Uitspraak
201809034/1/V3.
Datum uitspraak: 8 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de mondelinge uitspraak van 5 november 2018 en de uitspraak van 6 november 2018 van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, in zaak nr. NL18.20071 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2018 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld.
Bij mondelinge uitspraak van 5 november 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard en de opheffing van de maatregel bevolen. Bij uitspraak van 6 november 2018 heeft de rechtbank de vreemdeling schadevergoeding toegekend.
Tegen deze uitspraken heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De staatssecretaris en de vreemdeling hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2019, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D.W. Stevens, mr. H.D. Streef, W.L.F. van der Kraats, N.G. van Luxemburg en R.H. Berentsen, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M. Timmer, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met zaak ECLI:NL:RVS:2019:3356.
Overwegingen
Inleiding
1. De Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (hierna: de AVIM) heeft de vreemdeling op 18 oktober 2018 in bewaring gesteld. Het bewaringsbesluit is elektronisch ondertekend. Deze uitspraak gaat over de rechtsgeldigheid van die elektronische ondertekening.
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De grieven van de staatssecretaris
3. In de eerste en derde grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet kan vaststellen dat er een rechtsgeldige elektronische handtekening onder de maatregel is geplaatst. Daarover voert hij ten eerste aan dat de rechtbank ten onrechte uit de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2278, heeft afgeleid dat een maatregel alleen rechtsgeldig kan worden ondertekend met een gekwalificeerde elektronische handtekening. De staatssecretaris stelt zich verder op het standpunt dat de AVIM ter ondertekening van een maatregel een geavanceerde elektronische handtekening gebruikt die voldoet aan de eisen daarvoor van artikel 26 van Pro de eIDAS-verordening (Verordening (EU) nr. 910/2014 betreffende elektronische identificatie en vertrouwensdiensten voor elektronische transacties in de interne markt en tot intrekking van Richtlijn 1999/93/EG (PbEU 2014, L 257)). Als extra waarborg voor die handtekening wordt volgens hem bij elektronische ondertekening van een maatregel gelijktijdig een elektronisch zegel geplaatst. Volgens de staatssecretaris voldoet de geavanceerde elektronische handtekening aan de eisen van artikel 2:16 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), en daarmee aan de eis van rechtsgeldige ondertekening (artikel 5.3 van het Vreemdelingenbesluit 2000; hierna: het Vb 2000). De geldigheid van de elektronische handtekening kan in een gangbare PDF-viewer worden gevalideerd, aldus de staatssecretaris.
Korte uitleg van het wettelijk kader
4. De wettelijke grondslag voor ondertekening met een elektronische handtekening is gegeven in artikel 2:16, eerste lid, van de Awb. Aan het vereiste van ondertekening is voldaan als de methode die voor ondertekening is gebruikt, voldoende betrouwbaar is, gelet op de aard en inhoud van het elektronische bericht en het doel waarvoor het is gebruikt. Als daaraan wordt voldaan, is sprake van een rechtsgeldige ondertekening van een bewaringsmaatregel als bedoeld in artikel 5.3 van het Vb 2000.
5. In artikel 2:16, tweede lid, van de Awb wordt verwezen naar de eIDAS-verordening. In die verordening worden onder meer de vereisten aan een geavanceerde en gekwalificeerde elektronische handtekening gespecificeerd. Een geavanceerde elektronische handtekening (artikel 3, onderdeel 11, van die verordening) is een handtekening die voldoet aan de eisen van artikel 26 daarvan Pro. Een gekwalificeerde elektronische handtekening (artikel 3, onderdeel 12, van die verordening) heeft ten opzichte van een geavanceerde elektronische handtekening twee extra waarborgen, namelijk het gebruik van een gekwalificeerd middel voor het aanmaken van de handtekening en een gekwalificeerd certificaat dat de basis vormt voor de gekwalificeerde elektronische handtekening.
6. Verder maakt de eIDAS-verordening een onderscheid tussen een elektronisch zegel en een elektronische handtekening. Een elektronisch zegel (artikel 3, onderdeel 24 en 25, van die verordening) wordt aangemaakt door een rechtspersoon, terwijl een elektronische handtekening (artikel 3, onderdeel 9 en 10, van die verordening) wordt geplaatst door een natuurlijk persoon. Als in deze uitspraak wordt gesproken over "ondertekenaar", wordt daarmee telkens een natuurlijke persoon bedoeld, te weten de medewerker van de AVIM.
Bespreking van de grieven
Werkwijze bij en validatie van de elektronische handtekening
7. De staatssecretaris heeft de wijze waarop een medewerker van de AVIM een maatregel elektronisch ondertekent, als volgt toegelicht.
7.1. De medewerker van de AVIM logt met een gebruikersnaam en wachtwoord in in het digitaal systeem van de politie (Politie Suite Handhaving Vreemdelingen; hierna: PSH-V). Alleen specifiek daartoe geautoriseerde personen hebben toegang tot dat systeem. Zij hebben autorisaties die bij hun rol in het proces horen. Vervolgens stelt de medewerker van de AVIM in PSH-V de maatregel op. Als hij dat heeft gedaan, klikt hij op de knop "ondertekenen". PSH-V ziet er technisch op toe dat alleen zij die tekenbevoegd zijn, de autorisatie hebben om dit type maatregelen te ondertekenen. In het geval van een maatregel zijn dit hulpofficieren van Justitie en daartoe specifiek aangewezen ambtenaren van de politie, de Immigratie- en Naturalisatiedienst of de Dienst Terugkeer en Vertrek.
7.2. De medewerker moet vervolgens van zijn mobiele diensttelefoon gebruik maken. Deze diensttelefoon is aan de medewerker in persoon uitgereikt en op zijn naam geregistreerd. Op deze telefoon logt de medewerker in met zijn persoonlijke wachtwoord. Vervolgens logt de medewerker met een persoonlijk wachtwoord of een pincode in op de beveiligde omgeving van deze telefoon. In deze beveiligde omgeving bevinden zich een of meer apps. Welke apps een bepaalde medewerker kan gebruiken is afhankelijk van het aan die gebruiker uitgereikte "user-certificaat". In die beveiligde omgeving bevindt zich ook de zogenoemde "Onderteken-app", die door de medewerker die een maatregel elektronisch wil ondertekenen moet worden geopend.
7.3. De maatregel die hij op de computer ter ondertekening heeft aangeboden, is in die app zichtbaar als document dat door die medewerker kan worden ondertekend. Vervolgens kan hij in de Onderteken-app het document inzien en klikken op de knop "ondertekenen". Daarmee plaatst de medewerker een elektronische handtekening onder de maatregel. Tegelijkertijd wordt met die handeling een elektronisch zegel van de politie op de maatregel aangebracht. De maatregel bevat dus zowel een elektronische handtekening van de medewerker van de AVIM als het elektronische zegel van de politie. Met dat zegel wordt de maatregel, inclusief elektronische handtekening, verzegeld. Ook wordt dan direct en geautomatiseerd een zogenoemd associatierecord aangemaakt en in het politiesysteem opgeslagen. In zo'n associatierecord zijn de inhoudelijke informatie en de elektronische handtekening van de maatregel onlosmakelijk met elkaar verbonden. Door deze voorzieningen is gewaarborgd dat de maatregel na elektronische ondertekening niet ongemerkt kan worden gewijzigd. Na ondertekening verdwijnt het document uit de Onderteken-app. Op de computer verschijnt vervolgens de melding dat het document is ondertekend en bekeken kan worden. Het document kan daarna worden geprint door op de knop "uitreiken" te klikken, waarna de print van de maatregel aan de vreemdeling wordt uitgereikt.
8. De staatssecretaris heeft daarnaast toegelicht hoe de geldigheid van de elektronische handtekening kan worden gevalideerd in een gangbare PDF-viewer. De gegevens over de elektronische handtekening worden zichtbaar bij het klikken op "dit document is elektronisch ondertekend" onderaan de maatregel. In het scherm dat vervolgens verschijnt, zijn de datum en het tijdstip van ondertekening vermeld. De naam van de AVIM-medewerker die de maatregel heeft ondertekend, is in dat scherm te zien in het veld "Reden". Wanneer een medewerker een maatregel ondertekent, wordt zijn naam door het systeem automatisch in dat veld ingevuld. In het scherm is verder de vermelding te zien dat de handtekening geldig is en dat de vorm van het document na ondertekening niet gewijzigd is. In de lichtgekleurde balk in het scherm is te zien dat het elektronische zegel van de politie geldig is.
De staatssecretaris heeft ook toegelicht dat de mogelijkheid bestaat dat dit validatieproces niet in alle PDF-viewers dezelfde gegevens laat zien en dat bij gebruik van een niet-gangbare PDF-viewer ook niet alle hiervoor genoemde gegevens zichtbaar (kunnen) worden. Indien gebruik wordt gemaakt van een gangbare PDF-viewer werkt het validatieproces zoals hiervoor genoemd. Bovendien kan validatie van de elektronische ondertekening in alle gevallen ook plaatsvinden door tussenkomst van een medewerker van de AVIM.
Toetsing werkwijze aan de eisen van artikel 26 van Pro de eIDAS-verordening
9. De hiervoor beschreven werkwijze en technische inrichting om een elektronische handtekening te plaatsen voldoen aan de eisen voor een geavanceerde elektronische handtekening als bedoeld in artikel 26 van Pro de eIDAS-verordening. Op het eerste gezicht gaat het hier om een elektronisch zegel van de politie, maar dat sluit niet uit dat hiermee ook een elektronische handtekening wordt geplaatst. Dat is hier het geval, omdat met name met de informatie die in het veld "Reden" wordt toegevoegd, ook wordt voldaan aan de definitie van zo'n handtekening. Door het automatisch vullen van de naam van de ondertekenaar in het veld "Reden", zoals hierboven is vermeld, is namelijk gewaarborgd dat de elektronische handtekening op unieke wijze aan de ondertekenaar verbonden is en dat de ondertekenaar kan worden geïdentificeerd (vereisten a en b van laatstgenoemde bepaling). Het gebruik van de diensttelefoon, de manier van inloggen in het systeem van de politie, met een persoonlijke pincode via de diensttelefoon op een externe werkplek, en de Onderteken-app in de beveiligde omgeving van die telefoon, waarborgen dat de elektronische handtekening tot stand komt met gegevens die de ondertekenaar, met een hoog vertrouwensniveau, onder zijn uitsluitende controle kan gebruiken (vereiste c van laatstgenoemde bepaling). Ten slotte is gewaarborgd dat achteraf kan worden opgespoord of na ondertekening van de maatregel een wijziging daarvan heeft plaatsgevonden (vereiste d van die bepaling). Dit vereiste wordt gewaarborgd door het gebruik van het elektronisch zegel van de politie die naast de elektronische handtekening op de maatregel wordt geplaatst.
Met de wijze van validatie die door de staatssecretaris is toegelicht, is gewaarborgd dat een vreemdeling in een gangbare PDF-viewer alle informatie kan achterhalen om de geldigheid van de elektronische handtekening te valideren.
10. De staatssecretaris betoogt dan ook terecht dat een medewerker van de AVIM de maatregel heeft ondertekend met een geavanceerde elektronische handtekening als bedoeld in artikel 26 van Pro de eIDAS-verordening.
De rechtsgeldigheid van een geavanceerde elektronische handtekening
11. De staatssecretaris wijst er terecht op dat uit artikel 2:16, tweede lid, van de Awb volgt dat de wetgever een geavanceerde elektronische handtekening als een voldoende betrouwbare wijze van ondertekening heeft aangemerkt, omdat ingevolge die bepaling aan die handtekening geen aanvullende eisen mogen worden gesteld ten opzichte van die uit de eIDAS-verordening. Dat een geavanceerde elektronische handtekening voldoende betrouwbaar kan zijn, vindt verder bevestiging in artikel 25, eerste lid, van de eIDAS-verordening. Daarin staat dat het rechtsgevolg van een elektronische handtekening niet mag worden ontkend alleen vanwege het feit dat de handtekening niet voldoet aan de eisen voor een gekwalificeerde elektronische handtekening.
Verder betoogt de staatssecretaris terecht dat de rechtbank ten onrechte uit de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2278, heeft afgeleid dat een maatregel alleen rechtsgeldig kan worden ondertekend met een gekwalificeerde elektronische handtekening. De Afdeling heeft zich in die uitspraak namelijk beperkt tot toetsing van het standpunt van de staatssecretaris dat de Koninklijke Marechaussee voor de ondertekening van de daar aan de orde zijnde maatregel feitelijk een gekwalificeerde elektronische handtekening gebruikt.
Daarnaast is niet in geschil dat de omstandigheid dat de medewerker van de AVIM bij het opstellen van de maatregel het tijdstip van de uiteindelijke uitreiking daarvan, inschat, niet afdoet aan de geldigheid van de elektronische handtekening.
12. De geavanceerde elektronische handtekening waarmee de maatregel wordt ondertekend, is dus voldoende betrouwbaar in relatie tot de aard en de inhoud van de maatregel en het doel waarvoor deze handtekening wordt gebruikt. De gebruikte methodiek waarborgt dat slechts tot het tekenen van dergelijke maatregelen expliciet bevoegde (politie)ambtenaren een elektronische handtekening op een maatregel kunnen plaatsen en dat direct na ondertekening geautomatiseerd een associatierecord van de opgestelde maatregel wordt opgeslagen. Daarmee is geborgd dat steeds ook na elektronische ondertekening van de maatregel nog controle kan worden uitgeoefend op zowel de eventuele latere wijziging van de tekst van de maatregel als op de bevoegdheid van de opsteller daarvan.
De geavanceerde elektronische handtekening van de AVIM voldoet dan ook aan de eisen van artikel 2:16, eerste lid, van de Awb. Daarom betoogt de staatssecretaris terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de ondertekening van de maatregel met die handtekening voldoet aan de eis van rechtsgeldige ondertekening van een maatregel (artikel 5.3 van het Vb 2000).
De uitreiking van de maatregel aan de vreemdeling
13. Ten slotte betoogt de vreemdeling in de schriftelijke uiteenzetting ten onrechte dat voor een geldige elektronische handtekening vereist is dat de elektronische versie van de maatregel, en niet een papieren afschrift daarvan, aan hem wordt uitgereikt. Dit betoog slaagt niet. De staatssecretaris heeft onweersproken gesteld dat na het opstellen en elektronisch ondertekenen van de maatregel een afschrift in de vorm van een print van de maatregel onmiddellijk aan de vreemdeling is uitgereikt. De gemachtigde beschikt daarnaast kort na het instellen van beroep tegen de maatregel over een elektronisch exemplaar daarvan in het digitaal dossier bij de rechtbank. De rechtbank heeft niet onderkend dat hij op dat moment de geldigheid van de elektronische handtekening kan verifiëren (vergelijk de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2018). Daarmee wordt met de uitreiking voldaan aan de eisen van artikel 5.3, eerste lid, van het Vb 2000.
Conclusie
14. De eerste en derde grief slagen.
15. Het hoger beroep is alleen al hierom gegrond. Wat de staatssecretaris in zijn tweede grief aanvoert, hoeft daarom niet te worden besproken. De uitspraken van de rechtbank worden vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
Bespreking van de beroepsgronden
16. De vreemdeling heeft in beroep aangevoerd dat de staatssecretaris onvoldoende voortvarend gehandeld heeft. Daarover heeft hij betoogd dat de staatssecretaris niet zo spoedig mogelijk na indiening van zijn asielaanvraag een eerste gehoor met hem gehouden heeft.
16.1. Bij inbewaringstelling op grondslag van artikel 59b, eerste lid, van de Vw 2000, zoals in het geval van de vreemdeling, is zicht op uitzetting geen vereiste. Daaruit volgt dat de staatssecretaris bij inbewaringstelling krachtens die bepaling niet gehouden is om voortvarend handelingen te verrichten ter voorbereiding van een uitzetting (zie de uitspraak van de Afdeling van 27 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2941).
De beroepsgrond faalt.
17. De beroepsgrond van de vreemdeling over het gevaar voor de openbare orde of nationale veiligheid (artikel 59, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000) behoeft geen bespreking. De staatssecretaris heeft die grondslag van de bewaring namelijk ter zitting bij de rechtbank laten vallen.
18. Het beroep is ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt daarom afgewezen. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 5 en 6 november 2018 in zaak nr. NL18.20071;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, griffier.
w.g. Verheij w.g. Van Leeuwen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2019
373-848.
BIJLAGE - Wettelijk kader
eIDAS-verordening (PbEU 2014, L 257)
Artikel 3
9. "ondertekenaar": een natuurlijk persoon die een elektronische handtekening aanmaakt;
10. "elektronische handtekening": gegevens in elektronische vorm die gehecht zijn aan of logisch verbonden zijn met andere gegevens in elektronische vorm en die door de ondertekenaar worden gebruikt om te ondertekenen;
11. "geavanceerde elektronische handtekening": een elektronische handtekening die voldoet aan de eisen in artikel 26;
12. "gekwalificeerde elektronische handtekening": een geavanceerde elektronische handtekening die is aangemaakt met een gekwalificeerd middel voor het aanmaken van elektronische handtekeningen en die gebaseerd is op een gekwalificeerd certificaat voor elektronische handtekeningen;
24. "aanmaker van een zegel": een rechtspersoon die een elektronisch zegel aanmaakt;
25. "elektronisch zegel": gegevens in elektronische vorm die gehecht zijn aan of logisch verbonden zijn met andere gegevens in elektronische vorm en die worden gebruikt om de oorsprong en integriteit daarvan te waarborgen;
Artikel 25
1. Het rechtsgevolg van een elektronische handtekening en de toelaatbaarheid ervan als bewijsmiddel in gerechtelijke procedures mogen niet worden ontkend louter op grond van het feit dat de handtekening elektronisch is of niet aan de eisen voor gekwalificeerde elektronische handtekeningen voldoet.
(…)
Artikel 26
Een geavanceerde elektronische handtekening voldoet aan de volgende eisen:
a) zij is op unieke wijze aan de ondertekenaar verbonden;
b) zij maakt het mogelijk de ondertekenaar te identificeren;
c) zij komt tot stand met gegevens voor het aanmaken van elektronische handtekeningen die de ondertekenaar, met een hoog vertrouwensniveau, onder zijn uitsluitende controle kan gebruiken, en
d) zij is op zodanige wijze aan de daarmee ondertekende gegevens verbonden, dat elke wijziging achteraf van de gegevens kan worden opgespoord.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2:16
1. Aan het vereiste van ondertekening is voldaan door een elektronische handtekening, indien de methode die daarbij voor ondertekening is gebruikt, voldoende betrouwbaar is, gelet op de aard en inhoud van het elektronische bericht en het doel waarvoor het is gebruikt.
2. Indien de veiligheid en de betrouwbaarheid van het elektronische bericht en het doel waarvoor het wordt gebruikt dit noodzakelijk maken, kan bij wettelijk voorschrift het gebruik worden voorgeschreven van een bepaald type elektronische handtekening als bedoeld in artikel 3, onderdeel 10, van Verordening (EU) nr. 910/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2014 (PbEU 2014, L 257). Daarbij kunnen aanvullende eisen worden gesteld, tenzij het gaat om een geavanceerde elektronische handtekening als bedoeld in artikel 3, onderdeel 11 of een gekwalificeerde elektronische handtekening als bedoeld in artikel 3, onderdeel 12 van die verordening.
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 59b
1. De vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder f, g of h, voor zover dit betrekking heeft op een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28, kan door Onze Minister in bewaring worden gesteld, indien:
(…)
b. bewaring noodzakelijk is met het oog op het verkrijgen van gegevens die noodzakelijk zijn voor beoordeling van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, met name indien er sprake is van een risico op onttrekking;
(…)
d. de vreemdeling een gevaar vormt voor de nationale veiligheid of openbare orde als bedoeld in artikel 8, derde lid, onderdeel e, van de Opvangrichtlijn.
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 5.3
1. De maatregel waarbij de bewaring op grond van artikel 59, 59a of 59b van de Wet wordt opgelegd wordt gedagtekend en ondertekend; de maatregel wordt met redenen omkleed. Aan de vreemdeling op wie de maatregel betrekking heeft, wordt onmiddellijk een afschrift daarvan uitgereikt. De vreemdeling wordt daarbij schriftelijk, in een taal die hij verstaat of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij deze verstaat, op de hoogte gebracht van de redenen van bewaring en van de in het nationale recht vastgestelde procedures om het bevel tot bewaring aan te vechten, alsook van de mogelijkheid om gratis rechtsbijstand en vertegenwoordiging aan te vragen.
(…)