Uitspraak
201806978/1/A1.
Datum uitspraak: 3 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Einighausen, gemeente Sittard-Geleen
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 juli 2018 in zaken nrs. 17/2444 en 18/115 in het geding tussen:
[belanghebbende], wonend te Einighausen, gemeente Sittard-Geleen
en
het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2017 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een paardenbak en het gebruik van gronden als zorgboerderij in afwijking van het bestemmingsplan op het perceel [locatie 1] te Einighausen, gemeente Sittard-Geleen (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 12 juli 2018 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het door [belanghebbende] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 december 2017 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
[belanghebbende] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 18 april 2019 heeft het college het besluit van 20 december 2017 herroepen en de door [appellante] gevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van een paardenbak en het gebruik van gronden als zorgboerderij op het perceel alsnog geweigerd.
[appellante] heeft tegen dit besluit een zienswijze naar voren gebracht.
[appellante] en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mrs. P.H.C. van Meerten en T.L. Huwaé, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], bijgestaan door mr. E.T. Stevens, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Op het perceel is een zorgboerderij en een paardenbak met lichtmasten gerealiseerd. [appellante] is exploitant van de zorgboerderij en woont op het perceel. De zorgboerderij biedt een dag- en logeeropvang voor kinderen en volwassenen. De op de zorgboerderij aanwezige dieren, waaronder drie paarden, worden ingezet voor therapeutische doeleinden. [belanghebbende] woont op het aangrenzende perceel [locatie 2]. De paardenbak staat op 28 m van zijn woning. Hij stelt geur- en stofoverlast te ondervinden van het gebruik van deze paardenbak.
Ter legalisering van de zorgboerderij en de paardenbak heeft [appellante] een omgevingsvergunning gevraagd voor het bouwen en het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Een gedeelte van het perceel ligt in het plangebied van het bestemmingsplan "Guttecoven en Einighausen", een ander gedeelte in het plangebied van het bestemmingsplan "Vigerend en 1e herziening Buitengebied" en weer een ander gedeelte in het plangebied van het bestemmingsplan "Buitengebied Sittard". Het project is, naar niet in geschil is, in strijd met deze bestemmingsplannen. Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo omgevingsvergunning verleend.
2. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft, voor zover van belang, het beroep van [belanghebbende] gegrond verklaard, omdat het college bij de beoordeling van de vraag of [belanghebbende] onevenredige hinder ondervindt van de paardenbak ten onrechte heeft aangesloten bij de in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, editie 2009 (hierna: de VNG-brochure) opgenomen richtafstand van 30 meter die hoort bij gebiedstype "gemengd gebied". Volgens de rechtbank zijn de door het college genoemde omstandigheden onvoldoende voor het ingenomen standpunt dat de directe omgeving van de zorgboerderij kan worden aangemerkt als gemengd gebied. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat de zorgboerderij binnen de bebouwde kom is gelegen, dat vrijwel alle percelen rondom de zorgboerderij een woonbestemming hebben en dat van bedrijfsmatige activiteiten zoals winkels en horeca in de directe omgeving van het perceel geen sprake is. Dat op verderop gelegen gronden de bestemming "Maatschappelijk" of "Horeca" rust, maakt volgens de rechtbank niet dat de directe omgeving van de zorgboerderij is te kwalificeren als gemengd gebied. De rechtbank heeft het besluit van 20 december 2017 om die reden vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit dient te nemen, met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
Hoger beroep
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de in de VNG-brochure aanbevolen richtafstanden voor een manege heeft aangehouden, terwijl een vergelijking met een kinderboerderij meer rechtdoet aan de activiteiten van de zorgboerderij. Het dierenbestand op de zorgboerderij is beperkt en bestaat uit drie paarden, twee hangbuikzwijnen en één konijn. Bovendien wordt de paardenbak niet dagelijks maar slechts incidenteel gebruikt. Het gebruik van de paardenbak is daarom hobbymatig, aldus [appellante].
4.1. De VNG-brochure bevat geen richtafstanden voor een paardenbak. Wel zijn richtafstanden opgenomen voor paardenfokkerijen en maneges. Uit de bij de aanvraag behorende ruimtelijke onderbouwing van 12 oktober 2017 blijkt dat de paardenbak en de paarden bedrijfsmatig worden ingezet bij de therapie. In de paardenbak wordt met de paarden gewerkt en gespeeld en worden rijlessen gegeven. Volgens [belanghebbende] gebeurt dit in de vakanties iedere dag. Bovendien lopen de paarden vaak de gehele dag los in de paardenbak. Pony’s van derden maken volgens [belanghebbende] ook regelmatig gebruik van de paardenbak. [belanghebbende] heeft in dit verband ter zitting gewezen op de website van de zorgboerderij (www.odigos.nu/paarden/) en het jaarverslag zoals gepubliceerd op www.zorgboeren.nl. Daaruit kan worden opgemaakt dat de zorgboerderij de gehele week in bedrijf is. Ook neemt het aantal deelnemers dat gebruik maakt van het zorgaanbod jaarlijks toe. Het is door de verlichting mogelijk om de paardenbak ook ’s-avonds te gebruiken. Gelet op de aard, omvang en intensiteit van het gebruik van de paardenbak heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen sprake is van het uitsluitend hobbymatig houden van paarden. De milieubelasting van het gebruik van de paardenbak is naar het oordeel van de Afdeling te vergelijken met die van een manege. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college bij de beoordeling van de planologische aanvaardbaarheid van de ter plaatse beoogde activiteiten in redelijkheid aansluiting heeft kunnen zoeken bij de richtafstanden die behoren bij een paardenfokkerij en een manege. Dat in de VNG-brochure voor kinderboerderijen een kortere richtafstand geldt, leidt niet tot een ander oordeel. Niet aannemelijk is gemaakt dat de aard, omvang en intensiteit van het gebruik van een paardenbak op een kinderboerderij overeenkomt met het gebruik dat de zorgboerderij van de paardenbak maakt. In de paardenbak worden activiteiten verricht die in ruimtelijk opzicht verschillen van de activiteiten van een kinderboerderij als bedoeld in de VNG-brochure.
Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de omgeving van de zorgboerderij heeft gekwalificeerd als rustige woonwijk in de zin van de VNG-brochure. Zij voert daartoe aan dat sprake is van gemengd gebied met een matige tot sterke functiemenging. Zij wijst in dit verband op een aantal (agrarische) bedrijven en een horecagelegenheid in de omgeving van de zorgboerderij. Ook stelt zij zich op het standpunt dat [belanghebbende] niet of nauwelijks hinder kan ondervinden van de paardenbak, omdat in de directe omgeving agrarische bedrijven aanwezig zijn die meer geurhinder veroorzaken.
5.1. Een rustige woonwijk en een rustig buitengebied worden in de VNG-brochure wat betreft aanvaardbare milieubelasting als vergelijkbare omgevingstypen gezien. Voor een paardenhouderij/manege geldt in een rustige woonwijk een grootste richtafstand van 50 m voor het aspect geur. Indien de omgeving is aan te merken als gemengd gebied, kunnen de richtafstanden volgens de VNG-brochure met één afstandsstap worden verlaagd, zonder dat dit ten koste gaat van het woon- en leefklimaat. In gemengd gebied wordt voor een paardenhouderij/manege wat het aspect geur betreft een afstand van 30 m tot gevoelige objecten aanbevolen. Een gemengd gebied wordt in de VNG-brochure omschreven als een gebied met matige tot sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies voor zoals winkels, horeca en kleine bedrijven. Ook lintbebouwing in het buitengebied met overwegend agrarische en andere bedrijvigheid, alsmede gebieden die direct langs de hoofdinfrastructuur liggen, kunnen volgens de VNG-brochure als gemengd gebied worden beschouwd.
5.2. Ter plaatse van de zorgboerderij is sprake van lintbebouwing langs een doorgaande weg door het dorp. In de directe omgeving van de zorgboerderij zijn van oudsher drie agrarische bedrijven aanwezig, die ook als zodanig zijn bestemd. Het gaat hier om het direct naast de woning van [belanghebbende] gelegen [agrarisch bedrijf A] aan de [locatie 3], het schuin aan de overkant van de zorgboerderij gelegen [agrarisch bedrijf B] aan de [locatie 4] en [paardenpension] aan de [locatie 5], gelegen op zo’n 80 m van de zorgboerderij. Op ongeveer 40 m afstand van de zorgboerderij is [garage] aan de [locatie 6] gevestigd. De garage heeft een bedrijvenbestemming. Gelet op de (agrarische) bedrijvigheid in de naaste omgeving van de zorgboerderij en de omstandigheid dat de Heistraat een doorgaande weg is, is de Afdeling van oordeel dat de omgeving ter plaatse van de zorgboerderij als gemengd gebied met een matige functiemenging en niet als een rustige woonwijk valt te kwalificeren. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zich in dit geval niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een gemengd gebied als bedoeld in de VNG-brochure. Een en ander betekent ten aanzien van de beoogde activiteiten dat volgens de VNG-brochure een richtafstand van 30 m is aanbevolen van enerzijds de uiterste grens van de paardenbak tot anderzijds de gevel van de dichtstbijzijnde woning. De uitspraak van de rechtbank is in zoverre onjuist.
Het betoog slaagt.
Conclusie hoger beroep
6. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling zal de overige bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden van [belanghebbende] beoordelen, nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
Beoordeling beroep [belanghebbende]
7. [belanghebbende] betoogt dat onduidelijk is wat is vergund, omdat uit de stukken niet blijkt wat moet worden verstaan onder het gebruik van de zorgboerderij.
7.1. In het aan het besluit van 20 december 2017 ten grondslag liggende aanvraagformulier van 21 januari 2016 en de bijbehorende ruimtelijke onderbouwing van 5 oktober 2017 is expliciet vermeld voor welke activiteiten omgevingsvergunning wordt gevraagd. Voor de activiteit bouwen is vergunning verleend voor de paardenbak. Verder is vergunning verleend voor het gebruik van het gehele perceel als zorgboerderij. De vergunningaanvraag en de ruimtelijke onderbouwing maken onderdeel uit van de bij besluit van 20 december 2017 verleende omgevingsvergunning. De ruimtelijke onderbouwing bevat op pagina 5 een beschrijving van wat de zorgboerderij inhoudt. Gelet hierop bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat onduidelijk is wat is vergund.
Het betoog faalt.
8. [belanghebbende] betoogt verder dat niet wordt voldaan aan de richtafstand van 30 m voor gemengd gebied. Door de heersende windrichting uit zuidwest ondervindt hij onaanvaardbare geur- en stofoverlast van het frequente gebruik van de paardenbak. Het college heeft de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het gebruik van deze gronden niet inzichtelijk gemaakt. Een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is daarom onvoldoende gewaarborgd, aldus [belanghebbende].
8.1. Niet in geding is dat de woning van [belanghebbende] is gesitueerd op 28 m van de uiterste grens van de paardenbak. Er wordt dan ook niet voldaan aan de in de VNG-brochure aanbevolen richtafstand van 30 m. Het college stelt zich op het standpunt dat deze geringe afwijking van de richtafstand ruimtelijk aanvaardbaar is, nu het gebruik van de paardenbak door drie paarden nauwelijks hinder veroorzaakt en niet vergelijkbaar is met de hinder afkomstig van een volwaardige manege.
8.2. De Afdeling overweegt dat de in de VNG-brochure opgenomen afstanden indicatief zijn en dat hiervan gemotiveerd kan worden afgeweken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1173) gelden de richtafstanden volgens de VNG-brochure tussen enerzijds de grens van de bestemming die een milieubelastende functie toelaat, in dit geval de rand van de paardenbak, en anderzijds de uiterste situering van de gevel van een woning die volgens het bestemmingsplan of via vergunningvrij bouwen mogelijk is.
Ter zitting heeft [belanghebbende] zijn betoog toegespitst op de mogelijkheden om vergunningvrij een mantelzorgwoning in zijn achtertuin te bouwen. Het college heeft ter zitting nader toegelicht dat [belanghebbende] de mogelijkheid heeft om op deze delen van zijn perceel met de bestemming "Tuinen" of "Wonen" op grond van artikel 2, aanhef en onder 3, aanhef en onder b, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) een mantelzorgwoning te bouwen, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is vereist. [appellante] heeft niet betwist dat een tegen geuroverlast te beschermen mantelzorgwoning op dat deel van het perceel van [belanghebbende] kan worden opgericht, op een afstand van slechts enkele meters tot de paardenbak. De uiterste situering van de gevel van een woning zal in dat geval veel dichterbij de paardenbak liggen dan de 28 meter waarvan het college in het besluit van 20 december 2017 is uitgegaan. [belanghebbende] stelt dan ook terecht dat het bouwplan (ruimschoots) niet in overeenstemming is met de richtafstand van 30 m als aanbevolen in de VNG-brochure.
Dat [belanghebbende] op dit moment geen concrete plannen heeft voor de bouw van mantelzorgwoning op zijn perceel, leidt niet tot een ander oordeel. Bij het afwijken van de richtafstanden die in de VNG-brochure zijn opgenomen dient in beginsel rekening te worden gehouden met de maximale planologische en vergunningvrije uitbreidingsmogelijkheden op een perceel. Bij het voorgaande is mede van belang dat op het perceel van [belanghebbende] onvoldoende ruimte beschikbaar is om buiten de aanbevolen afstand van 30 m te bouwen. Het college heeft, gelet op de uiterste situering van de gevel van een woning die op het perceel van [belanghebbende] op grond van artikel 2, aanhef en onder 3, aanhef en b, van bijlage II van het Bor mogelijk is, dan ook niet toereikend gemotiveerd dat ter plaatse van het perceel van [belanghebbende] ook in dat geval een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd.
Het betoog van [belanghebbende] slaagt.
Besluit van 18 april 2019
9. Het college heeft ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank bij besluit van 18 april 2019 het besluit van 20 december 2017 herroepen en alsnog de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Dit besluit is een besluit tot vervanging van het besluit van 20 december 2017. Ingevolge artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19 van Pro die wet, wordt het besluit van 18 april 2019 geacht onderwerp te zijn van dit geding. [appellante] heeft in haar zienswijze te kennen gegeven dat zij zich niet met het besluit van 18 april 2019 kan verenigen. Het hoger beroep van [appellante] is van rechtswege gericht tegen dit besluit.
10. Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.2 is overwogen, heeft de rechtbank in de uitspraak ten onrechte opdracht gegeven tot het nemen van een nieuw besluit met in achtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Het college heeft hieraan bij besluit van 18 april 2019 uitvoering gegeven en de omgeving, overeenkomstig de opdracht van de rechtbank, ten onrechte aangemerkt als rustige woonwijk waarvoor een richtafstand van 50 m geldt. Het besluit van 18 april 2019 kan alleen daarom al niet in stand blijven.
Het betoog slaagt.
Bestuurlijke lus
11. De conclusie is dat het besluit van 20 december 2017 in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college opdragen om met inachtneming van de tussenuitspraak het hiervoor in 8.2 geconstateerde gebrek in het besluit van 20 december 2017 te herstellen binnen 8 weken na verzending van deze tussenuitspraak. Het college dient opnieuw te beoordelen of als gevolg van de vergunde paardenbak en gebruik daarvan het woon- en leefklimaat voor [belanghebbende] niet onaanvaardbaar wordt aangetast. Daarbij dient het uit te gaan van gemengd gebied en de uitbreidingsmogelijkheden van het bestemmingsplan en vergunningvrij bouwen. Indien het college tot de conclusie komt dat het woon- en leefklimaat van [belanghebbende] niet onaanvaardbaar wordt aangetast, dient het dit te motiveren. Als het college tot de conclusie komt dat het woon- en leefklimaat wel onaanvaardbaar wordt aangetast, dient het college de gevraagde omgevingsvergunning alsnog te weigeren. Het college dient de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
Proceskosten
12. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen op:
- om binnen 8 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 11 het in 8.2 omschreven gebrek te herstellen;
- De Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Drop w.g. Soede
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2019
270-908.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
6:19
1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
2. Het eerste lid geldt ook indien het bezwaar is gemaakt of het beroep is ingesteld nadat het bestuursorgaan het bestreden besluit heeft ingetrokken, gewijzigd of vervangen.
3. Het bestuursorgaan doet onverwijld mededeling van het nieuwe besluit aan het orgaan waarbij het beroep aanhangig is.
4. Indien een ander orgaan een bezwaar- of beroepschrift tegen het nieuwe besluit ontvangt, zendt het dit met toepassing van artikel 6:15, eerste en tweede lid, door.
5. De bestuursrechter kan het beroep tegen het nieuwe besluit echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
6. Intrekking of vervanging van het bestreden besluit staat niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het bezwaar- of beroepschrift daarbij belang heeft.
6:24
Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van Pro overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen (…),
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […].
[…]
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
[…]
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
[…]
Artikel 3.10
1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°.
[…]
Besluit omgevingsrecht
Artikel 2
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
[…]
3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
1°. 5 m,
2°. 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en
3°. het hoofdgebouw,
b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
1°. indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de volgende formule:
maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3;
2°. functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg.
[…]