Uitspraak
201804431/1/A3 en 201804432/1/A3.
Datum uitspraak: 15 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de Stichting Faunabeheereenheid Zuid-Holland (hierna: de Faunabeheereenheid), gevestigd te Den Haag,
2. het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college),
3. de Stichting De Faunabescherming (hierna: de Faunabescherming), gevestigd te Amstelveen,
appellanten,
tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 14 mei 2018 onderscheidenlijk in zaken nrs. 17/7955 en 17/8035 in de gedingen tussen:
de Faunabescherming onderscheidenlijk de Stichting Dierenradar (hierna: Dierenradar)
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2017 2017 heeft het college aan personen, met schriftelijke toestemming van de Faunabeheereenheid, een opdracht gegeven als bedoeld in artikel 3.18, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) om jaarlijks in de periode van 15 mei tot en met 31 juli, eindigend op 31 juli 2020, de omvang van de populatie van de grauwe gans, de brandgans, de Canadese gans en de gedomesticeerde grauwe gans in de provincie Zuid-Holland te beperken door gebruikmaking van de in dit besluit vermelde methoden en middelen (hierna: de opdracht).
Bij onderscheiden besluiten van 6 oktober 2017 en 13 oktober 2017 heeft het college de door de Faunabescherming onderscheidenlijk Dierenradar daartegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij onderscheiden uitspraken van 14 mei 2018 heeft de rechtbank de door de Faunabescherming onderscheidenlijk Dierenradar daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 6 en 13 oktober 2017 vernietigd, het college opgedragen om met inachtneming van de desbetreffende uitspraak nieuwe besluiten op bezwaar te nemen en het besluit van 20 april 2017 geschorst tot zes weken nadat nieuwe besluiten op bezwaar zijn genomen.
Tegen de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 17/7955 hebben de Faunabeheereenheid en het college ieder voor zich hoger beroep ingesteld. De Faunabescherming heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college heeft een zienswijze gegeven.
Tegen de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 17/8035 hebben de Faunabeheereenheid en het college ieder voor zich hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd en ter zitting behandeld op 6 februari 2019, waar de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door [bestuurder A], en [gemachtigde A], het college, vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, bijgestaan door mr. E.M. Drouen-Gemser, en de Faunabescherming, vertegenwoordigd door [bestuurder B], bijgestaan door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Dierenradar, vertegenwoordigd door [bestuurder C], bijgestaan door mr. M. van Duijn, advocaat te Den Haag, en N.V. Luchthaven Schiphol, vertegenwoordigd door mr. M.M. Kaajan, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigde B], gehoord.
Overwegingen
1. De tekst van de relevante bepalingen van de Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010 L 20) (hierna: de Vogelrichtlijn), de Wnb, het Besluit natuurbescherming (hierna: het Bnb) en de Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: de Rgb) is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
Inleiding
2. Op 10 november 2015 heeft het college het door het bestuur van de Faunabeheereenheid vastgestelde Faunabeheerplan ganzen Zuid-Holland 2015-2020 (hierna: het Faunabeheerplan) goedgekeurd. Standganzen worden in dit faunabeheerplan als volgt gedefinieerd: "ganzen die in ons land broeden en hun jaarcyclus (vrijwel) volledig in of nabij hun Nederlandse broedgebieden voltooien. De naam standgans maakt duidelijk dat deze soorten zomer en winter in Nederland verblijven." In het Faunabeheerplan wordt gesteld dat de omvang van de populatie standganzen in Zuid-Holland dusdanig is dat de schade aan de landbouw onaanvaardbaar hoog is en de veiligheid van het vliegverkeer rondom de luchthavens Rotterdam The Hague Airport (hierna: RTHA) en Schiphol Amsterdam Airport (hierna: Schiphol) in gevaar is. Het aantal standganzen zal daarom moeten worden teruggebracht. Het beheer van de ganzenpopulatie heeft voor de meeste soorten nog niet tot de gewenste doelpopulatie geleid.
Bij het besluit van 20 april 2017 heeft het college de bevoegdheid van artikel 3.18, eerste lid, van de Wnb toegepast. In beslispunt I heeft het college aan personen met schriftelijke toestemming van de Faunabeheereenheid opdracht gegeven om de omvang van de populatie van de grauwe gans, de brandgans, de Canadese gans en de gedomesticeerde grauwe gans, te beperken. In beslispunt II is over de methoden en middelen die bij de uitvoering van de opdracht kunnen worden gebruikt het volgende bepaald. Voor het doden mag alleen gebruik worden gemaakt van middelen die krachtens de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Wgb) zijn toegelaten of vrijgesteld, met inbegrip van de middelen of installaties die noodzakelijk zijn om die middelen toe te passen. Het vangen mag door middel van bijeendrijven, waaronder in elk geval wordt begrepen het gebruik van de vangkraal in combinatie met een middel voor het doden. Verder zijn alleen honden, niet zijnde lange honden, toegestaan. In beslispunt III heeft het college verscheidene voorschriften aan de opdracht verbonden. In beslispunt IV is bepaald dat de opdracht jaarlijks geldig is vanaf 15 mei tot en met 31 juli en op 31 juli 2020 eindigt.
Bij de besluiten van 6 en 13 oktober 2017 heeft het college in beslispunt I toegevoegd dat de opdracht wordt gegeven overeenkomstig het Faunabeheerplan. Aan voorschrift I van beslispunt III is toegevoegd dat de toepassing van het middel Duke’s Carbon Dioxide slechts geschiedt door Duke Faunabeheer te Lelystad met toestemming of in gezelschap van personen, zoals die zijn omschreven in dit voorschrift. Voorschrift 7 is vervangen door een nieuw voorschrift over de toepassing van het middel Duke’s Carbon Dioxide. In beslispunt IV is toegevoegd dat de opdracht het gehele etmaal en zeven dagen per week geldig is. Het college heeft het besluit van 20 april 2017 verder in stand gelaten.
Aangevallen uitspraak
3. In tabel 6.4 van het Faunabeheerplan is een overzicht opgenomen van incidenten met ganzen in 2012-2013 op luchthaven Schiphol. De rechtbank heeft overwogen dat in deze tabel niet is vermeld welke ganzensoorten tot incidenten hebben geleid. Het college en de Faunabeheereenheid hebben daarover geen duidelijkheid kunnen verschaffen. De rechtbank volgt niet de stelling van de Faunabeheereenheid dat met name de toename van het aantal standganzen heeft geleid tot meer incidenten. De rechtbank heeft vastgesteld dat de incidenten, met uitzondering van één incident, zich buiten het zomerseizoen hebben voorgedaan. Niet duidelijk is waarom die incidenten aan standganzen moeten worden toegewezen. Evenmin is duidelijk is op welke vlieghoogte de incidenten zich hebben voorgedaan, zodat niet uitgesloten is dat bijvoorbeeld overwinterende trekganzen de incidenten hebben veroorzaakt. Verder is niet ondenkbaar dat de toename van het luchtvaartverkeer als zodanig heeft geleid tot meer incidenten. Volgens de rechtbank ontbreekt derhalve een deugdelijk en concludent onderzoek waaruit de oorzakelijke relatie blijkt tussen de ganzensoorten waarvoor de opdracht is gegeven en de geconstateerde incidenten.
Verder heeft de rechtbank overwogen dat de enkele omstandigheid dat de populatie standganzen en de getaxeerde schade zijn toegenomen niet zonder meer betekent dat er een oorzakelijk verband is tussen die ontwikkelingen. De toename van de getaxeerde schade kan het gevolg zijn van diverse variabelen. Zo kunnen het weer of de stijging van gewasprijzen daarop van invloed zijn of de bereidheid van gedupeerden om een tegemoetkoming in geleden schade aan te vragen. Volgens de rechtbank blijkt uit tabel 6.1 van het Faunabeheerplan dat de getaxeerde schade door de grauwe gans en de brandgans in 2013 is afgenomen ten opzichte van 2012, hoewel beide ganzenpopulaties in 2013 zijn toegenomen. Uit het Faunabeheerplan blijkt derhalve niet dat er een oorzakelijk verband is tussen de ganzenpopulatie en de omvang van getaxeerde schade. Het college heeft niet gemotiveerd waarom het doden van ganzen een effectief middel is om schade aan gewassen te voorkomen, aldus de rechtbank.
Hoger beroepen
Gronden in hoger beroep
4. De Faunabeheereenheid en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er een deugdelijk en concludent onderzoek ontbreekt waaruit de oorzakelijke relatie blijkt tussen de ganzensoorten waarvoor de opdracht is gegeven en de geconstateerde incidenten. Daartoe voeren zij aan dat naargelang er meer ganzen zijn, meer vliegbewegingen en baandoorkruisingen zullen plaatsvinden die tot vliegincidenten kunnen leiden. Standganzen verblijven het gehele jaar in Nederland en kunnen daardoor ook buiten de zomerperiode incidenten veroorzaken. Het risico doet zich voor bij het opstijgen en landen van vliegtuigen. De incidenten in tabel 6.4 van het Faunabeheerplan hebben plaatsgevonden op lage hoogte. In dit verband betogen de Faunabeheereenheid en het college voorts dat op grond van de Verordening (EU) nr. 376/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 een hoog niveau van veiligheid in de burgerluchtvaart in de Unie moet worden gegarandeerd en dat elke inspanning moet worden gedaan om het aantal ongevallen en incidenten te verminderen teneinde het vertrouwen van het publiek in de luchtvaart te behouden.
Ook betogen de Faunabeheereenheid en het college dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat uit het Faunabeheerplan onvoldoende blijkt dat er een relatie bestaat tussen de populaties standganzen en de omvang van de schade in de provincie. Daartoe voeren zij aan dat die relatie in het Faunabeheerplan is aangetoond. Er moet gekeken worden naar de trend waarbij over een langere periode de ontwikkeling van de populatie standganzen tegen de omvang van de getaxeerde schade wordt afgezet. Uit die trend blijkt het oorzakelijke verband. De omvang van de getaxeerde schade, die een indicatie is van de werkelijke schade, kan van jaar tot jaar variëren als gevolg van diverse variabelen. Zo wordt een schadevergoeding niet altijd aangevraagd en niet alle schade vergoed. Voorts zijn de gewasprijzen van invloed op de getaxeerde schade. Volgens de Faunabeheereenheid en het college heeft de rechtbank, gezien het vorenstaande, ook ten onrechte geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het doden van ganzen een effectieve oplossing is om belangrijke schade aan gewassen te voorkomen. Over de effectiviteit van het beheer kan volgens hen geen uitspraak worden gedaan op basis van een vergelijking van de schade over twee opeenvolgende jaren.
Beoordelingskader
4.1. Artikel 68, eerste lid, van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) is gewijzigd in artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb. Artikel 68 van Pro de Ffw was de implementatie van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, derde gedachtestreepje, van de Vogelrichtlijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1843), is niet gebleken dat de implementatie niet op een juiste wijze is geschied. Gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 24 januari 2012, ECLI:EU:C:2012:33, Dominguez, laat dit evenwel onverlet dat artikel 68 van Pro de Ffw moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, derde gedachtestreepje, van de Vogelrichtlijn.
Gelet op het arrest van het Hof van 14 juni 2007, ECLI:EU:C:2007:341, Commissie/Finland, waarin het verwijst naar zijn arrest van 8 juni 2006, ECLI:EU:C:2006:378, WWF Italia e.a., moeten de lidstaten, aangezien het hier gaat om een uitzonderingsregeling die strikt moet worden uitgelegd en volgens welke de autoriteit die het besluit neemt voor elke afwijking moet bewijzen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan, waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering die verwijst naar de in artikel 9, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn opgesomde redenen, voorwaarden en vereisten.
In het arrest van 7 maart 1996, ECLI:EU:C:1996:86, Associazione Italiana per il WWF e.a., heeft het Hof overwogen dat de afwijking van de in de Vogelrichtlijn neergelegde verbodsbepalingen moet voldoen aan nauwkeurig omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken. Ofschoon artikel 9 van Pro de Vogelrichtlijn een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toestaat, moet het niettemin een concrete en gerichte toepassing vinden teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties.
Doelpopulaties ganzen
4.2. Het Faunabeheerplan bevat een onderbouwing van de werkwijze voor de uitvoering van de taken van de Faunabeheereenheid, het beheer van soorten en het voorkomen van schade. Uit tabel 5.4 volgt dat in de provincie Zuid-Holland in juli 2007 55.650 grauwe ganzen, 19.250 brandganzen en 11.373 Canadese ganzen zijn geteld. In juli 2013 zijn 100.522 grauwe ganzen, 31.325 brandganzen en 17.589 Canadese ganzen geteld. Uit tabel 8.1 volgt dat de doelpopulaties voor 2013 15.000 grauwe ganzen, 6.685 brandganzen en 0 Canadese ganzen waren. Die doelpopulaties komen overeen met de populaties in 2001 en worden vanwege het belang van de vliegveiligheid en de schade aanvaardbaar geacht.
Paragraaf 8.1 vermeldt dat de populatie grauwe ganzen gemiddeld 12% per jaar toeneemt. De afgelopen jaren is door afschot jaarlijks gemiddeld 39% van de populatie verwijderd. Jaarlijks is van gemiddeld 14% van de broedparen grauwe ganzen het nest behandeld. Daarnaast hebben er in 2013 nog vangacties plaatsgevonden. De brandgans neemt jaarlijks het sterkst toe met gemiddeld 18%. De afgelopen jaren is door afschot jaarlijks gemiddeld 20% van de populatie verwijderd. Daarnaast is jaarlijks van gemiddeld 5% van de broedparen brandganzen het nest behandeld. De populatie Canadese ganzen is licht afgenomen of lijkt zich in ieder geval te stabiliseren. Het aantal behandelde nesten neemt jaarlijks licht toe. Gemiddeld wordt van 14% van de broedparen Canadese ganzen het nest behandeld. In de periode tussen de telling van juli 2011 en 2012 is 37% van de Canadese ganzen afgeschoten.
Paragraaf 10.2 vermeldt dat besloten is om de doelpopulaties bij te stellen. Voor 2020 zijn de doelpopulaties 35.500 grauwe ganzen, 19.500 brandganzen en een minimum aan Canadese ganzen. Bij deze populaties zijn de risico’s voor de vliegveiligheid en de schade aan gewassen aanvaardbaar, aldus het Faunabeheerplan. De Faunabeheereenheid heeft daarbij toegelicht dat lagere streefdoelen niet haalbaar zijn.
Veiligheid van het luchtverkeer
4.3. Paragraaf 6.4 van het Faunabeheerplan vermeldt dat het aantal ganzen rondom luchthaven RTHA toeneemt. Uit tabel 6.3 volgt dat het getelde aantal ganzen van 111 in 2009 tot 174 in 2013 was toegenomen. Het aantal grauwe ganzen nam toe van 59 in 2009 tot 117 in 2013. Op luchthaven RTHA was er één aanvaring tussen ganzen en een vliegtuig. Ook rondom luchthaven Schiphol neemt het aantal ganzen toe en daarmee ook het aantal risicovolle vliegbewegingen. Die toename is in alle maanden van het jaar geconstateerd, waardoor het risico op een aanvaring tussen ganzen en een vliegtuig inmiddels jaarrond op een onacceptabel hoog niveau ligt. Om dit risico te beperken is het convenant Reduceren Risico Vogelaanvaringen Schiphol vastgesteld. Het convenant kent de volgende vier oplossingsrichtingen oftewel pijlers. Ten eerste worden vliegoperaties aangepast vanwege met radar gedetecteerde risicovogels. Ten tweede worden baankruisingen door risicovolle vogelsoorten gereduceerd door middel van ruimtelijke maatregelen. Ten derde wordt het foerageren van ganzen in de directe nabijheid van de start- en landingsbanen beperkt. Ten vierde wordt de populatie ganzen beperkt. Verder staat in paragraaf 6.4 dat er zes ganzensoorten als oorzaak van een incident op luchthaven Schiphol zijn gemeld. De grauwe gans en de Canadese gans zijn al verscheidene keren als oorzaak gemeld. Tabel 6.4 bevat een overzicht van zeven incidenten met ganzen op luchthaven Schiphol. Die incidenten hebben plaatsgevonden in de periode 2012-2013. Een van die incidenten heeft op 4 maart 2013 tot een noodlanding geleid.
Een oorzakelijke relatie tussen de populatie standganzen en de incidenten is niet voldoende toegelicht in het Faunabeheerplan en volgt evenmin uit andere stukken. Daarom volgt de Afdeling niet het standpunt van de Faunabeheereenheid en het college dat er een deugdelijk en concludent onderzoek is waaruit de oorzakelijke relatie blijkt. Voor zover zij stellen dat die relatie af te leiden is uit het Ganzenbeheerplan Omgeving Schiphol 2018-2024 van 2 februari 2018 (hierna: Ganzenbeheerplan Omgeving Schiphol) en het rapport Analyse van de maand-data baankruisingen van groepen ganzen zoals door Schiphol aangeleverd van Wageningen University & Research van 30 mei 2018 (hierna: het rapport van WUR), overweegt de Afdeling dat deze stukken na het besluit van 6 oktober 2017 zijn opgesteld, zodat die niet kunnen worden gebruikt als motivering daarvan.
Het betoog faalt.
Belangrijke schade aan gewassen
4.4. Blijkens tabel 5.4 van paragraaf 5.1.2 van het Faunabeheerplan is de populatie grauwe ganzen van 2007-2013 toegenomen van 55.650 tot 100.522, de populatie brandganzen van 19.250 tot 31.325 en de populatie Canadese ganzen van 11.737 tot 17.589. Verder vermeldt paragraaf 6.2.1 van het Faunabeheerplan dat de gewasschade die door ganzen in de zomerperiode wordt veroorzaakt toeneemt. De getaxeerde schade in de provincie Zuid-Holland is toegenomen van ongeveer € 40.000,- in 2003 tot € 300.000,- - € 350.000,- in de afgelopen jaren. In de winterperiode is ook een stijgende lijn in de omvang van de getaxeerde schade waarneembaar van ongeveer € 100.000,- tot € 200.000,- in de periode 2002-2006 tot een piek van ruim € 850.000,- in 2011-2012. Voorts volgt uit tabel 6.1 van het Faunabeheerplan dat de getaxeerde schade aan gewassen door grauwe ganzen is toegenomen van € 32.069,- tot € 444.116,- in de periode 2001-2013. De getaxeerde schade die door brandganzen is veroorzaakt is in die periode toegenomen van € 5.728,- tot € 113.263,-.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de enkele gelijktijdige toename van de populatie standganzen en de omvang van de schade, zoals uit vorenstaande cijfers blijkt, niet zonder meer betekent dat er een oorzakelijke relatie bestaat. Het college heeft gesteld dat uit deze gegevens een trend is af te leiden in de verhouding tussen de populatie ganzen en de schade. Voor zover de populatie ganzen in 2013 ten opzichte van een voorgaand jaar is gestegen, terwijl de schadecijfers zijn gedaald, stelt het college dat ook andere variabelen van invloed zijn op de hoogte van de schade, terwijl de Faunabescherming erop wijst dat ook andere factoren een rol kunnen spelen zoals landbouwprijzen en weersinvloeden. Daarbij wijst de rechtbank er ook op dat de populaties brandganzen en grauwe ganzen in het jaar 2013 zijn gestegen maar de getaxeerde schade veroorzaakt door die populaties blijkens tabel 6.1 van het Faunabeheerplan in datzelfde jaar ten opzichte van het jaar 2012 is afgenomen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zijn stelling op dit punt niet voldoende heeft onderbouwd en dat onvoldoende is gebleken dat een relatie bestaat tussen de populaties grauwe ganzen en brandganzen en de omvang van de schade in de provincie. Nu dat ook niet op een andere wijze is gebeurd heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college niet nauwkeurig en treffend heeft gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat dan ingrijpen in de populatieomvang van ganzen en waarom het vangen en doden van ganzen een effectieve oplossing is om belangrijke schade aan gewassen te voorkomen.
Het betoog faalt.
Incidenteel hoger beroep
5. De Faunabescherming betoogt dat de rechtbank de beroepsgronden over het vangen en doden van standganzen ten onrechte niet heeft besproken.
5.1. Omdat de rechtbank het college heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen heeft de rechtbank ten onrechte niet alle bij haar voorgedragen beroepsgronden van de Faunabescherming beoordeeld. Deze enkele omstandigheid is geen reden de aangevallen uitspraak te vernietigen. De Afdeling zal die gronden alsnog bespreken.
Vormvoorwaarden voor het vangen of doden van ganzen
5.2. De Faunabescherming betoogt onder verwijzing naar het arrest Associazione Italiana per il WWF e.a., dat het college ten onrechte het middel Duke’s Carbon Dioxide, een CO2-gas, als middel heeft aangewezen voor het doden van ganzen. Ten eerste voert zij aan dat in de wettelijke regeling ten onrechte niet is opgenomen voor welke soort ganzen maatregelen mogen worden getroffen. Ten tweede verdraagt artikel 3.9, tweede lid, van het Bnb zich niet met artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Ingevolge artikel 3.9, tweede lid, van het Bnb wordt als methode als bedoeld in artikel 3.3, vijfde lid, onder a, van de Wnb aangewezen: het doden met gebruikmaking van middelen die krachtens de Wgb zijn toegelaten of vrijgesteld, met inbegrip van de gebruikmaking van alle middelen of installaties die noodzakelijk zijn om die middelen toe te passen. Deze bepaling is te ruim geformuleerd, omdat alle middelen die krachtens de Wgb zijn toegelaten, zijn toegestaan. Omdat het gebruik van CO2 niet in artikel 3.9, tweede lid, van het Bnb is vermeld heeft deze methode geen wettelijke grondslag. Dat het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: het Ctgb) het middel heeft toegelaten is onvoldoende om een wettelijke grondslag voor het middel aan te nemen. Zonder vermelding in een wettelijk voorschrift blijft een afwijkende maatregel niet tot het strikt noodzakelijke beperkt en is die niet controleerbaar. Daarnaast hebben middelen, zoals containers en apparatuur voor toediening, dosering en meting van CO2 en middelen die voor het vangen of bijeendrijven van ganzen worden gebruikt, zoals netten en boten, geen wettelijke grondslag. Die middelen zijn in het Bnb niet aangewezen, aldus de Faunabescherming. Ten derde ontbreken de gebruiksvoorschriften bij het besluit van het Ctgb van 13 mei 2015 in artikel 3.9, tweede lid, van het Bnb. Verder voert de Faunabescherming aan dat het besluit van het Ctgb het gebruik van CO2 alleen in landbouwgebied toestaat. Omdat ruiende ganzen zich buiten landbouwgebied bevinden, in water- en drassig gebied, staat dat besluit het beoogde gebruik niet toe en is de ontheffing in zoverre niet uitvoerbaar. Tot slot voert de Faunabescherming aan dat het gebruik van honden en vangkralen om ganzen te vangen onnodig lijden met zich brengt. Ook is niet gewaarborgd dat ganzen binnen één minuut na aankomst in de container het bewustzijn verliezen om vervolgens gedood te worden. Het besluit van 6 oktober 2017 is daarom in strijd met artikel 3.24, eerste lid, van de Wnb, aldus de Faunabescherming.
5.3. In het arrest Associazione Italiana per il WWF e.a. heeft het Hof het volgende overwogen: "Tevens zij eraan herinnerd, dat het Hof met betrekking tot de in artikel 9 van Pro de richtlijn neergelegde mogelijkheid om af te wijken van de restrictieve jachtregeling alsook van de overige beperkingen en verboden bedoeld in de artikelen 5, 6 en 8 van de richtlijn, heeft beklemtoond, dat daaraan drie voorwaarden zijn verbonden. In de eerste plaats moet de Lid-Staat de afwijking beperken tot gevallen waarin er geen andere bevredigende oplossing bestaat. In de tweede plaats moet de afwijking berusten op ten minste één van de in artikel 9, lid 1, sub a, b en c, limitatief opgesomde redenen. In de derde plaats moet de afwijking voldoen aan de in artikel 9, lid 2, nauwkeurig omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken en de controle ervan door de Commissie mogelijk te maken. Ofschoon dit artikel derhalve een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toestaat, moet zij niettemin een concrete en gerichte toepassing vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties".
a. Wettelijke vastlegging van de soorten
5.4. Uit artikel 9, tweede lid, aanhef en onder a, van de Vogelrichtlijn volgt dat in een wettelijk voorschrift moet zijn bepaald welke diersoorten mogen worden gevangen en gedood. De Verordening uitvoering Wet natuurbescherming Zuid-Holland (hierna: de Verordening) bevat een vrijstellingsregeling voor grondgebruikers om in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer en het voorkomen van belangrijke schade aan gewassen de grauwe gans, de brandgans en de Canadese gans te vangen en te doden. Verder is ingevolge artikel 3.1 van de Regeling natuurbescherming op de Canadese gans een landelijke vrijstelling van toepassing van de verboden, bedoeld in artikel 3.1 van de Wnb. Voor zover de Faunabescherming betoogt dat een wettelijk voorschrift ontbreekt voor het vangen en doden van de in de opdracht aangewezen ganzen, kan dat betoog derhalve niet worden gevolgd.
Het betoog faalt.
b. Wettelijke grondslag voor doden van ganzen met CO2
5.5. Het standpunt van het college dat de Afdeling in haar uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1701, reeds heeft overwogen dat het doden van ganzen met C02 niet in strijd is met de Vogelrichtlijn, is onjuist. In die uitspraak stond niet ter beoordeling of het doden met CO2 in strijd is met artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Ter beoordeling stond of voor het bijeendrijven van vogels ten behoeve van vergassing een wettelijke grondslag nodig en aanwezig was. De overweging in die uitspraak dat in het besluit van het Ctgb een middel en methode voor zowel vangen als bijeendrijven is aangewezen, geeft derhalve geen antwoord op de vraag of het doden met CO2 in strijd is met artikel 9, tweede lid, onder b, van de Vogelrichtlijn.
Uit artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn volgt dat de daarin onder b bedoelde voorwaarden met betrekking tot welke middelen, installaties of methodes voor het vangen of doden zijn toegestaan bij wettelijk voorschrift moeten zijn bepaald. Ingevolge artikel 3.3, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Wnb worden in een ontheffing onderscheidenlijk vrijstelling in elk geval voorschriften opgenomen, onderscheidenlijk regels gesteld over de middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden, waarbij enkel het gebruik wordt toegestaan van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen middelen, installaties of methoden. In de geschiedenis van de totstandkoming van de Wnb, Kamerstukken 2, 33 348, nr. 3, blz. 32 staat dat de middelen die in het kader van de Wgb zijn aangemerkt als gewasbeschermingsmiddelen of biociden, ter bestrijding van dieren of planten die schade veroorzaken, alleen worden ingezet als daarvoor op grond van de Wgb een toelating is afgegeven of een vrijstelling is verleend. Voordat een toelating of een vrijstelling wordt verleend, toetst het Ctgb of een middel voldoende werkzaam is en geen onaanvaardbare effecten heeft op het milieu. Als het is toegestaan om een middel te gebruiken, dan moet de toepassing geschieden in overeenstemming met de daarvoor op grond van de Wgb geldende kaders. Het besluit tot toelating of vrijstelling regelt limitatief voor welke doelstellingen en ter bestrijding van welke soorten dieren of planten het middel mag worden gebruikt en onder welke condities, aldus de geschiedenis van de totstandkoming van de Wnb.
In artikel 3.9, eerste en tweede lid, van het Bnb zijn onderscheidenlijk middelen en methoden vermeld als bedoeld in artikel 3.3, vijfde lid, onder a, van de Wnb. In artikel 3.9, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bnb is als methode aangewezen het doden met gebruikmaking van middelen die krachtens de Wgb zijn toegelaten of vrijgesteld, met inbegrip van de gebruikmaking van alle middelen of installaties die noodzakelijk zijn om die middelen toe te passen. In de nota van toelichting bij het Bnb, blz. 150, Stb. 2016, 383, staat dat het bij het doden met gebruikmaking van middelen die krachtens de Wgb zijn toegelaten gaat om middelen voor het massaal doden van vogels. Het kan hierbij gaan om het gebruik van CO2-gas voor het doden van ganzen. Een van de conclusies uit de zienswijze van de Raad voor Dierenaangelegenheden is dat het gebruik van CO2-gas vanuit oogpunt van dierenwelzijn de meest geschikte methode is om grote aantallen ganzen te doden. Op 14 november 2014 heeft het Standing Committee on Biological Products goedkeuring gegeven voor het gebruik van CO2 in Europa. Begin 2015 is bij het Ctgb een nationale toelating aangevraagd om het middel in Nederland te mogen toepassen, aldus de nota van toelichting. Bij besluit van 13 mei 2015 heeft het Ctgb Duke’s Carbon Dioxide krachtens de Wgb toegelaten. In Bijlage I bij het besluit van 13 mei 2015 staat dat uitsluitend het professioneel gebruik is toegestaan voor de bestrijding van gevangen wilde ganzen op en in de omgeving van luchthavens ter bevordering van de luchtvaartveiligheid en voor het beheer van ganzen in landbouwgebieden ter voorkoming van schade aan gewassen.
Het betoog van de Faunabescherming dat alle middelen die krachtens de Wgb zijn toegelaten, zijn toegestaan om ganzen te doden berust op een onjuiste uitleg van artikel 3.9, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bnb. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wnb en de nota van toelichting bij het Bnb, volgt dat alleen CO2 zal worden toegestaan voor het doden van ganzen. Gelet op het wettelijk systeem is alleen CO2 toegestaan, nu alleen Duke’s Carbon Dioxide door het Ctgb voor het doden van ganzen is toegelaten. Nu het betoog dat artikel 3.9, tweede lid, onder a, van het Bnb te ruim is geformuleerd daarom niet kan worden gevolgd, is er geen grond voor het oordeel dat die bepaling in strijd is met artikel 9, tweede lid, onder b, van de Vogelrichtlijn. De methode om ganzen te doden met gebruikmaking van middelen die krachtens de Wgb zijn toegelaten of vrijgesteld is in een afwijkende bepaling vermeld. Omdat Duke’s Carbon Dioxide krachtens de Wgb is toegelaten, heeft dit middel aldus een wettelijke grondslag. Voor het oordeel dat het gebruik van CO2 als methode in artikel 3.9, tweede lid, onder a, van het Bnb had moeten worden vermeld, omdat de controle van die afwijkende maatregel zonder vermelding niet mogelijk wordt gemaakt is geen grond. Als methode voor het doden van ganzen is in artikel 3.9, tweede lid, onder a, van het Bnb aangewezen het doden met gebruikmaking van middelen die krachtens de Wgb zijn toegelaten. Ingevolge artikel 5.2 van de Rgb houdt het Ctgb het biocidenregister, bedoeld in artikel 71, van de verordening (EG) 528/20125, bij. In het biocidenregister is het middel Duke’s Carbon Dioxide dat in Nederland is toegelaten opgenomen. Gelet hierop is controle van artikel 3.9, tweede lid, onder a, van het Bnb mogelijk.
5.6. Over het betoog dat middelen, zoals containers en apparatuur voor toediening, dosering en meting van CO2, en middelen die voor het vangen of bijeendrijven van ganzen worden gebruikt, geen wettelijke grondslag hebben, overweegt de Afdeling als volgt. Ingevolge artikel 3.9, tweede lid, onder a, van het Bnb wordt als methode voor het doden aangewezen het doden met gebruikmaking van middelen die krachtens de Wgb zijn toegelaten of vrijgesteld, met inbegrip van de gebruikmaking van alle middelen of installaties die noodzakelijk zijn om die middelen toe te passen. Ingevolge artikel 3.9, tweede lid, onder b, is als methode voor het vangen aangewezen het vangen door middel van bijeendrijven. In de nota van toelichting bij het Bnb, blz. 150, staat dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en biociden in veel gevallen nadere voorzieningen vergt. Voor het gebruik van CO2 is bijvoorbeeld een gesloten container nodig. Deze hulpmiddelen zijn geen zelfstandige vang- of dodingsmiddelen. Om duidelijkheid te geven is het vangen van vogels door middel van het bijeendrijven wel vermeld, aldus de nota van toelichting. De Afdeling ziet geen grond om die toelichting onjuist te achten. Het betoog dat de hulpmiddelen bij een methode geen wettelijke grondslag hebben, kan daarom niet slagen.
5.7. Het betoog faalt.
c. Gebruiksvoorschriften
5.8. In Bijlage I bij het besluit van het Ctgb van 13 mei 2015 zijn in punt 5.1 gebruiksaanwijzingen opgenomen. Het gaat daarbij om algemene instructies die betrekking hebben op handelingen aan een container met CO2 en nadere instructies voor de veiligheid van de werknemer. Voor het oordeel dat in artikel 3.9, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bnb, naast de methode, ook de gebruiksaanwijzingen die bij het besluit van het Ctgb van 13 mei 2015 zijn opgenomen, hadden moeten worden vermeld, bestaat geen grond. Voor zover de Faunabescherming in dit verband wijst op artikel 9, tweede lid, onder c, van de Vogelrichtlijn, overweegt de Afdeling dat de gebruiksaanwijzingen niet kunnen worden aangemerkt als voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen.
Het betoog faalt.
d. Gebruik in landbouwgebied
5.9. In het besluit van het Ctgb van 13 mei 2015 tot toelating van Duke’s Carbon Dioxide staat in punt 3 over het toegelaten gebruik: "Toegestaan is uitsluitend het professionele gebruik als middel voor de bestrijding van gevangen wilde ganzen op en in de omgeving van luchthavens ter bevordering van de luchtvaartveiligheid, en voor het beheer van ganzen in landbouwgebieden ter voorkoming van vraatschade aan gewassen." Anders dan de Faunabescherming betoogt, volgt hieruit niet dat het gebruik van het middel alleen is toegestaan in landbouwgebied. Het gebruik van het middel is toegestaan voor het beheer van ganzen in landbouwgebieden. Omdat het middel wordt gebruikt om de populatie standganzen in landbouwgebied te beheren, staat het besluit van het Ctgb het gebruik ook toe op ruiende ganzen die zich buiten landbouwgebied bevinden.
Het betoog faalt.
e. Onnodig lijden
5.10. In het kader van de vraag welke methode geschikt is om ganzen te doden zonder dat daarbij onnodig lijden wordt veroorzaakt, heeft het college in het besluit van 20 april 2017 gewezen op de Richtsnoer Ganzendoden van de Raad voor Dierenaangelegenheden. Uit die richtsnoer volgt dat het gebruik van CO2 voor het doden van grote aantallen ganzen de meest aanvaardbare dodingsmethode is ten opzichte van andere dodingsmethoden. Met het oog op het doden door middel van CO2 voorziet artikel 3.9, tweede lid, onder a en b, van het Bnb in de mogelijkheid om honden en vangkraal in te zetten om ganzen te vangen. In het besluit van 20 april 2017 is vermeld dat honden alleen worden ingezet voor het bijeendrijven van ganzen in een bepaalde richting en dat het gebruik van de vangkraal het enige middel is om CO2 te kunnen toepassen. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de inzet van honden en vangkraal geen onnodig lijden veroorzaakt. Verder staat in de gebruiksvoorschriften van het besluit van het Ctgb van 13 mei 2015 als instructie: "Om voldoende werkzaamheid te garanderen en onnodig lijden van de ganzen te voorkomen moet de toevoer van kooldioxide in de containers voldoende zijn om de concentratie van 70 tot 90% (v/v) te bereiken binnen 1 minuut." Verder staat als algemene instructies: "Voer met hiervoor geschikte doseer- en meetapparatuur kooldioxide aan de ruimte toe, totdat na maximaal 1 minuut de doelconcentratie van 70-90% is bereikt." Gezien deze voorschriften heeft het college zich ook op het standpunt mogen stellen dat gewaarborgd is dat ganzen bij naleving van de voorschriften binnen zeer korte tijd na aankomst in de container het bewustzijn verliezen. In hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling daarom geen grond voor het oordeel dat het besluit van 6 oktober 2017 onnodig lijden veroorzaakt en daarmee in strijd is met artikel 3.24, eerste lid, van de Wnb.
Het betoog faalt.
Slotsom ten aanzien van de hoger beroepen en het incidenteel hoger beroep
6. De hoger beroepen van de Faunabeheereenheid en het college zijn ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van de Faunabescherming is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De Afdeling ziet aanleiding te onderzoeken of gelet op de door het college en de Faunabeheereenheid nader overgelegde informatie uit een oogpunt van finale geschilbeslechting grond bestaat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in stand te laten.
In stand laten van de rechtsgevolgen?
Veiligheid van het luchtverkeer
7. Uit tabel 4 en figuur 7 op blz. 34 van het Ganzenbeheerplan Omgeving Schiphol 2018-2024 van 2 februari 2018 dat door de Faunabeheereenheid in hoger beroep is ingebracht volgt dat het totaal aantal ganzen in de 0-10 km zone rondom luchthaven Schiphol is gedaald van 11.423 in 2013 tot 9.929 in 2015. Daarbij is toegelicht dat het aantal ganzen na een aanvankelijke toename vanaf 2013 aan het afnemen is. In het eveneens in hoger beroep ingebrachte rapport van Wageningen University and Research (WUR) van 30 mei 2018 zijn de bevindingen neergelegd van een onderzoek naar significante ontwikkelingen in het aantal ganzen rondom luchthaven Schiphol over de periode januari 2006 tot december 2017. In het rapport van WUR wordt geconcludeerd dat de toename van het aantal baankruisingen is gestopt en dat aantal vanaf 2013 is gedaald. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college op grond van deze stukken in combinatie met hetgeen reeds in het bestreden besluit ter onderbouwing daarvan was opgenomen een oorzakelijke relatie mogen aannemen tussen de omvang van de populatie ganzen rond luchthaven Schiphol en het aantal risicovolle baankruisingen.
Wat betreft de relatie tussen de populatie ganzen en de zeven incidenten van tabel 6.4 van het Faunabeheerplan op luchthaven Schiphol in 2012-2013 overweegt de Afdeling als volgt. De rechtbank heeft vastgesteld dat die incidenten, met uitzondering van één incident, hebben plaatsgevonden buiten de zomerperiode. In tabel 1 van het Ganzenbeheerplan Omgeving Schiphol is een overzicht en een toelichting opgenomen van incidenten met ganzen in de periode 2005-2017. Uit die toelichting volgt dat de incidenten van tabel 6.4 op lage hoogte, tijdens het opstijgen en landen, hebben plaatsgevonden. Het college heeft daarbij onweersproken gesteld dat standganzen op die hoogte vliegen. Winterganzen vliegen op doortocht op een grotere hoogte. Verder volgt uit blz. 39 van het Faunabeheerplan dat 83% van de in de winter van 2012 aanwezige grauwe ganzen standganzen waren, die in zowel de zomer als de winter in Nederland verblijven. Van de in de winter aanwezige Canadese ganzen en gedomesticeerde grauwe ganzen waren 100% standgans. Voorts heeft het college terecht erop gewezen dat blijkens tabel 6.1 van het Faunabeheerplan niet alleen in de winterperiode, maar ook in de zomerperiode incidenten plaats hebben gevonden. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de kans dat een standgans betrokken was bij een incident van tabel 6.4 van het Faunabeheerplan aanzienlijk is.
Het college en de Faunabeheereenheid hebben voorts nader toegelicht dat de in de opdracht aangewezen ganzensoorten vanwege hun omvang en gewicht de meeste schade aan vliegtuigen kunnen aanrichten. Zo kan een grauwe gans gemiddeld 3,6 kg wegen en Canadese gans meer dan 4 kg. Verder staat in paragraaf 6.4 van het Faunabeheerplan dat ganzen in de vlucht weinig wendbaar zijn. Aanvaringen tussen ganzen en vliegtuigen kunnen tot zeer gevaarlijke situaties leiden. Motoren zijn niet tegen aanvaringen bestand en ook aanvaringen met andere delen van vliegtuigen kunnen grote schade veroorzaken. Het ernstigste incident tot nu toe in Nederland is de aanvaring tussen Canadese ganzen en een vliegtuig van Air Maroc bij luchthaven Schiphol in 2011. Naar het oordeel van de Afdeling hebben het college en de Faunabeheereenheid met het vorenstaande alsnog aannemelijk gemaakt dat de veiligheid in het geding kan zijn bij een aanvaring met een gans.
Zoals volgt uit overweging 4.2 zijn de doelpopulaties van grauwe ganzen en brandganzen in de provincie Zuid-Holland voor 2020 aanzienlijk verhoogd ten opzichte van 2013. Voor zover de Faunabescherming stelt dat daaruit volgt dat de veiligheid van het luchtverkeer vanwege ganzen niet daadwerkelijk in het geding is, hebben het college en de Faunabeheereenheid ter zitting toegelicht dat hogere doelpopulaties zijn vastgesteld, omdat lagere doelpopulaties niet haalbaar zijn. Ook hebben zij toegelicht dat in het Ganzenbeheerplan Omgeving Schiphol aanzienlijk lagere doelpopulaties zijn vastgesteld voor de zone van 0-10 km rondom luchthaven Schiphol en dat die aantallen niet zijn verhoogd. De Afdeling ziet tot slot geen grond voor het oordeel dat een populatiereductie buiten de 0-10 km zone niet van belang is, omdat daarmee voorkomen wordt dat ganzen zich naar die zone verplaatsen. Gelet op het hiervoor overwogene heeft het college alsnog nauwkeurig en treffend gemotiveerd dat het reduceren van de in de opdracht aangewezen populatie ganzen een effectieve oplossing is en nodig is in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer.
Belangrijke schade aan gewassen
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9067) is aan het in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw gestelde vereiste van belangrijke schade voldaan indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Het college komt bij de invulling van het begrip "belangrijke schade" en bij het bepalen of sprake is van een concrete dreiging daarvan, een zekere beoordelingsruimte toe. De Afdeling ziet geen aanleiding om ten aanzien van artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb tot een ander oordeel te komen, nu artikel 68, eerste lid, van de Ffw is omgezet in artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3366) kan uit het enkele gegeven dat een schadeveroorzakende diersoort en schadegevoelige gewassen in een gebied voorkomen, niet de conclusie worden getrokken dat belangrijke schade zich in die gebieden voordoet. Daarbij komt aan de schadehistorie belangrijke betekenis toe.
Het college stelt in de aanvullende gronden bij het hogerberoepschrift dat een grauwe gans per dag 500 gr tot 1 kg aan gras of gewassen eet. Bij 10.000 grauwe ganzen gaat het derhalve reeds om 1.825.000 kg per jaar. De populatie ganzen in de provincie Zuid-Holland is echter aanzienlijk groter. Verder wijst het college erop dat paragraaf 6.2.1 van het Faunabeheerplan vermeldt dat standganzen zowel in de zomer- als de winterperiode schade aanrichten, terwijl uit paragraaf 6.2.2 volgt dat in de zomer van 2013 70-80% van de schade aan grasland, akkerbouw- en vollegrondsgroentepercelen en wintertarwepercelen door grauwe ganzen werd aangericht. Het zijn de standganzen die de schade aanrichtten. De brandgans was verantwoordelijk voor de schade aan bijna 25% van het grasland en aan iets minder dan 20% van de akkerbouw- en vollegrondsgroentepercelen. In de winter van 2012-2013 werd de meeste schade aan grasland door grauwe ganzen en brandganzen aangericht. De in de winter aanwezige grauwe ganzen en brandganzen bestaan voor onderscheidenlijk 71% en 17% uit standganzen. Het oppervlak van beschadigd grasland in de winter was ruim 7.500 ha. De meeste schade aan akkerbouw- en groentegewassen werd door grauwe ganzen aangericht, maar ook brandganzen hebben veel schade aangericht aan de wintertarwe. Het oppervlak van beschadigde akkerbouw- en vollegrondsgroentepercelen in de winter was 40 ha en van wintertarwepercelen 310 ha.
Het college erkent dat uit tabel 6.1 volgt dat de getaxeerde gewasschade door standganzen is toegenomen van ongeveer € 40.000,- in 2001 tot ongeveer € 645.000,- in 2012 en daarna is gedaald tot € 560.000,- in 2013. In het nader stuk van 22 januari 2019 is het college ingegaan op de vaststelling van de rechtbank dat de populatie van de grauwe gans en van de brandgans tussen 2012-2013 is toegenomen, maar de getaxeerde schade daarentegen is afgenomen. Daarin zijn twee grafieken opgenomen waarin de hoogte van de getaxeerde schade over de periode 1995-2020 wordt weergegeven voor de grauwe gans en de brandgans. Daarbij is toegelicht dat te zien is dat de schade van 2000-2012 steeds hoger wordt en tussen 2012-2014 is gedaald. Na 2014 zet de trend van stijgende schade zich voort. Als verklaring voor de daling tussen 2012-2014 voert het college aan dat het Faunafonds heeft besloten om vanaf 2013 geen tegemoetkoming meer te geven voor schade in de maand oktober en om vanaf 1 oktober 2014 per aanvraag om een tegemoetkoming een behandelbedrag van € 300,- in rekening te brengen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat deze verklaring voor de tijdelijke daling van de hoogte van de getaxeerde schade onvoldoende is. Dat er sprake is van een stijgende trend heeft het college bovendien in het in hoger beroep overgelegde nader stuk opgenomen grafieken aangetoond. Daarin is de verhouding tussen de populatie grauwe gans en brandgans en de getaxeerde schade over de jaren 2000-2017 weergegeven. Hoewel daarin fluctuaties te zien zijn is het algemene beeld dat de schade stijgt met de omvang van de populatie. De in die grafiek afgebeelde stippen, die per jaar de populatie ganzen en de daarbij behorende schade weergeven, liggen immers alle dicht in de buurt van een rechte stijgende lijn. Ook daarmee heeft het college nader aannemelijk gemaakt dat er een oorzakelijke relatie is in de verhouding tussen de populatie en de getaxeerde schade. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college nauwkeurig en treffend heeft gemotiveerd dat zich een concrete dreiging van belangrijke schade voordoet.
Bevredigende oplossing
7.2. In het belang van de veiligheid van het luchtverkeer is er volgens het college geen andere bevredigende oplossing dan het reduceren van de populatieomvang van ganzen. Daarbij heeft het college zich gebaseerd op het convenant Reduceren Risico Vogelaanvaringen Schiphol waarin een viersporenaanpak is neergelegd om het risico van aanvaringen tussen vliegtuigen en vogels op en rond luchthaven Schiphol continu te voorkomen. In het Ganzenbeheerplan Omgeving Schiphol is het convenant toegelicht. Het spoor techniek is gericht op de inzet van technische middelen om vogels te detecteren en te verjagen. Het spoor ruimtelijke ordening is gericht op het voorkomen of het mitigeren van (nieuwe) vogelaantrekkende bestemmingen, activiteiten en vormen van grondgebruik rondom de luchthaven. Verder wordt gestimuleerd dat bestaande bestemmingen en vormen van grondgebruik een minder grote vogelaantrekkende werking krijgen. Het spoor foerageren is gericht op het beperken van het voedselaanbod voor vogels waarbij specifieke aandacht is voor overzomerende ganzen. Het spoor populatiebeheer is gericht op het beperken van het aantal ganzen rondom de luchthaven Schiphol. Omdat de resultaten van de eerste drie sporen tot nu toe nog geen bevredigende oplossing laten zien voor het terugbrengen van het aanvaringsrisico blijft het naast deze drie sporen noodzakelijk om in te zetten op het vierde spoor. Deze conclusie wordt ondersteund door de Wetenschapscommissie (Sovon en Altenburg&Wymenga), aldus het Ganzenbeheerplan Omgeving Schiphol. Ook ter voorkoming van schade aan gewassen is er volgens het college geen andere bevredigende oplossing dan het reduceren van de populatieomvang van ganzen. Blijkens het door de Faunabescherming overgelegde rapport Praktijkproef inzet lasers voor beperking ganzenschade van Altenburg&Wymenga is een agrilaser niet geschikt als enig middel om schade duurzaam te verminderen. Voorts kan een agrariër niet verplicht worden een gewas te telen dat minder aantrekkelijk is voor ganzen waardoor minder schade wordt veroorzaakt. Gelet op het vorenstaande heeft het college nauwkeurig en treffend gemotiveerd dat er in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer en ter voorkoming van schade aan gewassen geen andere bevredigende oplossing is dan het reduceren van de populatieomvang van ganzen.
Conclusie
7.3. Het vorenstaande in aanmerking genomen, bestaat dan ook aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven.
Proceskosten
8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat de rechtsgevolgen van de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 6 en 13 oktober 2017 in stand blijven
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij de Stichting De Faunabescherming in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Utrecht een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Sevenster w.g. Man
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2019
629.
BIJLAGE
Vogelrichtlijn
Artikel 1
1. Deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
Artikel 5
Onverminderd de artikelen 7 en 9 nemen de lidstaten de nodige maatregelen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde Pro vogelsoorten; deze maatregelen omvatten met name de volgende verbodsbepalingen:
a) een verbod om, ongeacht de gebruikte methode, opzettelijk de bedoelde vogels te doden of te vangen;
b), c) (...);
d) een verbod om deze vogels, met name gedurende de broedperiode, opzettelijk te storen, voor zover een dergelijke storing, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is;
e) (...).
Artikel 9
1. De lidstaten mogen, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5, 6, 7 en 8:
a) - in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid,
- in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer,
- ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren,
- ter bescherming van flora en fauna;
b), c) (...).
2. In de afwijkende bepalingen moet worden vermeld:
a) voor welke soorten mag worden afgeweken,
b) welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan,
c) onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en van plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen,
d) welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen,
e) welke controles zullen worden uitgevoerd.
Wet natuurbescherming
Artikel 3.1
1. Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn te doden of te vangen.
Artikel 3.3
1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren.
[…]
5. In een ontheffing, onderscheidenlijk vrijstelling worden in elk geval voorschriften opgenomen, onderscheidenlijk regels gesteld, over:
a. de middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden, waarbij enkel het gebruik wordt toegestaan van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen middelen, installaties of methoden;
b. de tijd en plaats waarvoor de ontheffing of vrijstelling geldt, en
c. de wijze waarop het risico voor het behoud van de vogelstand wordt beperkt.
Artikel 3.4
1. Ingeval het vangen of doden van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, bij of krachtens deze wet is toegestaan, is het verboden deze vogels:
a. te vangen of te doden met:
1°. middelen, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Vogelrichtlijn;
2°. middelen, installaties of methoden voor massaal of niet-selectief vangen of doden van vogels, of
3°. middelen, installaties of methoden waardoor een soort plaatselijk kan verdwijnen, of
b. te achtervolgen met behulp van vervoermiddelen, genoemd in bijlage IV, onderdeel b, bij de Vogelrichtlijn, overeenkomstig de daar beschreven wijze.
Artikel 3.17
1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
a. ingeval van vogels:
1°. in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid;
2°. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
3°. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren, of
4°. ter bescherming van flora en fauna;
[…].
2. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt verleend aan een faunabeheereenheid, die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan.
Artikel 3.18
1. Gedeputeerde staten kunnen aan faunabeheereenheden of wildbeheereenheden, aan andere samenwerkingsverbanden van personen, of aan personen opdracht geven om, in afwijking van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3.1, 3.4, eerste lid, 3.5, 3.9, eerste lid, en 3.10, eerste lid, de omvang van een bij de opdracht aangeduide populatie van vogels of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, te beperken als dat nodig is om de onderscheidenlijke redenen, genoemd in artikel 3.17, eerste lid, onderdelen a, b en c. De artikelen 3.3, vierde en vijfde lid, 3.8, vijfde lid, en 3.10, tweede lid, zijn van overeenkomstige toepassing op die opdracht.
Artikel 3.24
1. Een ieder die een in het wild levend dier doodt of vangt voorkomt dat het dier onnodig lijdt.
Besluit natuurbescherming
Artikel 3.9
1. Als middelen als bedoeld in artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, van de wet worden aangewezen:
[…]
b. honden, niet zijnde lange honden;
[…]
2. Als methoden als bedoeld in artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, van de wet worden aangewezen:
a. het doden met gebruikmaking van middelen die krachtens de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden zijn toegelaten of vrijgesteld, met inbegrip van de gebruikmaking van alle middelen of installaties die noodzakelijk zijn om die middelen toe te passen;
b. het vangen door middel van bijeendrijven, waaronder in elk geval wordt begrepen het gebruik van de vangkraal in combinatie met een middel als bedoeld in onderdeel a;
[…]
Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden
Hoofdstuk 5. Het register van het college en openbaarmaking
Artikel 5.1. Het register omtrent gewasbeschermingsmiddelen
1. Het college houdt het elektronisch register omtrent gewasbeschermingsmiddelen bij, bedoeld in artikel 57 van Pro verordening (EG) 1107/2009.
2. Het college deelt het register, bedoeld in het eerste lid en in artikel 69, tweede lid, van de wet, ten minste in volgens de hoofdstukken gewasbeschermingsmiddelen en toevoegingsstoffen.
3. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit stelt de lijst van kleine toepassingen, bedoeld in artikel 57, eerste lid, onderdeel h, van verordening (EG) 1107/2009, elektronisch ter beschikking aan het publiek.
Artikel 5.2. Het biocidenregister
Het college houdt het biocidenregister bij, bedoeld in artikel 71 van Pro verordening (EG) 528/2012.