Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/3555
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 maart 2024 in de zaak tussen
1. [eiser sub 1],
2. [eiser sub 2.1]en
[eiser sub 2.2],
[eiser sub 2.2],
3. [eiser sub 3.1]en
[eiser sub 3.2],
[eiser sub 3.2],
4. [eiser sub 4.1]en
[eiser sub 4.2],
[eiser sub 4.2],
5. [eiser sub 5.1]en
[eiser sub 5.2],
[eiser sub 5.2],
6. [eiser sub 6.1]en
[eiser sub 6.2],
[eiser sub 6.2],
7. [eiser sub 7.1]en
[eiser sub 7.2],
[eiser sub 7.2],
8. [eiser sub 8],
allen uit [woonplaats] , samen eisers
(gemachtigde: [eiser sub 1] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt , verweerder
(gemachtigde: mr. H. van Steijn).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
BHM Solar B.V.uit Utrecht (gemachtigde:
BHM Solar B.V.uit Utrecht (gemachtigde:
mr. T. Brouwer), de vergunninghoudster.
Inleiding
De vergunninghoudster heeft op 30 mei 2022 bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor het oprichten van stellages ten behoeve van de opwek van duurzame energie en bijbehorende technische installaties en kabelwerk voor [naam] ten noorden van [woonplaats] [1] (het perceel). Het plan betreft het tijdelijk plaatsen van zonnepanelen voor een periode van 30 jaar.
Het college heeft de aanvraag behandeld volgens de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Dit betekent dat het college op 5 januari 2023 een ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegd tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning. Eisers hebben hierop zienswijzen ingediend. De ingediende zienswijzen hebben onder meer geleid tot wijzigingen in het ontwerpbesluit. Daarnaast hebben er ook ambtshalve wijzigingen in het ontwerpbesluit plaatsgevonden.
Nadat de gemeenteraad van De Bilt een verklaring van geen bedenkingen had afgegeven, heeft het college met het besluit van 23 mei 2023 (het bestreden besluit) aan de vergunninghoudster de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
Eisers zijn allen omwonenden aan de [straat] in [woonplaats] en zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning. Zij vrezen voor de nadelige gevolgen van dit plan voor hun woon- en leefomgeving. Eisers hebben daarom bij de rechtbank beroep ingesteld tegen de verleende omgevingsvergunning. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De vergunninghoudster heeft ook schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 13 februari 2024 op zitting behandeld. Eisers [eiser sub 3.1] , [eiser sub 4.2] , [eiser sub 5.1] , [eiser sub 7.1] waren aanwezig alsook eiser [eiser sub 1] die tevens als gemachtigde van eisers optreedt. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens de vergunninghoudster is [A] , verschenen samen met mr. H.M.F.F. Verbeet als waarnemend gemachtigde. Ook is [B] , bestuurder van [naam] ! en zakenpartner van de vergunninghoudster, verschenen.
De Wabo en de Chw
1. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
2. De rechtbank stelt verder vast dat op de behandeling van deze zaak de Crisis- en herstelwet (Chw) van toepassing is. Het project in deze zaak ziet namelijk op de aanleg van een productie-installatie ten behoeve van hernieuwbare elektriciteit door zonne-energie, als bedoeld in de beschrijving van categorie 1.1 van Bijlage I bij de Chw. Dit betekent dat de rechtbank het beroep van eisers versneld behandelt. [2]
Het project
3. Het project voorziet in de realisatie van een zonneweide. Het plangebied ligt langs de snelweg […] , tussen het [woonplaats] en de [plaats] in de provincie Utrecht. Het plangebied heeft een bruto oppervlak van bijna 20 hectare. Een deel van deze ruimte wordt gereserveerd voor de landschappelijke inpassing van de zonneweide. De overige ruimten worden in gebruik genomen door tafels met zonnepanelen, technische installaties en hekwerk. De hoogte van de panelen varieert van maximaal 2 meter in het zuidelijke gedeelte van het plangebied tot maximaal 3 meter in het noordelijke gedeelte. Binnen het plangebied komen meerdere transformatoren en omvormers te staan.
Het geschil
4. De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten bouwen, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan en het uitvoeren van werkzaamheden.
5. Op het perceel is het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan) van toepassing. Op grond van dit bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming ‘Agrarisch met waarden - 2’ met de dubbelbestemmingen ‘Waarde - Archeologie 1’ en ‘Waarde - Archeologie 3’ en een gebiedsaanduiding ‘milieuzone-grondwaterbeschermingsgebied’.
6. Partijen zijn het erover eens dat het aangevraagde project in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het realiseren van een zonnepanelenpark in het plangebied niet is toegestaan. Het college is afgeweken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, sub 3°, van de Wabo. Aan de omgevingsvergunning heeft het college de door de vergunninghoudster ingediende ruimtelijke onderbouwing ‘Ruimtelijke Onderbouwing, [naam] ’ van 18 april 2023 (de ruimtelijke onderbouwing) ten grondslag gelegd. Volgens het college vormt geen van de van belang zijnde aspecten een belemmering voor het bouwplan. Ook voldoet het bouwplan aan de uitgangspunten van het gemeentelijk beleid ‘Zonnevelden gemeente De Bilt 2017’ (het gemeentelijk beleid) en de nadere uitwerking in de kansenkaart zonnevelden 2021. Verder stelt het college dat het bouwplan voorziet in de instandhoudingsdoelstellingen zoals geformuleerd in het bestemmingsplan. Als gevolg van de uitvoering van de werkzaamheden wordt volgens het college geen onevenredige afbreuk gedaan aan de waarden en/of functies die het plan beoogt te beschermen, mits aan de bij de omgevingsvergunning behorende voorschriften wordt voldaan.
7. Eisers zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning. Zij voeren in het beroepschrift verschillende argumenten aan op grond waarvan de vergunning volgens hen niet verleend had mogen worden. Aan de hand van wat partijen naar voren hebben gebracht, zal de rechtbank beoordelen of het college de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen.
De beoordeling door de rechtbank
8. Voordat de rechtbank toekomt aan de inhoudelijke kant van de zaak, zal zij eerst twee formele punten bespreken.
Formele punten
De goede procesorde
9. Het college heeft op verzoek van de rechtbank verschillende ontbrekende stukken aan de rechtbank toegezonden. Die stukken zijn volgens gemachtigde van eisers op 8 februari 2023 ontvangen na doorzending door de rechtbank met de brief van 5 februari 2023. Verder is een nadere reactie van de vergunninghoudster van 12 februari 2023 op dezelfde dag per e-mail doorgezonden naar eisers. Eisers vinden dat deze stukken zodanig laat zijn ingediend dat het in strijd is met de goede procesorde. Eisers verzoeken de rechtbank daarom deze stukken buiten beschouwing te laten.
10. Artikel 8:58, eerste lid, van de Awb bepaalt dat partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken kunnen indienen. De rechtbank heeft de bij het college opgevraagde ontbrekende stukken per e-mail op 31 januari 2024 ontvangen. Daarmee zijn deze stukken buiten de tien-dagen-termijn van genoemd artikel (en dus op tijd) bij de rechtbank binnengekomen. Dat eisers deze stukken als gevolg van de doorzending binnen die tien-dagen-termijn heeft ontvangen, levert naar het oordeel van de rechtbank echter geen strijd op met de goede procesorde. De nagekomen stukken die de rechtbank op 5 februari 2023 aan eisers heeft doorgezonden zijn bovendien stukken die onderdeel uitmaken van de verleende omgevingsvergunning en zijn ook als bijlagen bij die vergunning genoemd. Deze stukken waren dus al bekend bij eisers of hadden eerder bekend kunnen zijn. De nadere reactie van 12 februari 2023 van de vergunninghoudster is wel binnen de tien-dagen-termijn ontvangen, maar het is een reactie van vijf pagina’s op de brief van eisers van 1 februari 2023. Eisers hebben op de zitting de gelegenheid gehad om op dit stuk te reageren en hebben van die gelegenheid ook gebruik gemaakt. De rechtbank vindt daarom dat eisers niet in hun belangen zijn geschaad. Er bestaat dus ook geen aanleiding om deze stukken wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing te laten.
Belanghebbendheid
11. De vergunninghoudster heeft gesteld dat een aantal eisers niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden, omdat zij - gezien de afstand van het plangebied tot hun woningen - geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van de omgevingsvergunning. Eisers hebben dit betwist en stellen dat zij gevolgen van enige betekenis ondervinden van de zonneweide door de hoogte van de panelen en de productie van geluid afkomstig van onder andere de transformatoren.
12. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is iemand alleen belanghebbende als zijn belang rechtstreeks is betrokken bij een besluit. Als iemand gevolgen kan ondervinden van het besluit, is het belang van deze persoon rechtstreeks bij het besluit betrokken. Voor natuurlijke personen geldt dat zij niet alleen bij voldoende zicht op het bouwplan als belanghebbende kwalificeren. Ook feitelijke gevolgen van het bouwplan, zoals geluidhinder, kunnen ertoe leiden dat het belang van iemand rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Bij het ontbreken van gevolgen van enige betekenis kan niet worden aangenomen dat het belang van de desbetreffende persoon rechtstreeks is betrokken, maar dat criterium geldt alleen als correctie op de hoofdregel dat de feitelijke gevolgen bepalend zijn. Het criterium wordt beperkt uitgelegd, waarbij in geval van twijfel, degene die opkomt tegen een besluit het voordeel van de twijfel krijgt. [3]
13. Partijen zijn het erover eens dat de zonneweide bestaat uit onderdelen die enig geluid produceren zoals de omvormers en transformatoren. Gelet hierop en gezien de aard en omvang van het hele project, bezien in relatie tot het open karakter van het landschap ter plaatse, vindt de rechtbank het voldoende aannemelijk dat alle eisers ter plaatse van hun woningen in meer of mindere mate gevolgen van enige betekenis kunnen gaan ondervinden van de ruimtelijke effecten van het project. Zij kunnen daarom worden aangemerkt als belanghebbenden bij het bestreden besluit.
14. De rechtbank zal hierna aan de hand van de beroepsgronden van eisers beoordelen of het college in redelijkheid de omgevingsvergunning voor het project heeft kunnen verlenen.
Inhoudelijke beoordeling van het beroep
15. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de omgevingsvergunning in stand kan blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank zal eerst het toetsingskader schetsen. Daarna worden de verschillende beroepsgronden besproken.
Het toetsingskader
16. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3, van de Wabo moet het college beoordelen of de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en of er een goede ruimtelijke onderbouwing is. Het college heeft daarbij beleidsruimte. Dit betekent dat het college de keuze heeft wanneer het gebruik wil maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan.
17. De rechtbank moet de keuze van het college om af te wijken van het bestemmingsplan terughoudend toetsen. Dit betekent dat de rechtbank moet toetsen of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
Het participatieproces
18. Eisers voeren aan dat onvoldoende gelegenheid voor participatie is geboden. Zij zijn onvoldoende in de gelegenheid gesteld om hun belangen en bezwaren tegen het project te benoemen. Dit is volgens eisers in strijd met artikel 5.5 van de Interim Omgevingsverordening (IOV). Daarbij wijzen eisers erop dat het als voorschrift bij de vergunning is opgenomen dat de vergunninghoudster zich bij het inrichten van de zonneweide moet houden aan de afspraken zoals die zijn opgenomen in het Participatierapport van 30 mei 2022 (het participatierapport).
19. Artikel 5.5, tweede lid, onder c, van de IOV bepaalt dat een motivering van het bestemmingsplan een beschrijving bevat van hoe de omwonenden en andere stakeholders in de planvorming zijn betrokken. Volgens het college is hieraan voldaan. Gezien het participatierapport heeft de vergunninghoudster zich toereikend ingespannen om de omgeving en andere stakeholders te betrekken bij de planvorming. De inbreng van diverse stakeholders heeft zichtbaar bijgedragen aan de ontwikkeling van het plan. Van de vergunninghoudster kan volgens het college niet verwacht worden dat alle betrokkenen tevreden zijn over de uitkomst van de procesparticipatie. Het gemeentelijk beleid stelt geen specifieke eisen aan de procesparticipatie.
20. De rechtbank kan het college hierin volgen. Naar het oordeel van de rechtbank is in het participatierapport en de bijbehorende bijlagen voldoende duidelijk beschreven op welke wijze de omwonenden bij de planvorming zijn betrokken. Daaruit blijkt dat voorafgaand aan de vergunningverlening er meerdere bijeenkomsten en gesprekken hebben plaatsgevonden met onder meer omwonenden. Uit de verslagen die in de bijlagen zijn opgenomen blijkt dat tijdens die contactmomenten ruimte is geboden voor het aandragen van meningen over de (on)wenselijkheid van de zonneweide in [woonplaats] op de gekozen locatie en is aan de omwonenden ook de gelegenheid gegeven om vragen te stellen en opmerkingen te maken. De vergunninghoudster heeft vervolgens ook een website beschikbaar gesteld voor belanghebbenden waarop alle informatie staat over het project en waar men kan aangeven een gesprek te willen. Ook is er een inloopdag geweest. Naar aanleiding van de wensen van omwonenden is het bouwplan ook aangepast.
21. Gezien het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van strijd met artikel 5.5, tweede lid, onder c, van de IOV. In dit artikel worden geen verdere eisen gesteld aan de invulling van het participatieproces. Dat de participatie niet in de door eisers gewenste vorm heeft plaatsgevonden, betekent niet dat er geen reële mogelijkheid tot inspraak is geboden op het moment dat alle opties nog open waren. Anders dan eisers stellen is de rechtbank daarom van oordeel dat niet kan worden gezegd dat bij de totstandkoming van het bestreden besluit onvoldoende participatie heeft plaatsgevonden, dan wel dat omwonenden onvoldoende bij de voorbereiding van de besluitvorming zijn betrokken. Daarbij kan in aanmerking worden genomen dat het college het bestreden besluit, zoals wettelijk is vereist, heeft voorbereid met toepassing van de daarvoor in de Wabo en de Awb gestelde regelgeving. Op grond van de Wabo is er geen wettelijke verplichting omwonenden van een project een inspraak- of participatiemogelijkheid te bieden, anders dan door de uniforme openbare voorbereidingsprocedure te volgen en omwonenden daarbinnen de mogelijkheid te bieden een zienswijze in te brengen over een ontwerpbesluit. Het college heeft aan die verplichtingen voldaan.
De Mor
22. Eisers stellen dat de aanvraag van de vergunninghoudster in strijd is met artikel 2.3 van de Regeling omgevingsrecht (Mor), omdat bij de aanvraag alleen een indicatieve tekening is gevoegd. Dat is ook in het kader van rechtszekerheid en de eventuele handhaving achteraf relevant, omdat een indicatieve tekening volgens eisers niet te handhaven is. In de indicatieve tekening zijn weliswaar randvoorwaarden opgenomen, maar daaruit blijkt onder andere niet wat de minimale afstanden zijn van de transformatoren ten opzichte van andere gebouwen in de nabije omgeving. De voorwaarden zien enkel op technische gebouwen en volgens eisers vallen transformatoren daar niet onder. Voor zover er technische gebouwen zullen worden gerealiseerd, is voor transformatoren geen aanvraag gedaan.
- De aanvraag
23. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld wat de vergunninghoudster precies heeft aangevraagd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de transformatoren onderdeel uitmaken van de onderhavige aanvraag. De rechtbank volgt het college hierin. De rechtbank stelt vast dat uit het aanvraagformulier van de vergunninghoudster van 30 mei 2022 blijkt dat een omgevingsvergunning voor bouwen is gevraagd voor het oprichten van stellages ten behoeve van de opwek van duurzame energie en bijbehorende technische installaties en kabelwerk. Bij deze aanvraag zijn bijlagen gevoegd. Naderhand heeft de vergunninghoudster de aanvraag aangevuld en aangepast. Daarbij hoort ook de tekening van 7 april 2023 [4] waarop de transformatoren zijn ingetekend. Verdere details van de transformatoren zijn weergegeven op de detailtekening die ook onderdeel uitmaakt van de aanvraag. [5] Naar het oordeel van de rechtbank laat het aanvraagformulier en de bijbehorende stukken dus geen andere conclusie toe dan dat de vergunninghoudster ook een aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft ingediend voor de transformatoren. Onder de technische componenten van de zonneweide behoren ook de transformatoren. De rechtbank ziet daarom niet in waarom de transformatoren niet onder de technische installaties van een zonneweide vallen, zoals eisers stellen. Het college heeft deze aanvraag met het bestreden besluit vergund, waarbij de hiervoor genoemde tekeningen onderdeel uitmaken van de verleende omgevingsvergunning zoals dat ook blijkt uit de documentenlijst die bij de omgevingsvergunning als bijlagen zijn gevoegd. Gelet hierop kan de rechtbank eisers niet volgen in hun stelling dat de transformatoren niet zijn mee vergund met de omgevingsvergunning.
- De volledigheid van de aanvraag
24. De volgende vraag die hier ter beoordeling voorligt is of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er voldoende gegevens aanwezig waren om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen. Volgens het college is dat het geval, omdat de stukken die de vergunninghoudster aan de aanvraag ten grondslag heeft gelegd voldoen aan de eisen uit artikel 2.3 van de Mor. Daarbij stellen het college en de vergunninghoudster dat de tekening van 7 april 2023 de definitieve tekening is waarop de nieuwe situatie is weergegeven. Die tekening is volgens het college bindend voor de vergunninghoudster. Het staat de vergunninghoudster niet vrij om zonder wijziging van de omgevingsvergunning, de indeling van het zonneveld en de positie van belangrijke onderdelen zoals omvormers, transformatoren en de tafels met zonnepanelen wezenlijk te veranderen, aldus het college.
25. Artikel 2.3, aanhef en onder d, van de Mor schrijft voor dat de aanvrager een situatietekening van de bestaande en de nieuwe toestand overlegt. Het is aan het bestuursorgaan om te beoordelen of bij een aanvraag voldoende gegevens en bescheiden zijn ingediend om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen. [6]
26. In wat eisers aanvoeren ziet de rechtbank geen reden voor het oordeel dat de bij de aanvraag overgelegde gegevens in dit geval niet voldoende waren om daar een besluit op te kunnen nemen. Daarbij betrekt de rechtbank dat uit het voorschrift genoemd onder punt 9 van de omgevingsvergunning blijkt dat het bouwwerk moet worden gebouwd overeenkomstig de in dat besluit genoemde stukken en bescheiden. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen ligt de tekening van 7 april 2023 ten grondslag aan de verleende omgevingsvergunning. Deze definitieve tekening is voor het college leidend geweest bij de beoordeling van de aanvraag. Het feit dat in deze tekening “indicatief” staat, doet niet af aan het definitieve karakter van de tekening van 7 april 2023. Op basis daarvan ziet de rechtbank niet in dat het voor het college onvoldoende duidelijk was op welke locaties binnen het plangebied de aangevraagde onderdelen van de zonneweide plaatsvinden. Weliswaar is in de tekening van 7 april 2023 onder “Notes” aangegeven dat de exacte locatie van onder andere de omvormers, transformatoren en andere gebouwen nog kunnen wijzigen, maar daarbij gelden wel harde randvoorwaarden zoals de voorwaarde dat de afstand van de technische gebouwen tot de omringende woonhuizen minimaal 100 meter bedraagt. Daarbij heeft de vergunninghoudster op de zitting toegelicht dat de locatie van de technische gebouwen met een meter links of rechts enkel kan verschuiven binnen de rode lijnen weergegeven in het inrichtingsplan [7] (de CAD-tekening). Ook de CAD-tekening maakt onderdeel uit van de verleende omgevingsvergunning. De vergunninghoudster moet het project conform deze tekening en de overige bijbehorende documenten uitvoeren. Voor zover eisers vrezen dat in afwijking daarvan wordt gebouwd, is dat een handhavingskwestie en niet iets waar het college in het kader van de beoordeling van de aanvraag rekening mee moet houden. Wat eisers verder hebben aangevoerd over de indieningsvereisten uit de Mor stond naar het oordeel van de rechtbank ook niet in de weg aan het nemen van een besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning.
27. Uit het voorgaande volgt ook dat wat eisers hebben aangevoerd over de aanwezigheid van zonnepanelen in het zuidelijke deel achter de woningen, de hoogte van die zonnepanelen en in dat kader de landschappelijke haag, niet kan slagen. Uit de tekening van 7 april 2023 volgt dat het zuidelijke deel van het plangebied ter hoogte van de woonhuizen aan de [straat] vrij is gehouden van zonnepanelen. Daaruit blijkt ook dat de hoogte van de zonnepanelen in het zuidelijke gedeelte van het plangebied maximaal 2 meter bedraagt. De zonnepanelen in dat deel kunnen op grond van het bestreden besluit dus niet hoger worden gebouwd dan 2 meter. Over de landschappelijke haag heeft het college gesteld dat tussen het panelenveld en de [straat] over een lengte van 680 meter afschermende beplanting wordt geplaatst in de vorm van een nieuwe hout- en elzensingel en een landschappelijke haag die elkaar deels overlappen. In de omgevingsvergunning is de aanvullende voorwaarde opgenomen dat bij het snoeien van de landschappelijke haag de visuele afscherming van het zonneveld ten opzichte van de woningen aan de [straat] moet blijven bestaan. De rechtbank volgt het college dan ook in zijn stelling dat daarmee niet aannemelijk is dat eisers zicht zullen hebben op het zonneveld.
De richtafstanden
28. Eisers voeren verder aan dat van een goede woon- en leefomgeving geen sprake is, omdat de in de VNG-brochure bepaalde minimale richtafstand van 50 meter niet wordt gehaald. Daarbij stellen eisers dat bij het bepalen van deze richtafstand uitgegaan moet worden van de bestemmingsgrens en niet van de woning. Eisers verwijzen hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2019 [8] . Op veel plekken is de afstand volgens eisers zelfs kleiner dan 10 meter.
29. Het college onderschrijft het standpunt dat voor het bepalen van een goed woon- en leefklimaat moet worden gemeten vanaf de rand van de woonbestemming en niet vanaf de woningen. Uit de ruimtelijk onderbouwing blijkt volgens het college dat de afstand tussen de omvormers, transformatoren en het onderstation en de woonbestemmingen meer bedraagt dan 50 meter. Hiermee is afgeweken van de standaard meetwijze voor het bepalen van de richtafstand, omdat het voor zonnevelden gebruikelijk en aanvaard is om de richtafstanden toe te passen ten aanzien van relevante geluidbronnen binnen een zonneveld. Volgens het college is, wat betreft geluid, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gewaarborgd.
30. Partijen zijn het erover eens dat voor de wijze van meten van de richtafstand uitgegaan moet worden van de afstand tussen de perceelsgrens van de woningen, die ook de grens is van de woonbestemming, tot de onderdelen die geluid produceren binnen het plangebied waaronder de omvormers, transformatoren en het onderstation. Partijen zijn het er ook over eens dat daarbij een richtafstand van minimaal 50 meter wordt aanbevolen. Daarnaast gelden de randvoorwaarden zoals opgenomen in “Notes” in de tekening van 7 april 2023 dat de afstand van de technische gebouwen tot de omliggende woningen minimaal 100 meter moet zijn. De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat aan de richtafstand van 50 meter wordt voldaan. Eisers betwisten dat, maar hebben dit niet concreet onderbouwd. Daarnaast is de rechtbank niet gebleken dat de minimale afstand van 100 meter, zoals gesteld in de randvoorwaarden, niet wordt gehaald. Eisers hebben verder geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan desondanks moet worden geoordeeld dat ter plaatse van hun woningen sprake zal zijn een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat. Gelet hierop is naar het oordeel van de rechtbank vanuit akoestisch oogpunt geen sprake van een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van eisers.
31. Voor zover eisers veronderstellen dat vanwege het indicatieve ontwerp van de tekening van 7 april 2023 er geen beperkingen gelden voor de locatie van de transformatoren en andere geluidsproducerende onderdelen binnen het plangebied, is die veronderstelling onjuist. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen is die tekening immers definitief. Deze tekening is bepalend voor de locatie van de geluidsproducerende onderdelen. Daarbij heeft de vergunninghoudster op de zitting aan de hand van de CAD-tekening uitgelegd dat de rode lijnen, waarbinnen de locatie van de transformatoren nog kunnen verschuiven, op perceelnummer [perceelnummer] net ten oosten ligt van de watergang die met een blauwe lijn op de CAD-tekening is aangeduid. De rechtbank heeft de afstanden op ruimtelijkeplannen.nl nagemeten en komt tot het volgende. De dichtstbijzijnde perceelgrens is gelegen op een afstand van ongeveer 97/98 meter tot die watergang. De rode lijn ligt enkele meters ten oosten van de watergang. Daarmee voldoet de afstand ruim aan de richtafstand van 50 meter tot de perceelgrens. De woningen van eisers liggen weer meer dan 40 meter ten oosten van die perceelgrens, waardoor ook aan de randvoorwaarde van een minimale afstand van 100 meter tot de woningen wordt voldaan.
Het oorspronkelijk gebruik
32. Eisers voeren aan dat het niet aannemelijk is dat de gronden weer overeenkomstig de oorspronkelijke agrarische bestemming zullen kunnen worden gebruikt, nadat het gebruik als zonneweide is beëindigd. Volgens eisers blijkt uit verschillende onderzoeken dat grondgebonden zonneparken negatieve effecten hebben op de bodem. Eisers wijzen op een onderzoek door Wageningen University & Research [9] en op een Duits onderzoek. [10] Ook kan er volgens eisers sprake zijn van vervuiling na een brand. [11] Er is geen natuurplan overgelegd waaruit volgt wat de effecten op de bodem zullen zijn. Het na de vergunningverlening aanleveren van een nulmeting is volgens eisers niet voldoende.
33. Het college heeft gesteld dat aan de vergunning voorwaarden zijn verbonden die erop zijn gericht het gebruik van de agrarische gronden na het einde van de exploitatieperiode van de zonneweide zeker te stellen. Die voorwaarden zijn gericht op bescherming van de bodem, op het bevorderen van de ecologie en bodemkwaliteit en op het voorkomen van bodemverontreiniging die ook het grondwater beschermen. De effecten van deze voorwaarden worden gemonitord en eventueel bijgestuurd als de resultaten daartoe aanleiding geven. Het college ziet geen reden om negatieve effecten voor het latere gebruik conform de agrarische bestemming te verwachten en ook niet voor het gebruik conform de gebiedsaanduiding ‘milieuzone - grondwaterbeschermingsgebied’. Niet valt in te zien waarom het aanleveren van een nulmeting na vergunningverlening, maar voorafgaand aan de realisatie van het zonneveld, niet voldoende zou zijn.
34. In de ruimtelijke onderbouwing is gesteld dat de palen en zonnepanelen geen negatieve impact hebben op de bodemkwaliteit in het gebied. De palen worden na de exploitatiefase uit de grond gehaald zonder graafwerkzaamheden te verrichten, zodat de bodem zoveel mogelijk intact blijft. De panelen komen in lijn met de verkavelingsstructuur te liggen. De oriëntatie is daardoor ongeveer op het zuidzuidwesten. Tussen de tafels en langs watergangen wordt ruimte vrijgehouden. Water kan zo onder en naast de panelen infiltreren. Ook kan zonlicht zo voldoende reiken tot het maaiveld. Onder de panelen komt een kruidenrijk grasland met een inheems grasmengsel. Het landschap wordt zo leefbaarder, vergroot het leefgebied van fauna en vergroot de biodiversiteit. Daarnaast heeft de aanleg van de zonneweide een positieve invloed op de ontwikkeling van de bodem. In de aanleg- en exploitatiefase wordt namelijk geen gebruik gemaakt van pesticiden en mest. Het bodemleven heeft zo tijd zich te herstellen. Geconcludeerd wordt dat het aspect bodemkwaliteit geen probleem zal opleveren voor de ontwikkeling van een zonneweide.
35. De rechtbank is van oordeel dat het college hiermee voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de gronden na exploitatie van de zonneweide weer overeenkomstig de agrarische bestemming kunnen worden gebruikt. Met de gestelde voorschriften aan de omgevingsvergunning wordt dat voldoende gewaarborgd. In de door eisers aangehaalde publicatie van Wageningen University & Research staat niet dat zonneparken altijd een negatief effect op de bodemkwaliteit hebben. Het hangt onder meer af van hoe de panelen worden geplaatst. Het Duits onderzoek ziet op de recycling van panelen of op panelen die gefragmenteerd zijn. In het artikel op de website [website] .nl staat dat schade aan panelen giftige en zware metalen kunnen uitspoelen in de grond. Dit zijn onzekere gebeurtenissen die het college naar het oordeel van de rechtbank niet hoefde te betrekken bij de beoordeling van de vraag of de gronden nog wel overeenkomstig de oorspronkelijke bestemming kunnen worden gebruikt. Het college heeft ook niet onzorgvuldig gehandeld door geen nader bodemonderzoek te verlangen.
Archeologisch rapport
36. Eisers stellen verder dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht wat de gevolgen van de zonneweide zijn voor de kwaliteit van het grondwater en of deze in gevaar komt. De gronden binnen de dubbelbestemming ‘Waarde - Archeologie 3’ zijn immers ook bestemd voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater. Volgens eisers heeft de vergunninghoudster in strijd met artikel 30.2 van het bestemmingsplan bij de aanvraag geen rapport heeft overgelegd waaruit blijkt dat de ingreep niet zal leiden tot aantasting van de archeologische waarde.
37. Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Er moet dus een verband bestaan tussen de door eisers ingeroepen norm en het belang waarin eisers door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. Dit wordt het relativiteitsvereiste genoemd. De normen in het bestemmingsplan waar eisers zich in deze zaak op beroepen strekken tot bescherming van de in de grond aanwezige of verwachte archeologische waarden. Dit is een algemeen belang. Die normen strekken echter niet tot bescherming van de belangen waarvoor eisers in deze procedure bescherming zoekt. Voor eisers gaat het in zoverre immers om het belang om gevrijwaard te blijven van de ruimtelijke invloed van de omgevingsvergunning voor hun woon- en leefklimaat. Dit volgt ook uit de overzichtsuitspraak van de Afdeling over het relativiteitsvereiste. [12] Omdat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van de omgevingsvergunning op basis van deze beroepsgrond, zal de rechtbank deze niet inhoudelijk bespreken.
Voorkeursvolgorde
38. Eisers stellen dat het bestreden besluit in strijd is met het rijksbeleid Nationale Omgevingsvisie (NOVI) en het gemeentelijk beleid. Eisers wijzen daarbij naar de in de NOVI opgenomen zonneladder. Deze houdt in dat de voorkeur voor het plaatsen van zonnepanelen uitgaat naar plaatsing op daken en onbenutte terreinen in bebouwd gebied. Uit het gemeentelijk beleid volgt dat de gemeente bewust is van de ruimtelijke impact van een zonneveld op de omgeving en wil hier zuinig en bewust mee omgaan. Met zonnepanelen met een hoogte van 2 tot 3 meter, transformatoren en omvormers in de achtertuin is er volgens eisers sprake van een grote impact op omwonenden. Zij verwijzen hierbij naar de uitspraak van rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 juni 2021. [13] Voor zover het college stelt dat de bewoners niet verplicht kunnen worden gesteld om zonnepanelen te plaatsen op hun dak, merken eisers op dat diezelfde bewoners geen voordeel genieten van een zonneveld. De opgewekte energie moet immers worden afgenomen van de energieleveranciers. Eisers wijzen verder op de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2023 [14] , waarin is geoordeeld dat het college de toets aan de zonneladder niet correct heeft doorlopen.
39. De gemeente De Bilt heeft de ambitie om in 2030 een energie-neutrale gemeente te zijn, zoals dat is verwoord in het gemeentelijk beleid. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat uit het gemeentelijk beleid volgt dat panelen op daken de prioriteit heeft, maar dat de gemeente ook ruimte wil bieden voor zonnevelden. Dit omdat de realisatie van een zonneveld in één keer een groter vermogen levert, terwijl de verliezen aan energie beperkter zijn. Volgens het college is het niet haalbaar om aan de energieambitie van de gemeente De Bilt te voldoen met alleen zonnepanelen op daken of de andere treden van de zonneladder. Uit het gemeentelijk beleid volgt dat grootschalige zonneparken op bijzondere locaties ook behoren tot de mogelijkheden, waarbij snelweglocaties rond De Bilt expliciet worden genoemd. Onder strikte voorwaarden kan er medewerking worden verleend aan de realisatie van zonnevelden in landelijk gebied van de gemeente De Bilt . Onderhavige zonneweide voldoet volgens het college aan die voorwaarden.
40. De rechtbank overweegt dat de door eisers bedoelde zonneladder is opgenomen in de NOVI. Daarin is een voorkeursvolgorde bepaald voor de toepassing van zonne-energie. De afwegingprincipes van de NOVI leiden tot een voorkeur voor zonnepanelen op daken en gevels van gebouwen. Vanuit diezelfde principes hebben daarna onbenutte terreinen in bebouwd gebied de voorkeur. Om aan de gestelde energiedoelen te voldoen, kan blijken dat ook locaties in het landelijk gebied nodig zijn.
41. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij het mogelijk maken van de zonneweide onvoldoende rekening heeft gehouden met de voorkeursvolgorde als bedoeld in de NOVI. Hoewel het college bij het nemen van het besluit niet aan het rijksbeleid is gebonden, volgt uit het rijks- en gemeentelijk beleid niet dat het is uitgesloten dat agrarische gronden in aanmerking kunnen komen voor de realisatie van een zonnepark. De voorkeursvolgorde zoals die volgt uit de NOVI houdt geen volgtijdelijkheid in. Dat betekent dat niet eerst alle daken vol hoeven te liggen voordat de mogelijkheid van een zonnepark op agrarische grond aan de orde is. Uit het gemeentelijk beleid blijkt juist dat er wordt ingezet op meerdere mogelijkheden van energieopwekking om te voldoen aan de doelstelling van de energietransitie. Daarbij komt dat in het gemeentelijk beleid het coulisselandschap als een type landschap wordt genoemd dat ook interessant is voor de eventuele realisatie van zonnevelden. Het perceel waarop de zonneweide wordt gerealiseerd, is gelegen in een dergelijk coulisselandschap. Volgens het gemeentelijk beleid zijn kansrijke locaties onder meer in dit type landschap gelegen. Daarnaast is het perceel gelegen langs de rijksweg […] dat ook als een kansrijke locatie is aangeduid in het gemeentelijk beleid. Dit sluit ook aan bij de in het gemeentelijk beleid opgenomen stroomschema over de haalbaarheid van zonnevelden, waaruit volgt op welke locaties binnen de gemeente zonnevelden onder welke voorwaarden ruimtelijk inpasbaar zijn. De door eisers aangehaalde uitspraken van rechtbank Zeeland-West-Brabant en van de Afdeling gaan hier niet over. In de uitspraak van de Afdeling was sprake van een gekozen locatie die niet bij de in de beleidsvisie aangewezen kansrijke locaties hoorde. In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank dus geen grond voor het oordeel dat het college, voor zover dat ziet op de voorkeursvolgorde, in strijd met het rijks- en/of gemeentelijk beleid heeft gehandeld. Dat de bewoners geen voordeel genieten van een zonneveld, is in dit verband niet van belang.
Alternatieve locaties
42. Eisers wijzen op alternatieve locaties binnen hetzelfde groene gebied (kansenkaart) en andere groene gebieden die minder ruimtelijk impact hebben op de omgeving. Zelfs de […] is als groen gebied aangemerkt en zou volgens eisers een alternatieve locatie moeten zijn. Er zijn meerdere mogelijkheden om, naast zonnepanelen op daken, grootschalig energie op te wekken op het land om de norm te behalen.
43. Het uitgangspunt is dat het college bij een beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning moet kijken naar de aanvraag zoals die is gedaan, inclusief de daarin opgenomen locatie. Als het bouwplan dat is aangevraagd op zichzelf ruimtelijk aanvaardbaar is, kunnen alternatieven alleen een rol spelen als op voorhand duidelijk is dat met die alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het is aan degene die stelt dat er alternatieven zijn om deze alternatieven te benoemen en aannemelijk te maken dat op voorhand duidelijk is dat verwezenlijking van het alternatief een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren oplevert. [15]
44. Eisers hebben naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat dit het geval is. Eisers motiveren niet waarom de door hen aangedragen groene gebieden minder ruimtelijke impact op de omgeving zouden hebben. Daarbij is van belang dat het daarbij niet alleen om de bezwaren van eisers gaat, maar ook van andere omwonenden, de vergunninghoudster en het college zelf. Van een geschikt alternatief waarvan op voorhand duidelijk is dat er een gelijkwaardig resultaat kan worden behaald met aanmerkelijk minder bezwaren, is dus geen sprake.
Financiële uitvoerbaarheid
45. Eisers voeren aan dat het voorgenomen plan financieel niet uitvoerbaar is. [16] Op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland staat immers dat de subsidieregeling op dit moment is gesloten. [17] Er kan dus geen aanvraag worden ingediend en die is volgens de ruimtelijke onderbouwing wel noodzakelijk om het plan financieel uit te kunnen voeren. Voor zover het college stelt dat de subsidie weer beschikbaar wordt gesteld voor (nieuwe) initiatieven in 2023, blijkt volgens eisers uit de website dat dit alles behalve zeker is. Om deze reden had het college de aanvraag moeten weigeren.
46. Bij een beroep tegen een omgevingsvergunning kan een betoog over de uitvoerbaarheid van het project, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als het college in redelijkheid had moeten inzien dat het project om die reden niet kan worden uitgevoerd.
47. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen reden voor het oordeel dat het college op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het project financieel-economisch niet kan worden uitgevoerd. De enkele stelling dat de subsidieronde in 2023 is gesloten, is daarvoor onvoldoende. De vergunninghoudster heeft onweersproken gesteld dat ook in 2024 via het Besluit stimulering duurzame energieproductie en klimaattransitie weer subsidie beschikbaar zal zijn voor de realisatie van zonneparken. Daarnaast blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing op pagina 47 dat financiering van de zonneweide niet alleen afhankelijk is van de subsidieregeling, maar ook van de initiatiefnemers. Eisers hebben verder niet onderbouwd waarom op voorhand moet worden aangenomen dat de subsidie niet verleend zou kunnen worden en/of dat de zonneweide bij voorbaat niet financieel uitvoerbaar zou zijn.
Aanhaakplicht
48. Tot slot stellen eisers dat er ook een omgevingsvergunning nodig is als er sprake is van een handeling waarvoor toestemming op grond van de artikelen 3.1, 3.5 of 3.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) nodig is, maar niet is aangevraagd of verleend. Deze hangt dan onlosmakelijk samen met de overige activiteiten als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Uit de ruimtelijke onderbouwing volgt dat de benodigde ontheffing ten behoeve van de dassen nog niet is verleend, maar ook dat de (mogelijke) ontheffing ten behoeve van de platte schijfhoren, waarvoor nader onderzoek noodzakelijk is, niet is aangevraagd. Het is aan het college om hiernaar voldoende onderzoek te doen. Eisers verwijzen in dit verband naar de uitspraak van rechtbank Gelderland van 13 februari 2020. [18] Dit betekent volgens eisers dat de zogenoemde aanhaakplicht geldt en dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden zonder een verklaring van geen bedenkingen van de provincie.
49. De rechtbank overweegt dat de situatie zich kan voordoen dat voor een project een omgevingsvergunning is vereist en dat tegelijkertijd een ontheffing is vereist op grond van de Wnb. Uit jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat in sommige van die gevallen een verplichting bestaat om die ontheffing aan te laten haken bij de omgevingsvergunning, ook wel de aanhaakplicht genoemd. Dat is het geval wanneer de vereiste ontheffing niet voorafgaand aan de aanvraag voor de omgevingsvergunning is aangevraagd. Uit rechtspraak van de Afdeling blijkt verder dat het bij een aanvraag om een omgevingsvergunning aan het college is om te beoordelen of voor het project ook een ontheffing is vereist. Daarbij hoeft het college, als het tot de conclusie komt dat een ontheffing niet is vereist, niet eerst de aanvraag aan gedeputeerde staten voor te leggen. [19]
50. Voor de das heeft de vergunninghoudster onweersproken gesteld dat een aparte aanvraag voor een ontheffing op grond van de Wnb is ingediend en is verleend. In dat geval is dus naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een aanhaakplicht. [20] Verder staat vast dat voor de platte schijfhoren geen aanvraag voor een ontheffing op grond van de Wnb is ingediend. Het college stelt dat ten tijde van de aanvraag er geen aanleiding was om aan te nemen dat voor de platte schijfhoren een ontheffing op grond van de Wnb was vereist, omdat deze diersoort sinds 2018 binnen de provincie Utrecht slechts is waargenomen in Kockengen en Lopik. Daarbij heeft de vergunninghoudster op de zitting toegelicht dat de platte schijfhoren tijdens een nader onderzoek in de zomer van 2023 niet is aangetroffen en dat daarom een ontheffing niet was vereist.
51. In wat eisers aanvoeren ziet de rechtbank geen reden voor het oordeel dat er een aanhaakplicht geldt vanwege de platte schijfhoren of dat het college heeft verzuimd aan zijn onderzoeksplicht te voldoen. Uit de Quickscan blijkt dat er geen verspreidingsgegevens van de platte schijfhoren bekend zijn op of rond het plangebied. Op basis van die informatie kon het college dus niet de conclusie trekken dat een ontheffing vereist was en dat dus de aanhaakplicht geldt. Uit de Quickscan blijkt echter ook dat nader onderzoek naar de platte schijfhoren in het plangebied noodzakelijk is vanwege de aanwezige habitat die geschikt is als leefgebied voor deze diersoort. Uit het door de vergunninghoudster verrichte aanvullende onderzoek is gebleken dat de platte schijfhoren niet zijn aangetroffen in het plangebied. Deze informatie was alleen nog niet bekend toen het college het besluit nam. De vraag die voorligt is daarom of de onderzoeksplicht van het college zo ver reikt dat hij eerst aanvullend onderzoek van de vergunninghoudster had moeten vragen, voordat hij de omgevingsvergunning mocht verlenen. De rechtbank is van oordeel dat dat niet zo is. Uit de Quickscan blijkt dat het gebied in theorie geschikt is als leefgebied voor de soort, maar er staan verder geen aanknopingspunten in dat het dier er ook daadwerkelijk leeft. Het college had dus geen concrete aanwijzingen dat de platte schijfhoren in het plangebied aanwezig is. Dat het aanvullende onderzoek nog ontbrak op het moment dat het college het besluit heeft genomen, is dan ook niet in strijd met zijn onderzoeksplicht. [21]
Conclusie en gevolgen
52. Gelet op alles wat hiervoor is overwogen, komt de rechtbank tot de conclusie dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de zonneweide niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat de motivering van het bestreden besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Het college heeft daarom kunnen afwijken van het bestemmingsplan en de gevraagde omgevingsvergunning kunnen verlenen. Het beroep is ongegrond. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es-de Vries, voorzitter, en mr. J. Wolbrink en mr. M.W.A. Schimmel, leden, in aanwezigheid van mr. A. Azmi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.