Uitspraak
201802365/1/V3.
Datum uitspraak:18 juni 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 21 februari 2018 in zaak nr. 17/7845 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om verlenging van de geldigheidsduur van een aan haar verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd afgewezen en die verblijfsvergunning ingetrokken.
Bij besluit van 6 april 2017 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 februari 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. S. Thelosen, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft desgevraagd een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De vreemdeling heeft hierop schriftelijk gereageerd.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling heeft een Nederlandse echtgenoot en twee Nederlandse minderjarige kinderen. Zij had sinds 25 september 2005 een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, onder de beperking "verblijf bij echtgenoot". Deze verblijfsvergunning was na verlengingen geldig tot 26 juni 2016. Tussen 11 augustus 2014 en 30 juni 2015 heeft de vreemdeling met haar twee kinderen in Egypte gewoond en stond zij niet ingeschreven in de Basisregistratie personen. Haar echtgenoot is in Nederland achtergebleven. Op 5 april 2016 heeft de vreemdeling verzocht om verlenging van haar verblijfsvergunning. De staatssecretaris heeft de verblijfsvergunning van de vreemdeling bij besluit van 15 juni 2016 ingetrokken en haar aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van haar verblijfsvergunning afgewezen, omdat zij haar hoofdverblijf heeft verplaatst door met haar kinderen in Egypte te verblijven van 11 augustus 2014 tot 30 juni 2015 (artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 19 van Pro de Vreemdelingenwet 2000; hierna de Vw 2000).
1.1. Deze uitspraak gaat over de vraag of de Gezinsherenigingsrichtlijn (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71) zich verzet tegen een nationale regeling die het mogelijk maakt om een verblijfsvergunning regulier van een gezinslid in te trekken uitsluitend vanwege verplaatsing van het hoofdverblijf buiten Nederland. Het uitgangspunt is daarbij dat het enkele verplaatsen van het hoofdverblijf niet zonder meer leidt tot beëindiging van het werkelijke gezinsleven. In deze zaak is niet in geschil dat het werkelijke gezinsleven niet is verbroken.
1.2. De staatssecretaris stelt zich in zijn besluit van 6 april 2017 op het standpunt dat de intrekking wegens het verplaatsen van het hoofdverblijf niet in strijd is met de Gezinsherenigingsrichtlijn, omdat artikel 16, eerste lid, onder a, van die richtlijn bepaalt dat een vergunning kan worden ingetrokken indien de in de richtlijn gestelde voorwaarden niet of niet meer worden vervuld. Daar is in dit geval sprake van, aldus de staatssecretaris.
1.3. Het wettelijk kader is opgenomen in de aangehechte bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft overwogen dat in de Gezinsherenigingsrichtlijn weliswaar niet letterlijk staat dat een verblijfsvergunning van een gezinslid kan worden ingetrokken wegens verplaatsing van het hoofdverblijf, maar dat uit artikel 16, eerste lid, onder a, van de richtlijn volgt dat intrekking mogelijk is wanneer de in deze richtlijn gestelde voorwaarden niet of niet meer worden vervuld. De rechtbank volgt de staatssecretaris in zijn standpunt dat de vreemdeling door verplaatsing van het hoofdverblijf niet aan de voorwaarden van de richtlijn heeft voldaan, omdat het de bedoeling is dat gezinsleden in het kader van gezinshereniging gaan verblijven op het grondgebied van de lidstaat.
Grief 1
3. De vreemdeling klaagt in de eerste grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris ten onrechte de verplaatsing van het hoofdverblijf ten grondslag heeft gelegd aan de intrekking van haar verblijfsvergunning. Hiermee heeft de rechtbank miskend dat de Gezinsherenigingsrichtlijn zich daartegen verzet omdat in artikel 16 van Pro die richtlijn geen uitdrukkelijke grondslag voor het intrekken vanwege het verplaatsen van het hoofdverblijf wordt genoemd, aldus de vreemdeling. Daarnaast voert de vreemdeling aan dat haar vergunning ten onrechte krachtens artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gezinsherenigingsrichtlijn is ingetrokken, omdat de richtlijn niet de voorwaarde omvat dat het gezinslid in de lidstaat moet verblijven. Volgens de vreemdeling is niet gebleken dat zij door haar tijdelijke verhuizing naar Egypte niet langer voldeed aan de voorwaarden van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
De Gezinsherenigingsrichtlijn en de bevoegdheid om een verblijfsvergunning in te trekken wegens verplaatsing van het hoofdverblijf
4. De Gezinsherenigingsrichtlijn is van overeenkomstige toepassing op de vreemdeling, omdat een door het Unierecht beheerste situatie en een zuiver interne situatie op grond van het Nederlandse recht gelijk worden behandeld (zie het arrest van het Hof van Justitie van 7 november 2018, C en A, ECLI:EU:C:2018:876, punt 34 en 35).
5. Artikel 16, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn geeft uitdrukkelijk de bevoegdheid de verblijfsvergunning van het gezinslid in te trekken wanneer a) de in de richtlijn gestelde voorwaarden niet of niet meer worden vervuld, b) de gezinshereniger geen werkelijk huwelijk- of gezinsleven (meer) onderhoudt met het gezinslid of de gezinsleden of c) wanneer wordt vastgesteld dat de gezinshereniger of de partner met wie de gezinshereniger gehuwd is, met iemand anders gehuwd is dan wel een duurzame relatie heeft. Niet in geschil is dat aan de vreemdeling niet is tegengeworpen dat zij tijdens haar verblijf in Egypte geen werkelijk gezinsleven met haar echtgenoot onderhield. De intrekkingsgrond onder b van deze bepaling is hier niet gebruikt. Een uitdrukkelijke grondslag om een verblijfsvergunning in te trekken wegens het verplaatsen van het hoofdverblijf buiten de lidstaat van de gezinshereniger ontbreekt in de Gezinsherenigingsrichtlijn. Omdat de toestemming voor gezinshereniging de algemene regel is, moeten afwijkingen echter strikt worden uitgelegd en mogen de lidstaten hun beoordelingsruimte niet zo gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de Gezinsherenigingsrichtlijn, te weten de bevordering van gezinshereniging, en aan het nuttig effect daarvan (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 4 maart 2010, Chakroun, ECLI:EU:C:2010:117, punt 43).
5.1. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet bij de uitlegging van een bepaling van het Unierecht rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, de ontstaansgeschiedenis, alsmede de context en de doelstellingen die worden nagestreefd door de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie in die zin de arresten van 20 december 2017, Acacia en D’Amato, ECLI:EU:C:2017:992, punt 31, en 17 april 2018, Egenberger, ECLI:EU:C:2018:257, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uitleg tekst van de richtlijn
6. Artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gezinsherenigingsrichtlijn moet worden gelezen in samenhang met de voorwaarden voor gezinshereniging en de situaties die aanleiding zijn tot intrekking of verlenging van de verblijfsvergunning. In hoofdstuk IV van de Gezinsherenigingsrichtlijn staan de voorwaarden voor uitoefening van het gezinsleven vermeld. In dit hoofdstuk wordt niet de voorwaarde neergelegd dat de vreemdeling te allen tijde moet verblijven op het grondgebied van de lidstaat met de gezinshereniger.
6.1. Dat een uitdrukkelijke voorwaarde niet bestaat, betekent niet zonder meer dat de richtlijn zich tegen intrekking vanwege verplaatsing van het hoofdverblijf van een gezinslid buiten de lidstaat van de gezinshereniger verzet. Uit de mededeling van de Commissie aan de Raad van de EU en het Europees Parlement van 3 april 2014 betreffende richtsnoeren voor toepassing van de Gezinsherenigingsrichtlijn COM(2014) 210 volgt dat de lidstaten een zekere beoordelingsruimte hebben om vast te stellen of aan de door de richtlijn wel gestelde voorwaarden is voldaan. Zoals volgt uit het arrest Chakroun moet artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gezinsherenigingsrichtlijn evenwel strikt worden uitgelegd.
Doel van de richtlijn en de totstandkoming van artikel 16, eerste lid
7. De vraag is of de strikte uitlegging van artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gezinsherenigingsrichtlijn de staatssecretaris de beoordelingsruimte biedt om uit het doel van de Gezinsherenigingsrichtlijn af te leiden dat het hebben van hoofdverblijf van een gezinslid bij de gezinshereniger op het grondgebied van de lidstaat een in de richtlijn gestelde voorwaarde is.
7.1. Naar het oordeel van de Afdeling kan, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet uit het doel van de Gezinsherenigingsrichtlijn worden afgeleid dat de vreemdeling zonder onderbreking met de gezinshereniger moet verblijven op het grondgebied van de lidstaat en dat zij, wanneer zij een periode buiten de lidstaat verblijft, haar verblijfsrecht verliest. Anders dan de staatssecretaris in zijn schriftelijke uiteenzetting heeft betoogd, volgt dit niet uit de omschrijving in de Gezinsherenigingsrichtlijn van het begrip 'gezinshereniging', te weten "toegang tot en verblijf in een lidstaat (…) teneinde de eenheid van het gezin te behouden" (artikel 2, onder d, van de Gezinsherenigingsrichtlijn). De staatssecretaris heeft immers uitdrukkelijk de bevoegdheid om, wanneer de eenheid van het gezin is verbroken de verblijfsvergunning op die grond in te trekken (artikel 16, eerste lid, onder b, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, geïmplementeerd in artikel 18, eerste lid, aanhef en onder f, en artikel 19 van Pro de Vw 2000). Uit verplaatsing van het hoofdverblijf van een gezinslid valt, zoals hiervoor onder 1.1. is opgemerkt, niet zonder meer af te leiden dat de eenheid van het gezin is verbroken.
7.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 16, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn kan ook niet worden afgeleid dat de Uniewetgever heeft beoogd de lidstaten de bevoegdheid te geven om een verblijfsvergunning in te trekken op de enkele grond dat de vreemdeling zijn hoofdverblijf heeft verplaatst buiten de lidstaat van de gezinshereniger.
De Gezinsherenigingsrichtlijn in vergelijking met de Richtlijn langdurig ingezetene
8. Het betoog van de staatssecretaris dat in artikel 9 van Pro de Richtlijn langdurig ingezetenen (PB 2004 L 16), is bepaald dat de status van langdurig ingezetene niet langer behouden wordt bij een aaneengesloten periode van twaalf maanden verblijf buiten het grondgebied van de lidstaat en dat het niet voor de hand ligt dat de status van langdurig ingezetene wel verloren gaat vanwege verblijf buiten de Unie, maar van een derdelander die een verblijfsvergunning heeft op grond van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet, kan niet worden gevolgd. In de Richtlijn langdurig ingezetenen staat het langdurig en ononderbroken verblijf immers centraal voor het verkrijgen van de status en daarbij behorende rechten (zie het arrest van het Hof van Justitie van 14 maart 2019, Y.Z, Z.Z. en Y.Y., ECLI:EU:2019:203, punt 63). Daarbij past het om te regelen wanneer van ononderbroken verblijf niet meer kan worden gesproken. Bovendien leidt het intrekken van de status van langdurig ingezetene, anders dan in de nu voorliggende zaak, er niet toe dat de vreemdeling automatisch geen verblijfsrecht meer heeft voor een lidstaat.
Beoordeling grief 1
9. De tekst, het doel en de totstandkomingsgeschiedenis van de Gezinsherenigingsrichtlijn noch de vergelijking met de Richtlijn langdurig ingezetene, bieden aanleiding om het standpunt van de staatssecretaris te volgen dat het hebben van hoofdverblijf van een gezinslid bij de gezinshereniger op het grondgebied van de lidstaat een in de richtlijn gestelde voorwaarde is en dat de vreemdeling haar verblijfsrecht verliest wanneer zij tijdelijk verblijft buiten die lidstaat. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris terecht de verblijfsvergunning van de vreemdeling heeft ingetrokken, omdat zij niet aan de in artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gezinsherenigingsrichtlijn gestelde voorwaarden voldeed. Artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 moet in situaties als die van de vreemdeling dus buiten toepassing worden gelaten.
9.1. De eerste grief slaagt.
Grief 2
10. De tweede grief leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. Reden daarvoor is dat de grief geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
Conclusie
11. Het hoger beroep van de vreemdeling is kennelijk gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 6 april 2017 wordt vernietigd. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
Wat betekent dit?
12. De uitkomst van deze zaak is dat de staatssecretaris opnieuw op het bezwaar van de vreemdeling tegen het besluit van 15 juni 2017 moet beslissen. Hij mag daarbij artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 niet toepassen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 21 februari 2018 in zaak nr. 17/7845;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 6 april 2017, V-nummer […];
V. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.536,00 (zegge: vijftienhonderdzesendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de vreemdeling het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, griffier.
w.g. Sevenster w.g. Van Meurs-Heuvel
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2019
47-872.
BIJLAGE
Europese regelgeving
Gezinsherenigingsrichtlijn (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71)
Artikel 2
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
d) „gezinshereniging": toegang tot en verblijf in een lidstaat van de gezinsleden van een wettig in die lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land, teneinde de eenheid van het gezin te behouden, ongeacht of de gezinsband tot stand is gekomen vóór of na de komst van degene die in de
lidstaat verblijft;
[…]
Artikel 16
1. De lidstaten kunnen in de volgende gevallen het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen of, in voorkomend geval, de verblijfstitel van een gezinslid intrekken of weigeren te verlengen:
a) wanneer de in deze richtlijn gestelde voorwaarden niet of niet meer worden vervuld.
Wanneer de gezinshereniger bij verlenging van de verblijfstitel niet over voldoende middelen van bestaan beschikt zonder een beroep te doen op het in artikel 7, lid 1, onder c), bedoelde stelsel voor sociale bijstand van de lidstaat, houdt de lidstaat rekening met de bijdrage van de gezinsleden aan het inkomen van het huishouden;
b) wanneer de gezinshereniger geen werkelijk huwelijks- of gezinsleven (meer) onderhoudt met het gezinslid of de gezinsleden;
c) wanneer wordt vastgesteld dat de gezinshereniger of de partner met wie de gezinshereniger niet gehuwd is, met iemand anders gehuwd is dan wel een duurzame relatie onderhoudt.
[…]
Richtlijn langdurig ingezetenen (PB 2004 L 16)
Artikel 9
Intrekking of verlies van de status
1. Langdurig ingezetenen mogen de status van langdurig ingezetene niet langer behouden indien:
a) wordt vastgesteld dat de status van langdurig ingezetene op frauduleuze wijze is verkregen;
b) een verwijderingsmaatregel wordt genomen onder de voorwaarden van artikel 12;
c) zij gedurende een aaneengesloten periode van twaalf maanden niet op het grondgebied van de Gemeenschap verblijven.
[…]
Nationale regelgeving
Vw 2000
Artikel 18
1. aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 kan Pro worden afgewezen indien:
a. de houder daarvan zijn hoofdverblijf buiten Nederland heeft gevestigd;
b. de vreemdeling niet beschikt over een geldig document voor grensoverschrijding;
c. de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt dan wel gegevens heeft achtergehouden terwijl die gegevens tot afwijzing van de oorspronkelijke aanvraag tot het verlenen of verlengen zouden hebben geleid;
d. de vreemdeling niet meer zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan dan wel de persoon bij wie de vreemdeling verblijft niet meer zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan;
e. de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid;
f. niet wordt voldaan aan de beperking waaronder de vergunning is verleend of een voorschrift dat aan de vergunning is verbonden;
g. de vreemdeling voor een werkgever arbeid verricht, zonder dat aan de Wet arbeid vreemdelingen is voldaan;
h. ten behoeve van het verblijf van de vreemdeling geen verklaring van een referent is overgelegd als bedoeld in artikel 2a, eerste lid;
i. de vreemdeling niet heeft voldaan aan de inburgeringsplicht, bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering, binnen de in dat artikel genoemde termijn, of binnen de met toepassing van artikel 7, derde lid, van die wet of van de krachtens artikel 7, vierde lid, aanhef en onderdeel a, van die wet gestelde regels verlengde termijn.
[…]
Artikel 19
De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd kan worden ingetrokken op de gronden bedoeld in artikel 18, eerste lid, met uitzondering van onderdeel b, en wordt ingetrokken indien aan de houder daarvan ambtshalve een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28, eerste lid, onderdeel d, wordt verleend.