Uitspraak
201904044/1/V3.
Datum uitspraak: 23 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de tussenuitspraak en de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 19 maart 2019 en van 16 mei 2019, gerectificeerd op 21 mei 2019, in zaak nr. NL18.18355 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2018 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, niet in behandeling genomen.
Bij tussenuitspraak van 19 maart 2019 heeft de rechtbank de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld om een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen.
De staatssecretaris heeft de rechtbank medegedeeld geen gebruik te maken van deze gelegenheid.
Bij uitspraak van 16 mei 2019, gerectificeerd op 21 mei 2019, heeft de rechtbank het tegen het besluit van 4 oktober 2019 door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak en uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraken heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juli 2019, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en de vreemdeling, bijgestaan door mr. F.K. Williams, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met zaak ECLI:NL:RVS:2019:3537.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling heeft de Syrische nationaliteit en heeft in Nederland een asielaanvraag ingediend. De staatssecretaris heeft deze aanvraag niet in behandeling genomen, omdat Griekenland volgens hem verantwoordelijk is voor de behandeling daarvan (artikel 30, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000). Griekenland heeft hiermee ingestemd. Volgens de vreemdeling mag de staatssecretaris hem niet overdragen aan Griekenland, door ernstige gebreken in de opvangvoorzieningen en de asielprocedure daar.
1.1. Dit is een van de eerste zaken sinds lange tijd waarin de staatssecretaris een vreemdeling krachtens de Dublinverordening (Pb 2013, L 180) wil overdragen aan Griekenland. Als gevolg van het arrest van het EHRM van 21 januari 2011, M.S.S. tegen België en Griekenland, ECLI:CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, zijn overdrachten van vreemdelingen vanuit EU-lidstaten aan Griekenland op grond van de Dublinverordening gestaakt. In dit arrest kwam het EHRM tot het oordeel dat, onder meer gelet op de risico's die voortvloeien uit de gebreken in de Griekse asielprocedure en de leefomstandigheden van asielzoekers in Griekenland, overdracht aan Griekenland in strijd is met artikel 3 van Pro het EVRM.
Op 8 december 2016 heeft de Europese Commissie de Aanbeveling (EU) 2016/2256 (Pb 2016, L 340) uitgebracht. Hierin heeft de Europese Commissie de lidstaten in overweging gegeven om Dublinoverdrachten van niet-kwetsbare vreemdelingen aan Griekenland, onder voorwaarden, geleidelijk te hervatten. Volgens de Europese Commissie heeft Griekenland sinds 2011 namelijk aanzienlijke vooruitgang geboekt met het verbeteren van het functioneren van haar asielstelsel. Naar aanleiding van deze Aanbeveling worden Dublinoverdrachten vanuit diverse EU-lidstaten aan Griekenland langzamerhand hervat.
1.2. In deze uitspraak en een andere uitspraak van de Afdeling van vandaag, ECLI:NL:RVS:2019:3537, toetst de Afdeling of de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij de vreemdeling aan Griekenland kan overdragen. Deze uitspraken hebben ook betekenis voor andere Dublinclaimanten die de staatssecretaris aan Griekenland wil overdragen.
1.3. De minister heeft hoger beroep ingesteld. Aangezien de staatssecretaris inmiddels de voor vreemdelingenzaken verantwoordelijke bewindspersoon is en niet meer de minister, wordt in de uitspraak alleen nog de staatssecretaris genoemd.
Verder is in de bijlage een overzicht van de in deze procedure betrokken stukken opgenomen. Deze is aangehecht en maakt deel uit van deze uitspraak.
Bewijslastverdeling
2. De staatssecretaris klaagt onder meer dat de rechtbank niet heeft onderkend dat door zowel het EHRM in het arrest M.S.S. als het Hof van Justitie in het arrest van 19 maart 2019, Jawo tegen Duitsland, ECLI:EU:C:2019:218, is uiteengezet dat om te kunnen spreken van tekortkomingen die onder artikel 3 van Pro het EVRM en artikel 4 van Pro het EU Handvest vallen een bijzonder hoge drempel van zwaarwegendheid moet zijn bereikt. Volgens de staatssecretaris volgt uit die arresten ook dat de bewijslast om aan te tonen dat bij overdracht voornoemde drempel wordt bereikt bij de vreemdeling ligt.
2.1. Uit het arrest M.S.S. volgt dat een schending van artikel 3 van Pro het EVRM pas aan de orde is indien sprake is van 'official indifference when in a situation of serious deprivation or want incompatible with human dignity' (paragraaf 254). Het EHRM heeft in dat verband overwogen dat door Griekenland artikel 3 van Pro het EVRM werd geschonden door ernstige tekortkomingen in onder meer de opvangvoorzieningen van asielzoekers. Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 21 december 2011, N.S. tegen Secretary of State for the Home Department, ECLI:EU:C:2011:865, en recentelijk in het arrest Jawo (paragraaf 92), voornoemde maatstaf voor een schending van artikel 4 van Pro het EU Handvest onderschreven. Deze maatstaf heeft betrekking op de levensomstandigheden van een vreemdeling, zoals opvang- en medische voorzieningen.
2.2. Het EHRM heeft in het arrest M.S.S. daarnaast een schending van artikel 13 van Pro het EVRM in samenhang met artikel 3 van Pro het EVRM aangenomen. Het EHRM heeft in dat verband overwogen dat er in Griekenland geen effectieve waarborgen waren tegen willekeurige terugzending van een vreemdeling naar zijn land van herkomst en daarom een risico op refoulement bestond. Het EHRM heeft daartoe onder meer gewezen op het gebrek aan informatievoorziening over de asielprocedure, een tekort aan tolken, een gebrek aan training bij de werknemers die gehoren afnamen, een gebrek aan rechtsbijstand en de langdurige procedures (r.o. 301 e.v.). Het EHRM heeft verder overwogen dat de Griekse autoriteiten zeer weinig asielvergunningen of subsidiairebeschermingsstatussen verleenden in vergelijking tot andere Europese lidstaten. Het Hof van Justitie heeft in het arrest N.S. onderschreven dat fundamentele tekortkomingen van de asielprocedure kunnen leiden tot een schending van artikel 4 van Pro het EU Handvest. Dit oordeel heeft betrekking op de asielprocedure en de toegang van een vreemdeling tot een daadwerkelijk rechtsmiddel.
2.3. Bij overdrachten krachtens de Dublinverordening gaat de staatssecretaris in het algemeen uit van het interstatelijk vertrouwensbeginsel. Het Unierecht steunt immers op de aanname dat elke lidstaat met alle andere lidstaten een reeks gemeenschappelijke waarden deelt waarop de Unie berust en de lidstaten er onderling op kunnen vertrouwen dat de andere lidstaten deze waarden erkennen. Hierdoor is het in beginsel aan een vreemdeling om zijn standpunt dat ten aanzien van een bepaalde lidstaat daarvan niet langer kan worden uitgegaan aannemelijk te maken.
2.4. Uit voorgaande arresten volgt dat bij de opvangvoorzieningen, de asielprocedure en de toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel bij Griekenland niet langer kon worden uitgegaan van het interstatelijk vertrouwensbeginsel. Hoewel de Europese Commissie in haar Aanbeveling toelicht dat Griekenland sinds het arrest M.S.S. aanzienlijke vooruitgang heeft geboekt met het verbeteren van het functioneren van haar asielstelsel, vermeldt zij ook dat overdrachten aan Griekenland pas kunnen worden hervat als de autoriteiten van de desbetreffende lidstaat individuele garanties van de Griekse autoriteiten hebben over de opvangfaciliteiten en de asielprocedure. Hieruit volgt dat ook in de huidige situatie de staatssecretaris bij Griekenland niet kan uitgaan van de voornoemde aanname en de bewijslast daarom bij hem ligt.
2.5. Zoals de rechtbank daarom terecht in haar uitspraak als uitgangspunt heeft genomen, is het aan de staatssecretaris om zorgvuldig te onderzoeken en deugdelijk te motiveren dat hij de vreemdeling kan overdragen aan Griekenland. Ook heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat, naast tekortkomingen in de levensomstandigheden van vreemdelingen als bedoeld in het arrest Jawo, ook gebreken in de asielprocedure en de toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel in Griekenland kunnen resulteren in tekortkomingen die in strijd zijn met artikel 3 van Pro het EVRM en artikel 4 van Pro het EU Handvest.
2.6. Dit deel van de grief van de staatssecretaris faalt.
3. Ondanks voornoemd standpunt, heeft de staatssecretaris bij zijn besluitvorming toch onderzocht of de vreemdeling bij overdracht aan Griekenland een reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM en artikel 4 van Pro het EU Handvest. De staatssecretaris heeft daarbij onder meer informatie uit algemene bronnen over de asielprocedure in Griekenland betrokken. Daarop zal hieronder worden ingegaan.
De asielprocedure in Griekenland
4. De staatssecretaris klaagt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij zijn standpunt dat de vreemdeling door de asielprocedure in Griekenland geen reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM en artikel 4 van Pro het EU Handvest ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Zo heeft de rechtbank volgens de staatssecretaris niet onderkend dat de Griekse autoriteiten met het claimakkoord al de individuele garantie hebben gegeven dat zij de asielaanvraag van de vreemdeling in lijn met de Procedurerichtlijn (PB 2013 L 180) zullen behandelen. Het geven van individuele garanties voor het verdere verloop van de asielprocedure is volgens de staatssecretaris niet mogelijk, omdat dat afhankelijk is van te veel onzekere factoren. Verder blijkt volgens de staatssecretaris uit onder meer het rapport "Country Report: Greece (2018 update)" van AIDA van maart 2019 (hierna: het rapport van AIDA) dat de situatie in Griekenland in het geheel niet lijkt op de situatie zoals aan de orde in het arrest M.S.S.
4.1. De Griekse autoriteiten hebben in het claimakkoord van 16 mei 2018 over de asielprocedure het volgende vermeld:
'Regarding access to the asylum procedure in accordance with the asylum procedure directive (2013/32/EU), the person in question will be notified upon arrival by the airport competent police authorities, with the help of an interpreter, about the procedure (i.e. time limit for lodging an application for international protection, address and working hours of the respective Asylum Office). The current duration of asylum procedure at first instance is on average six months.'
4.2. Hieruit blijkt dat de Griekse autoriteiten in het claimakkoord een individuele garantie hebben gegeven dat de vreemdeling na overdracht wordt geïnformeerd over de asielprocedure. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat de individuele garanties alleen zien op de opvang van de vreemdeling en dat de Griekse autoriteiten niets hebben opgenomen over de asielprocedure. Wel heeft de rechtbank terecht overwogen dat daarmee nog niets is toegezegd over het verdere verloop van de asielprocedure en de toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel. De niet-toegelichte algemene verwijzing van de Griekse autoriteiten naar de asielprocedure die in lijn is met de Procedurerichtlijn, is in het licht van het arrest M.S.S. onvoldoende.
4.3. De staatssecretaris heeft ter motivering van zijn standpunt dat de asielprocedure in Griekenland in lijn is met de vereisten uit de Procedurerichtlijn niet alleen verwezen naar individuele garanties die de Griekse autoriteiten hebben afgegeven, maar ook naar de algemene informatie die beschikbaar is over de asielprocedure in Griekenland. De rechtbank heeft deze informatie ten onrechte niet bij haar oordeel betrokken, maar direct geoordeeld dat de staatssecretaris ten onrechte geen nader onderzoek naar de asielprocedure in Griekenland heeft verricht. De Afdeling zal daarom alsnog het standpunt van de staatssecretaris in het licht van de algemene informatie toetsen.
4.4. Over de asielprocedure en de toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel in zijn algemeenheid in Griekenland heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat er veel is verbeterd in de afgelopen jaren. Uit de in de bijlage genoemde bronnen, waaronder het rapport van AIDA, blijkt dat de Griekse autoriteiten sinds het arrest M.S.S. op diverse onderdelen van de asielprocedure hervormingen hebben doorgevoerd, al dan niet met hulp van de UNHCR, the European Asylum Support Office (EASO) en ngo's. Zo hebben de Griekse autoriteiten onder meer hun wetgeving grotendeels in lijn met de Europese wet- en regelgeving gebracht. Tevens hebben zij ervoor gezorgd dat asielzoekers toegang tot een tolk kunnen krijgen, hebben gehoor- en beslismedewerkers relevante trainingen ontvangen en is de gemiddelde duur van de asielprocedure aanzienlijk omlaag gebracht. Anders dan ten tijde van het arrest M.S.S., wordt ongeveer de helft van de asielaanvragen ingewilligd. Gezien deze hervormingen stelt de staatssecretaris terecht dat de situatie in Griekenland op dit moment is verbeterd ten opzichte van de situatie ten tijde van het arrest M.S.S.
4.5. Het voorgaande neemt alleen niet weg dat er nog aandachtspunten zijn. De Europese Commissie noemt deze in haar Aanbeveling en zij blijken ook uit de in de bijlage genoemde bronnen, waaronder het rapport van AIDA. Een belangrijk aandachtspunt in het rapport van AIDA is het door de Griekse overheid gefinancierde en opgezette systeem van rechtsbijstand dat nog in ontwikkeling is. Daardoor blijft ongeveer tachtig procent van de vreemdelingen tijdens de beroepsprocedure verstoken van ondersteuning door een rechtsbijstandsverlener. Weliswaar kunnen ngo's juridische hulp verlenen, maar hun capaciteit is door de grote aantallen asielzoekers beperkt. Ter zitting heeft de staatssecretaris erkend dat er geen zekerheid over bestaat dat de vreemdeling tijdens zijn beroepsprocedure in Griekenland toegang krijgt tot rechtsbijstand.
4.6. Met name voor vreemdelingen is het krijgen van rechtsbijstand als bedoeld in artikel 20 van Pro de Procedurerichtlijn onlosmakelijk verbonden met de toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel, omdat zij in de meeste gevallen de taal van de lidstaat niet spreken en onbekend zijn met het rechtssysteem. Hoewel gebreken in de toegang tot rechtsbijstand op zichzelf niet hoeven leiden tot een schending van artikel 3 van Pro het EVRM en artikel 4 van Pro het EU Handvest, is dit in deze zaak anders. Het belang van rechtsbijstand wordt in Griekenland immers versterkt, omdat, zoals onder 2.4 uiteengezet, bij Griekenland niet zonder meer kan worden uitgegaan van het interstatelijk vertrouwensbeginsel op onder andere het gebied van de asielprocedure en de toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel. Omdat er ook bij de staatssecretaris geen zekerheid over bestaat dat de vreemdeling tijdens zijn beroepsprocedure in Griekenland toegang krijgt tot rechtsbijstand, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris onzorgvuldig heeft onderzocht en ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat de vreemdeling op dit punt geen reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM en artikel 4 van Pro het EU Handvest.
4.7. Dit deel van de grief van de staatssecretaris faalt.
Conclusie hoger beroep staatssecretaris
5. Het hoger beroep van de staatssecretaris is ongegrond. De uitspraken van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
6. Deze uitspraak betekent dat de staatssecretaris op dit moment geen vreemdelingen mag overdragen aan Griekenland. Hij moet eerst nader onderzoek doen naar de toegang van vreemdelingen tot rechtsbijstand als bedoeld in artikel 20 van Pro de Procedurerichtlijn in Griekenland of de individuele garantie aan de Griekse autoriteiten vragen dat aan een vreemdeling een rechtsbijstandsverlener zal worden toegewezen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraken;
II. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Ahmady-Pikart, griffier.
w.g. Steendijk w.g. Ahmady-Pikart
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2019
638-839.
BIJLAGE
1. Aanbeveling van de Europese Commissie van 8 december 2016 (EU) 2016/2256 (Pb 2016, L 340);
2. Rapport "Country Report: Greece (2018 update)" van AIDA van maart 2019;
3. Bericht "fact sheet Greece" van UNHCR van april 2019;
4. Rapport "Accommodation update" van UNHCR van oktober 2018;
5. Bericht "Statistical Data" van the Greek Asylum Service van 7 juni 2013 tot 30 september 2018;
6. Rapport "Periodic data collection on the migration situation in the EU" van The European Union Agency for Fundamental Rights (FRA) van 1 mei 2018 tot 30 juni 2018;
7. Brief "Brandbrief naar aanleiding van het hervatten van Dublinclaims" van Vluchtelingenwerk Nederland van 24 mei 2018.