Uitspraak
201807643/1/A1.
Datum uitspraak: 29 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
J.G. Vastgoed B.V., gevestigd te Vught (hierna: JGV),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 juli 2018 in zaak nr. 17/4402 in het geding tussen:
JGV
en
het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer.
Procesverloop
Bij besluit van 24 november 2016 heeft het college een aan JGV verleende omgevingsvergunning voor het verbouwen van het pand aan de Edisonstraat 104 te Zoetermeer (hierna: het perceel) ingetrokken.
Bij besluit van 19 mei 2017 heeft het college het door JGV daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 31 juli 2018 heeft de rechtbank het door JGV daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft JGV hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
JGV heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 april 2019, waar JGV, vertegenwoordigd door [drie gemachtigden], bijgestaan door mr. dr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door IJ.J. Hortensius, mr. A.O. Berghuis en W. Verwij, bijgestaan door mr. S.T.J. Olierook, advocaat te Zoetermeer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het pand ligt op bedrijventerrein "Zoeterhage" buiten de bestaande winkelconcentraties van Zoetermeer. JGV wenst ter plaatse een supermarkt te realiseren. Het pand staat leeg en was voorheen in gebruik als automobielbedrijf. Tussen partijen is in geschil of het college over mocht gaan tot intrekking van een aan JGV verleende omgevingsvergunning.
Voorgeschiedenis
2. Bij notariële akte van 8 februari 1978 heeft de gemeente Zoetermeer het perceel verkocht en geleverd aan het Industrieschap Zoeterhage voor de bouw van een industriële vestiging. Om te voorkomen dat op het perceel detailhandelsactiviteiten zouden worden uitgeoefend, is in de akte een kettingbeding met boeteclausule opgenomen. Op grond daarvan is het de eigenaar privaatrechtelijk verboden op het perceel detailhandelsverkoop te doen plaatsvinden op straffe van een boete van ƒ 1.000,-- per week ten gunste van de gemeente.
3. Per 29 april 2015 was Ogbi B.V. eigenaar van het perceel.
4. In het op 24 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Kwadrant, Van Tuyll sportpark, Brinkhage, Lansinghage" heeft het perceel de bestemming "Bedrijventerrein" met onder meer de functieaanduiding "detailhandel" gekregen. Volgens het college is die functieaanduiding per abuis opgenomen, aangezien het bestemmingsplan conserverend van aard is en detailhandel ter plaatse in strijd is met de Verordening Ruimte 2014.
5. Bij besluit van 15 februari 2016 heeft het college aan JGV een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het pand op het perceel voor het gebruik daarvan als winkelruimte. Aangezien het bouwplan in overeenstemming was met het bestemmingsplan, diende het college de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
6. Ten behoeve van de voorgenomen verkoop en levering van het perceel door Ogbi B.V. aan JGV heeft de betrokken notaris per e-mail van 5 april 2016 de gemeente verzocht om afstand te doen van het kettingbeding, omdat dit kettingbeding door het bestemmingsplan zou zijn achterhaald. Bij e-mail van 12 april 2016 heeft de gemeente meegedeeld daartoe niet bereid te zijn, omdat de gemeente op dat moment en in de toekomst wilde kunnen afwegen of de gemeente bereid is privaatrechtelijke toestemming te verlenen voor enige vorm van detailhandelsverkoop. De gemeente acht het gebruik van het perceel voor detailhandel ongewenst.
7. Op 21 juli 2016 heeft de raad het ontwerpbestemmingsplan "1e herziening bestemmingsplan Kwadrant, Van Tuyll sportpark, Brinkhage, Lansinghage (Edisonstraat 104)" ter inzage gelegd. Het bestemmingsplan is vervolgens op 13 maart 2017 vastgesteld en op 11 september 2017 gewijzigd. Bij uitspraak van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:417, is dit bestemmingsplan onherroepelijk geworden. In dit bestemmingsplan is de mogelijkheid om het perceel mede te gebruiken voor niet-volumineuze detailhandel geschrapt.
8. Tussen JGV en het college is overleg gevoerd over de privaatrechtelijke en publiekrechtelijke mogelijkheden en belemmeringen voor het realiseren van een supermarkt op het perceel. Deze gesprekken hebben geresulteerd in een aantal afspraken zoals verwoord in de brief van het college aan JGV van 15 september 2016. Een van de afspraken is dat het college JGV gedurende vier maanden in de gelegenheid stelt om onderzoek te doen naar de ontwikkelingsmogelijkheden in het Kwadrantgebied in de periode van 1 oktober 2016 tot 31 januari 2017. Ook is de afspraak gemaakt dat JGV in elk geval gedurende deze periode geen gebruik maakt van de verleende omgevingsvergunning voor de verbouw van het pand op het perceel, niet overgaat tot slopen en dat het college tot 31 januari 2017 geen gebruik zal maken van de bevoegdheid om over te gaan tot intrekking van de verleende vergunning. Aan het slot van de brief van 15 september 2016 is vermeld dat de gemeente vasthoudt aan het verbod van detailhandel en geen afstand doet van het kettingbeding.
9. Op 4 oktober 2016 heeft de betrokken notaris aan het college meegedeeld dat hij bezig is om een veiling voor het pand op te starten. Het college heeft de raad bij brief van 13 oktober 2016 geïnformeerd over de voorgenomen executoriale verkoop op verzoek van de hypotheekhouder. Uit de veilingvoorwaarden van 25 oktober 2016 blijkt dat een verzoek van de gemeente om het kettingbeding aan de koper op te leggen niet door de notaris is gehonoreerd. JGV heeft op 13 november 2016 een onderhandse bieding op het perceel uitgebracht die de hoogste bleek te zijn en heeft het perceel gekocht.
10. Op 21 november 2016 heeft de raad een voorbereidingsbesluit genomen met betrekking tot het perceel. Volgens dat besluit is het verboden het perceel te gebruiken voor reguliere detailhandel. Het voorbereidingsbesluit is op 24 november 2016 in werking getreden.
11. Bij het besluit van 24 november 2016 heeft het college de bij het besluit van 15 februari 2016 verleende omgevingsvergunning ingetrokken.
12. Bij brief van 24 november 2016 heeft JGV het college meegedeeld dat zij op 1 december 2016 zal starten met de sloopwerkzaamheden en direct aansluitend met de bouwwerkzaamheden zal starten. In deze brief is vermeld dat het kettingbeding als gevolg van de executoriale verkoop is komen te vervallen. Daarom kan volgens de brief op basis van de verleende omgevingsvergunning worden gestart met de bouw van de winkelruimte, en kan en zal daarom zonder verdere belemmeringen uitvoering worden gegeven aan het vergunde bouwplan. Volgens deze brief komt geen betekenis meer toe aan de brief van het college van 15 september 2016.
13. Bij het besluit van 19 mei 2017 heeft het college het besluit van 24 november 2016 in afwijking van het advies van de Commissie Bezwaarschriften van Zoetermeer (hierna: de bezwaarschriftencommissie) gehandhaafd en de motivering aangevuld. Bij uitspraak van 31 juli 2018 heeft de rechtbank het door JGV daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Daartegen is door JGV hoger beroep ingesteld. Ter zitting van de Afdeling heeft JGV gesteld dat zij zich weliswaar het recht voorbehoudt om schadevergoeding te vragen, veroorzaakt door bestreden besluitvorming, maar dat een dergelijk verzoek geen onderdeel uitmaakt van de procedure in hoger beroep.
Wettelijk kader
14. Artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning.
Beoordeling hoger beroep
15. JGV betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om de omgevingsvergunning in te trekken. Daartoe voert zij aan dat het college voorafgaand aan het verstrijken van de termijn van 26 weken als bedoeld in artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo, heeft toegezegd geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om tot intrekking over te gaan.
15.1. De door JGV gestelde schending van het vertrouwensbeginsel kan een rol spelen bij de beantwoording van de vraag of het college in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, maar speelt geen rol voor de vraag of het college bevoegd was om tot intrekking van de omgevingsvergunning over te gaan. Om de bevoegdheid vast te stellen, is in dit geval slechts van belang of gedurende de termijn zoals genoemd in artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Het college heeft op 16 november 2016 en op 21 november 2016 geconstateerd dat geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Voor zover JGV heeft gesteld dat zij in de periode juli-augustus 2016 bouwhekken heeft geplaatst, overweegt de Afdeling dat het enkel plaatsen van hekken geen handeling is met gebruikmaking van de vergunning. Ook is niet gesteld of gebleken dat JGV in de periode tot 24 november 2016 handelingen heeft verricht met gebruikmaking van de vergunning. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college op 24 november 2016 bevoegd was om over te gaan tot intrekking van de verleende omgevingsvergunning.
Het betoog faalt.
16. JGV betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid tot intrekking van de omgevingsvergunning mocht overgaan. Daartoe voert zij aan dat het college voorafgaand aan het verstrijken van de termijn van 26 weken heeft toegezegd om geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot intrekking van de omgevingsvergunning. Volgens JGV heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat JGV niet meer gerechtvaardigd kon vertrouwen op nakoming van de gemaakte afspraak, omdat het vervallen van het kettingbeding een onvoorziene wijziging van omstandigheden was. Het kettingbeding lag volgens JGV niet ten grondslag aan het maken van de afspraak en het vervallen daarvan kan daarom ook geen rechtvaardiging zijn voor het niet-nakomen van de toezegging. JGV stelt dat zij in juli-augustus 2016 zou starten met de sloop en nieuwbouw, ondanks het kettingbeding, maar dat zij niet eerder wilde starten omdat zij een onbezwaarde levering (een akte zonder het kettingbeding) wilde, zonder risico’s op civiele procedures en boetes.
JGV voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een planologisch bezwaar ook in geval van ongewijzigde planologische inzichten een intrekking van een omgevingsvergunning kan rechtvaardigen. Bovendien is er helemaal geen planologisch belang van het college bij het behoud van locaties voor bedrijven op Zoeterhage. Volgens JGV gebruikt het college zijn bevoegdheid voor een ander doel dan waardoor die bevoegdheid is verleend. JGV voert ten slotte aan dat de rechtbank ten onrechte ondergeschikte betekenis heeft toegekend aan de belangen van JGV, in het bijzonder aan het feit dat haar niet te verwijten valt dat zij nog geen gebruik had gemaakt van de omgevingsvergunning.
16.1. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 24 november 2016 ten grondslag gelegd dat detailhandel ter plaatse in strijd is met het gemeentelijke beleid alsmede met de Verordening Ruimte 2014, en dat het bestemmingsplan "Kwadrant, Van Tuyll sportpark, Brinkhage, Lansinghage" de vestiging van een supermarkt ter plaatse ten onrechte mogelijk maakte. Daarom heeft de raad de herziening van het bestemmingsplan opgestart en een voorbereidingsbesluit genomen. Volgens het college is het vestigen van een supermarkt ter plaatse in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Hoewel met JGV de afspraak was gemaakt dat het college tot 31 januari 2017 geen gebruik zou maken van zijn intrekkingsbevoegdheid, is het college daartoe bij het besluit van 24 november 2016 toch overgegaan, gelet op het komen te vervallen van het kettingbeding door de executoriale verkoop van het pand. Het college stelt zich op het standpunt dat het ten tijde van de gemaakte afspraken, vervat in de brief van 15 september 2016, niet op de hoogte was van de voorgenomen executoriale verkoop van het pand. Door het komen te vervallen van het kettingbeding kon het college reguliere detailhandel niet langer via privaatrechtelijke weg tegengaan. Het college stelt zich op het standpunt dat voor JGV zonder meer duidelijk moet zijn geweest dat het college niet de afspraak had gemaakt om tot 31 januari 2017 niet tot intrekking van de omgevingsvergunning over te gaan, indien het college van de voorgenomen executoriale verkoop op de hoogte was geweest. Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de financiële gevolgen voor JGV beperkt zijn en niet opwegen tegen de bescherming van zwaarwegende gewijzigde planologische inzichten. Het college heeft bij zijn belangenafweging betrokken dat het JGV al vanaf april 2016 duidelijk moet zijn geweest dat het college het niet gewenst achtte dat zij op het perceel een supermarkt zou realiseren. Ook stelt het college dat het zijn uiterste best heeft gedaan om vóór de aangekondigde veilingdatum van 28 november 2016 duidelijkheid te geven aan alle potentiële betrokkenen. Dat JGV de onderhandse verkoop toch heeft doorgezet, komt volgens het college voor haar eigen rekening en risico. Onder deze omstandigheden stelt het college dat de intrekking van de omgevingsvergunning gerechtvaardigd is en een algemeen en planologisch belang dient, terwijl de instandhouding van de vergunning onevenredige gevolgen met zich brengt zoals ondergraving van de detailhandelsstructuur, uitholling van bestaande centra en tot verslechtering van het ondernemers-, woon- en leefklimaat in de gemeente.
16.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:221), moeten bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle in aanmerking te nemen belangen worden betrokken. Daartoe behoren naast de door het college gestelde belangen, waaronder de bescherming van planologische inzichten, ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen.
16.3. Het college heeft de omgevingsvergunning ingetrokken omdat het de gevolgen van de gemaakte fout in het bestemmingsplan, waardoor ter plaatse in strijd met gemeentelijk beleid en met de Verordening Ruimte 2014 detailhandel was toegestaan, wilde tegengaan. Met de herziening van het bestemmingsplan is de fout in het bestemmingsplan hersteld. Met het voorbereidingsbesluit, dat op 24 november 2016 in werking is getreden, wilde de raad de door JGV beoogde ontwikkeling voorkomen. Het herziene bestemmingsplan en het voorbereidingsbesluit maken het gebruik van het perceel voor detailhandel voor de toekomst niet langer mogelijk. Met de intrekking van de omgevingsvergunning wil het college bereiken dat JGV niet langer gebruik kon maken van de eerder verleende bouwtoestemming.
De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college grote waarde mocht toekennen aan de belangen gemoeid met realisering van de detailhandelsstructuur en het voorkomen van strijd met gemeentelijk- en provinciaal beleid. Over het betoog van JGV dat het college geen planologisch belang heeft bij het behouden van locaties voor bedrijven in verband met de komende transformatie van het bedrijventerrein "Zoeterhage", overweegt de Afdeling dat de invulling van de transformatie ten tijde van de besluitvorming van het college onvoldoende geconcretiseerd was. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zijn bevoegdheid tot intrekking van de omgevingsvergunning niet voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
16.4. De Afdeling zal bij de bespreking van het betoog van JGV over het door het college gewekte vertrouwen het stappenplan hanteren zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
De brief van 15 september 2016, waarin de afspraken tussen het college en JGV zijn opgenomen, bevat een aantal toezeggingen over en weer. Van de zijde van JGV is de toezegging gedaan dat zij onderzoek zal doen naar de ontwikkelingsmogelijkheden in het Kwadrantgebied in de periode van 1 oktober 2016 tot 31 januari 2017 en dat JGV elk geval gedurende deze periode geen gebruik zal maken van de verleende omgevingsvergunning voor de verbouw van het pand en evenmin zal overgaan tot slopen. Van de zijde van het college is de toezegging gedaan dat het college tot 31 januari 2017 geen gebruik zal maken van de bevoegdheid om over te gaan tot intrekking van de verleende vergunning. Deze uitlating kan niet anders worden opgevat dan dat het college welbewust een standpunt heeft bepaald over de manier waarop het de bevoegdheid tot intrekking van de omgevingsvergunning vooralsnog niet zal uitoefenen. Het college heeft dat overigens ook niet bestreden. De uitkomst van de eerste stap voor de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel is dus positief voor JGV. Dat geldt ook voor de tweede stap. De brief van 15 september 2016 is namelijk een weergave van de afspraken tussen het college en JGV en de brief is namens het college ondertekend. Het college heeft dat ook niet bestreden. De toezegging kan dus aan het college worden toegerekend.
De derde stap valt echter niet positief voor JGV uit. De toezegging van het college om tot 31 januari 2017 niet tot intrekking van de omgevingsvergunning over te gaan, staat niet op zichzelf. Uit de brief volgt onmiskenbaar dat aan het verbod voor detailhandelsverkoop wordt vastgehouden en dat geen afstand wordt gedaan van het kettingbeding. Het kettingbeding kan naar het oordeel van de Afdeling niet los worden gezien van de toezegging van het college. De afspraken tussen het college en JGV kunnen worden aangemerkt als een bevriezingsperiode waarin tijdelijk van beide kanten geen stappen zullen worden ondernomen, zodat JGV onderzoek kan doen naar de ontwikkelingsmogelijkheden voor woningbouw. In dit licht beschouwt de Afdeling de voorgenomen executoriale verkoop van het pand en het daardoor komen te vervallen van het kettingbeding als een onvoorziene verandering van omstandigheden, die maakt dat het college niet langer gehouden was om zijn toezegging aan JGV gestand te doen. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college blijkens het in bezwaar gehandhaafde besluit van 24 november 2016 niet lichtvaardig is omgesprongen met de belangen van JGV. Het college heeft de omgevingsvergunning ingetrokken voordat JGV tot aankoop van het pand is overgegaan. Bovendien heeft het college de financiële belangen van JGV afgewogen ten opzichte van het planologisch belang dat het college met zijn besluitvorming dient. De Afdeling ziet met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college de financiële belangen van JGV niet goed heeft ingeschat. JGV heeft die belangen verder niet met verifieerbare stukken onderbouwd. Het planologisch belang dat het college met zijn besluitvorming dient, heeft de Afdeling hiervoor onder 16.3 al besproken. Voorts betrekt de Afdeling daarbij dat JGV, zoals ter zitting ook erkend, niet langer voornemens was zich te houden aan de door haar gedane toezeggingen om tot 31 januari 2017 geen gebruik te maken van de verleende omgevingsvergunning voor de verbouw van het pand en niet over te gaan tot slopen.
Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het vertrouwensbeginsel voor het college geen belemmering vormde om tot intrekking van de omgevingsvergunning over te gaan.
16.5. Volgens JGV heeft de rechtbank ten onrechte ondergeschikte betekenis toegekend aan de omstandigheid dat JGV buiten haar schuld geen gebruik heeft gemaakt van de aan haar verleende omgevingsvergunning. JGV heeft er in juli-augustus 2016 om haar moverende redenen voor gekozen om nog geen handelingen te verrichten met gebruikmaking van de vergunning. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college geen doorslaggevende waarde heeft hoeven hechten aan het al dan niet verwijtbaar zijn van het niet gebruiken van de omgevingsvergunning. JGV heeft ervoor gekozen om in die periode wel bouwhekken te plaatsen, maar verder ter plaatse geen activiteiten te verrichten. Aannemelijk is dat dit samenhangt met het feit dat het projectontwikkelingsproces zich nog in een vroeg stadium bevond, het college JGV meermaals duidelijk had gemaakt dat het er alles aan zou doen om detailhandel ter plaatse tegen te houden, en JGV bij verdergaande activiteiten op grond van het kettingbeding een boete verschuldigd zou zijn.
16.6. De slotsom is dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat het college de planologische belangen gemoeid met intrekking van de omgevingsvergunning zwaarder mocht laten wegen dan het belang van JGV bij behoud van die vergunning. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college de verleende omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen intrekken.
Het betoog faalt.
17. JGV heeft verder in het hogerberoepschrift aangegeven dat de in beroep aangevoerde gronden als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd. Op de daarin genoemde gronden is de rechtbank in de overwegingen van de aangevallen uitspraak ingegaan. JGV heeft in het hogerberoepschrift, behoudens hetgeen hierboven is besproken, geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Het aangevoerde kan reeds daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
Slot en conclusie
18. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van Smulders-Wijgerde, griffier.
w.g. Van den Broek w.g. Smulders-Wijgerde
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
672.