van de fakkelinstallatie wordt uitgesloten, hetgeen overigens door de stichting en andere nadrukkelijk en gemotiveerd is betwist, laat onverlet dat de overige wijzigingen in het bij besluit van 20 februari 2018 vergunde project zodanig omvangrijk en wezenlijk zijn, dat reeds daarom het ontwerp van het te nemen besluit ter inzage had moeten worden gelegd. Dit betekent dat het besluit van 7 juni 2018, dat een wijziging aanbrengt in het besluit van 20 februari 2018, het lot volgt van het besluit van 20 februari 2018 en dient te worden vernietigd.
Het betoog slaagt.
6. Nu de besluiten van 20 februari 2018 en 7 juni 2018 moeten worden vernietigd en het college van gedeputeerde staten opnieuw op de aanvraag zal moeten beslissen, acht de Afdeling het niet opportuun de overige beroepsgronden te bespreken. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het college van gedeputeerde staten zich ter zitting van de Afdeling op het standpunt heeft gesteld dat voor het aangevraagde project omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 7, van bijlage II bij het Bor, zodat bij de nieuwe beslissing omtrent de omgevingsvergunning geen toepassing aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º van de Wabo zal worden gegeven. Dat zou betekenen dat voor vergunningverlening geen verklaring van geen bedenkingen is vereist en dat de door de stichting en andere aangehaalde artikelen uit de Verordening Ruimte 2017 geen rol zouden kunnen spelen bij de beslissing omtrent de omgevingsvergunning, aangezien deze artikelen geen rechtstreekse werking hebben.
Het beroep van de burgemeester van Bergen op Zoom
7. Het beroepschrift is ondertekend namens de burgemeester van Bergen op Zoom in plaats van het college van burgemeester van Bergen op Zoom, dat bevoegd is in deze zaak. Het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom heeft ter zitting van de Afdeling desgevraagd te kennen gegeven dat de ondertekening van het beroepschrift namens de burgemeester van Bergen op Zoom een kennelijke misslag betreft en dat in plaats van de burgemeester van Bergen op Zoom het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom moet worden gelezen.
7.1. De regeling met betrekking tot de beroepstermijn, neergelegd in artikel 8:1, gelezen in samenhang met de artikelen 6:7 en 6:11 van de Awb, brengt met zich dat de identiteit van degene namens wie beroep wordt ingesteld, voor afloop van de beroepstermijn kenbaar moet zijn. Aan dat vereiste is in dit geval niet voldaan, nu het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom ter zitting van de Afdeling en daarmee na het aflopen van de beroepstermijn kenbaar heeft gemaakt dat sprake is van een vergissing en voor de burgemeester het bevoegde college van burgemeester en wethouders moet worden gelezen.
8. Dit betekent dat het beroep van de burgemeester van Bergen op Zoom niet-ontvankelijk is.
Conclusie
9. Het beroep van de stichtingen en andere is gegrond. Het beroep van de burgemeester van Bergen op Zoom is niet-ontvankelijk. De besluiten van 20 februari 2018 en 7 juni 2018 dienen te worden vernietigd. Het college van gedeputeerde staten zal met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op de gewijzigde aanvraag dienen te nemen.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
10. Het college van gedeputeerde staten dient ten aanzien van de stichtingen en andere op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van de Stichting tot Behoud van het Halsters Laag en het Buitengebied Wouw en andere gegrond;
II. verklaart het beroep van de burgemeester van Bergen op Zoom niet-ontvankelijk;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 20 februari 2018, kenmerk 17070620;
IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 7 juni 2018, kenmerk 18041099;
V. bepaalt dat tegen het door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de Stichting tot Behoud van het Halsters Laag en het Buitengebied Wouw en andere in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1290,67 (zegge: twaalfhonderdnegentig euro en zevenenzestig cent), waarvan € 1252,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan Stichting tot Behoud van het Halsters Laag en het Buitengebied Wouw en andere het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Deen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
604.