Uitspraak
201902423/1/A3.
Datum uitspraak: 29 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. KNSF Vastgoed II B.V., gevestigd te Muiden,
2. de Stichting RTV Noord-Holland, gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 februari 2019 in zaken nrs. 16/2278 en 16/5898 in het geding tussen:
de vennootschap,
de stichting
en
het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren (voorheen: het college van burgemeester en wethouders van Muiden; hierna beide: het college).
Procesverloop
Bij besluit, verzonden op 23 juni 2015, (hierna: het besluit van 23 juni 2015) heeft het college het verzoek van de stichting om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk ingewilligd en gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 23 maart 2016 heeft het college het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 23 juni 2015 herroepen en opnieuw op het Wob-verzoek besloten.
Bij tussenuitspraak van 13 oktober 2016 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld een gebrek in het besluit van 23 maart 2016 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 20 december 2016 heeft het college het besluit van 23 maart 2016 vervangen. Daarbij heeft het college het bezwaar van de stichting gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 23 juni 2015 herroepen, een aantal documenten openbaar gemaakt en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij besluit van 12 juli 2017 heeft het college het besluit van 20 december 2016 gewijzigd.
Bij tussenuitspraak van 3 juli 2018 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld gebreken in de besluiten van 20 december 2016 en 12 juli 2017 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij tussenuitspraak van 8 augustus 2018 heeft de rechtbank de aan het college geboden hersteltermijn verlengd. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 24 september 2018 heeft het college de besluiten van 20 december 2016 en 12 juli 2017 gewijzigd.
Bij uitspraak van 21 februari 2019 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de beroepen van de stichting en de vennootschap tegen de besluiten van 20 december 2016, 12 juli 2017 en 24 september 2018 gegrond verklaard, de besluiten van 20 december 2016 en 12 juli 2017 vernietigd, behoudens voor zover het gaat om de weigering van openbaarmaking die de rechtbank in de tussenuitspraak van 3 juli 2018 heeft onderschreven, het besluit van 24 september 2018 vernietigd voor zover dat ziet op documenten waarvan de rechtbank heeft geoordeeld dat openbaarmaking ten onrechte is geweigerd of dat ten onrechte tot openbaarmaking is overgegaan, bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van het besluit van 24 september 2018, de rechtsgevolgen van het besluit van 24 september 2018 voor het overige in stand gelaten en bepaald dat het college de documenten 12, 12a, 51, 51a, 55, 75, 75a, 76, 131, 131s, 136, 136a, 136b, 139, 141, 142, 160, 170, 170a, 170b, 170c, 177, 177a, 178, 179, 180, 186, 203 en 203a in de map "Openbaar" openbaar maakt, met weglakking van persoonsgegevens en met inachtneming van hetgeen zij daarover in rechtsoverweging 18 van haar uitspraak heeft overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Hiertegen heeft de vennootschap hoger beroep ingesteld.
De stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een zienswijze naar voren gebracht.
Partijen hebben de toestemming gegeven, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De stichting en het college hebben ieder een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2020, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door mr. P.R. Dijkink, advocaat te Amsterdam, de stichting, vertegenwoordigd door mr. M.I. Robichon, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.A. Kleinhout, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Verder zijn aan de kant van de vennootschap [gemachtigde A], aan de kant van de stichting [gemachtigde B] en aan de kant van het college mr. C.F.J. Cornelisse en A.F.W.M. Zeegers verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. De relevante wetsartikelen zijn weergegeven in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Wob-verzoek, besluiten en rechtbankuitspraken
2. Bij brief van 3 april 2015 heeft de stichting het college verzocht om openbaarmaking van documenten op grond van de Wob. Het gaat volgens de brief om:
"1. De volledige Vaststellingsovereenkomst en afspraken over de toekomstige ontwikkeling van De Krijgsman in Muiden afgesloten tussen de gemeente Muiden, de Springstoffenfabrieken, KNSF en De Krijgsman Beheer B.V., d.d. 7 maart 2014.
2. Alle documenten, (concept)versies, contracten, verslagen en correspondentie die te maken hebben met (de totstandkoming van) de Vaststellingsovereenkomst.
3. Alle documenten, contracten, verslagen en correspondentie vanaf 1 januari 2010 die te maken hebben met de Volkstuinenvereniging De Westbatterij.
4. Alle documenten, contracten, verslagen en correspondentie vanaf 1 januari 2010 die te maken hebben met de koop, verkoop, (wijziging) bestemmingsplan en ontwikkeling van de percelen van De Westbatterij; kadastraal bekend als sectie B nummers 2437, 2439, sectie A nummers 529 gedeeltelijk en 530.
5. Alle overige documenten die te maken hebben met de Vaststellingsovereenkomst vanaf 1 januari 2012 (tot en met de datum van beantwoording van dit verzoek).
6. Alle overige documenten die te maken hebben met de Volkstuindersvereniging Westbatterij en de ontwikkeling van de percelen vanaf 1 januari 2010 (tot en met de datum van beantwoording van dit verzoek)."
Bij het besluit van 23 juni 2015 heeft het college correspondentie met Tuindersvereniging De Westbatterij, waterschap Amstel, Gooi en Vecht, en waterbedrijf Waternet openbaar gemaakt. Ten aanzien van de vaststellingsovereenkomst heeft het college erop gewezen dat deze al gedeeltelijk openbaar is en dat het omtrent vertrouwelijke onderdelen ervan krachtens de Gemeentewet geheimhouding heeft opgelegd, die door de gemeenteraad is bekrachtigd. Openbaarmaking van overige documenten heeft het college geweigerd. Het gaat hierbij om conceptversies van de vaststellingsovereenkomst, correspondentie en overige documenten over de vaststellingsovereenkomst en de tuindersvereniging, en de koop- en verkoopovereenkomsten van de percelen waarop de tuindersvereniging is gevestigd.
Bij het besluit van 23 maart 2016 heeft het college het door de stichting gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 23 juni 2015 herroepen en opnieuw op het Wob-verzoek besloten. Het college heeft er hierbij op gewezen dat de correspondentie met de tuindersvereniging, het waterschap en Waternet al is verstrekt en dat de koop- en verkoopovereenkomsten van de percelen waarop de tuindersvereniging is gevestigd inmiddels door het waterschap openbaar zijn gemaakt. Verder heeft het college de besluitenlijsten van de besloten collegevergaderingen van 10 en 17 januari 2014 openbaar gemaakt. Openbaarmaking van de vertrouwelijke onderdelen van de vaststellingsovereenkomst heeft het college geweigerd, omdat de daaromtrent opgelegde geheimhouding niet is opgeheven. Ook heeft het college openbaarmaking geweigerd van conceptstukken, interne e-mailberichten, verslagen en overige documenten die te maken hebben met de vaststellingsovereenkomst.
In haar tussenuitspraak van 13 oktober 2016 heeft de rechtbank geoordeeld dat zij door de weigering van het college om de stukken waarvan het openbaarmaking heeft geweigerd over te leggen, niet kan beoordelen of het besluit van 23 maart 2016 op enige feitelijke grondslag berust en dat dat besluit daarom ondeugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen. Zij heeft het college verder meegegeven dat een inventarislijst van de documenten waarvan openbaarmaking wordt geweigerd, ontbreekt, waardoor toetsing van de besluitvorming wordt bemoeilijkt.
Bij het besluit van 20 december 2016 heeft het college het besluit van 23 maart 2016 vervangen. Het college heeft het bezwaar van de stichting gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 23 juni 2015 herroepen en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Het college heeft er hierbij op gewezen dat de correspondentie met de tuindersvereniging, het waterschap en Waternet al is verstrekt en dat de koop- en verkoopovereenkomsten van de percelen waarop de tuindersvereniging is gevestigd inmiddels door het waterschap openbaar zijn gemaakt. Verder heeft het college de besluitenlijsten van de besloten collegevergaderingen van 10 en 17 januari 2014, een huurovereenkomst en een aantal documenten die zijn vermeld in het onderdeel "Openbaar" van een opgestelde inventarislijst grotendeels openbaar gemaakt. Openbaarmaking van de vertrouwelijke onderdelen van de vaststellingsovereenkomst heeft het college geweigerd, omdat de daaromtrent opgelegde geheimhouding niet is opgeheven. Ook heeft het college openbaarmaking geweigerd van overige conceptstukken, interne e-mailberichten, verslagen en overige documenten die te maken hebben met de vaststellingsovereenkomst.
Bij het besluit van 12 juli 2017 heeft het college het besluit van 20 december 2016 gewijzigd. Volgens het college heeft de stichting te kennen gegeven dat een aantal documenten niet hoeft te worden verstrekt. Verder heeft volgens het college een herbeoordeling van de vertrouwelijkheid van documenten plaatsgevonden. Als resultaat hiervan heeft het college extra documenten grotendeels openbaar gemaakt.
Bij de tussenuitspraak van 3 juli 2018 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college het Wob-verzoek ten onrechte niet mede heeft opgevat als een verzoek om opheffing van de omtrent de vertrouwelijke onderdelen van de vaststellingsovereenkomst opgelegde geheimhouding. Verder heeft de rechtbank, na het uitvoeren van een steekproefsgewijze beoordeling van de door het college bij usb-stick aangeleverde, in een aantal digitale mappen georganiseerde documenten, geoordeeld dat het college de weigering van openbaarmaking ondeugdelijk heeft gemotiveerd, behoudens voor zover zij de weigering om een aantal specifieke documenten openbaar te maken, heeft onderschreven. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld om de geconstateerde gebreken in de besluiten van 20 december 2016 en 12 juli 2017 te herstellen, door alle documenten opnieuw te beoordelen, behoudens de specifieke documenten waarvan zij de openbaarmaking dan wel de weigering van openbaarmaking heeft onderschreven. Daarbij heeft zij geoordeeld dat het college de eventuele weigering van openbaarmaking per document moet motiveren, en het verzoek om opheffing van de opgelegde geheimhouding in behandeling moet nemen en zo nodig naar de gemeenteraad moet doorsturen.
Bij het besluit van 24 september 2018 heeft het college de besluiten van 20 december 2016 en 12 juli 2017 gewijzigd. Over het verzoek om opheffing van de opgelegde geheimhouding heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de geheimhouding moet worden gehandhaafd. Het college heeft het verzoek verder naar de gemeenteraad doorgestuurd. Voorts heeft het college een toelichting gegeven op een nieuwe inventarislijst waarin per document is vermeld of en, zo ja, op welke weigeringsgrond openbaarmaking wordt geweigerd.
Bij de uitspraak van 21 februari 2019 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek ten aanzien van het verzoek om opheffing van de opgelegde geheimhouding heeft hersteld en dat de besluitvorming over dit verzoek door de gemeenteraad buiten de omvang van het geding valt. Verder heeft zij geoordeeld dat het college ten onrechte heeft nagelaten te onderzoeken of de e-mailberichten die deel uitmaken van integraal geweigerde threads als afzonderlijke berichten openbaar kunnen worden gemaakt en het college opgedragen dit onderzoek bij de voorbereiding van een nieuw te nemen besluit alsnog te verrichten. Verder heeft zij geoordeeld dat integrale weigering om een aantal specifieke documenten openbaar te maken zonder nadere motivering niet houdbaar is en dat het college ten onrechte steeds de naam van een specifiek persoon heeft weggelakt in de documenten waarin die naam voorkomt. Verder heeft zij openbaarmaking dan wel de weigering van openbaarmaking van een aantal specifieke documenten onderschreven. Ten slotte heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de beroepen van de stichting en de vennootschap tegen de besluiten van 20 december 2016, 12 juli 2017 en 24 september 2018 gegrond verklaard, de besluiten van 20 december 2016 en 12 juli 2017 vernietigd, behoudens voor zover het gaat om de weigering van openbaarmaking die de rechtbank in de tussenuitspraak van 3 juli 2018 heeft onderschreven, het besluit van 24 september 2018 vernietigd voor zover dat ziet op documenten waarvan de rechtbank heeft geoordeeld dat openbaarmaking ten onrechte is geweigerd of dat ten onrechte tot openbaarmaking is overgegaan, bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van het besluit van 24 september 2018, de rechtsgevolgen van het besluit van 24 september 2018 voor het overige in stand gelaten en bepaald dat het college een aantal specifieke documenten openbaar maakt, met weglakking van persoonsgegevens en met inachtneming van hetgeen zij daarover in rechtsoverweging 18 van haar uitspraak heeft overwogen.
Nummering documenten en inventarislijst
3. De Afdeling heeft voor de beoordeling van de hoger beroepen kennisgenomen van de usb-stick met documenten en de bijbehorende inventarislijst die het college in hoger beroep onder het doen van de mededeling, bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb, heeft overgelegd. Beperkte kennisneming van de inventarislijst, die zelf niet onder het bereik van het Wob-verzoek valt, is naar het oordeel van de Afdeling gerechtvaardigd. De inventarislijst bevat immers informatie waarvan nog in geschil is of openbaarmaking is toegestaan.
De Afdeling constateert dat de nummering van de documenten in de mappen "3oo", "Ander dossier", "Comm intern en knsf", "Openbaar" en "Processtukken" op de usb-stick afwijkt van de door de rechtbank gehanteerde nummering. Voor de documenten in de mappen "Bestemmingsplan", "CV akte" en "VOK" komen de usb-sticknummering en de rechtbanknummering overeen. Het college heeft dit onderkend en in de inventarislijst, voor zover nodig, per document zowel het usb-sticknummer als het rechtbanknummer vermeld. De Afdeling hanteert in deze uitspraak, voor zover sprake is van afwijkende nummeringen, de nummering van de rechtbank.
De Afdeling maakt voor de verwijzing naar specifieke documenten gebruik van de inventarislijst die het college in hoger beroep heeft overgelegd. Deze inventarislijst is een geconsolideerde versie van eerdere inventarislijsten. Aan de vennootschap en de stichting heeft het college een openbare versie van deze inventarislijst verstrekt, waarin de informatie die volgens het college niet openbaar kan worden gemaakt, is weggelakt.
Hoger beroep van de vennootschap
4. De vennootschap betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college haar voorafgaand aan het nemen van de besluiten in de gelegenheid had moeten stellen adequaat kennis te nemen van de bij de besluitvorming betrokken documenten. Volgens haar heeft zij slechts 140 van 2410 betrokken documenten ontvangen en is niet duidelijk op basis van welke criteria het college haar al dan niet documenten heeft verstrekt.
Verder betoogt de vennootschap dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte een aantal civielrechtelijke processtukken op grond van de Wob openbaar heeft gemaakt. Het gaat om de documenten 119a en 214a in de map "Openbaar". Volgens haar is op dergelijke processtukken niet de Wob, maar het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering van toepassing. Hierbij verwijst zij naar de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO3890.
4.1. De vennootschap heeft deze betogen voor het eerst in hoger beroep naar voren gebracht. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de tussenuitspraak van de rechtbank van 3 juli 2018 en de uitspraak van de rechtbank van 21 februari 2019, er geen reden is waarom deze betogen niet bij de rechtbank naar voren konden worden gebracht en de vennootschap dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, moeten deze betogen hier buiten de beoordeling blijven. Van een kwestie van openbare orde waarover de rechtbank ambtshalve een oordeel had moeten geven, is hier geen sprake. De uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3547, waarnaar de vennootschap ter zitting van de Afdeling heeft verwezen, kan haar niet baten. In die uitspraak oordeelde de Afdeling ambtshalve dat de desbetreffende rechtbank ongerechtvaardigd het beginsel van gelijke proceskansen had beperkt. Een dergelijke situatie doet zich hier niet voor.
5. De vennootschap betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat een aantal documenten vertrouwelijke bedrijfsgegevens, dan wel gegevens die haar onevenredig kunnen benadelen, bevat. Die gegevens verwijzen volgens haar naar vertrouwelijke afspraken, opgenomen in de vaststellingsovereenkomst, over de verplichtingen die de gemeente in het kader van een met de vennootschap getroffen schikking is aangegaan. Het gaat in ieder geval om de documenten 35, 65a, 71a, 73b, 77a, 88a, 91, 110a, 119a, 136b, 138a, 166, 170b, 170c, 174a, 174b, 177a, 178, 203a, 213a en 214a in de map "Openbaar" en document 7 in de map "VOK". Voorts gaat het mogelijk om 148 documenten in de map "Communicatie intern en knsf" die op een bij het hogerberoepschrift gevoegde lijst zijn vermeld. Ter zitting van de Afdeling heeft de vennootschap verder gewezen op de documenten 31 tot en met 35, 60 tot en met 65, en 74 tot en met 80 in de map "3oo", documenten 1, 17, 28 en 33 in de map "Ander dossier", documenten 14, 14a en 32 in de map "Bestemmingsplan", alle documenten in de map "CV-akte", met uitzondering van een uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel en e-mailberichten zonder inhoudelijke verwijzing naar de CV-akte, en documenten 2, 48, 98, 183 en 187 in de map "Processtukken".
5.1. De Afdeling stelt vast dat het college openbaarmaking van een aantal van de door de vennootschap vermelde documenten integraal heeft geweigerd en dat de rechtbank deze weigering, dus in overeenstemming met het standpunt van de vennootschap, heeft onderschreven. In zoverre kan het betoog van de vennootschap niet tot vernietiging van de tussenuitspraak van 3 juli 2018 en de uitspraak van 21 februari 2019 leiden. Gelet op de uitkomst van het incidenteel hoger beroep van de stichting zal de Afdeling, vanuit een oogpunt van proceseconomie met het oog op de noodzakelijke nadere besluitvorming, niettemin alle door de vennootschap vermelde documenten in de beoordeling betrekken.
5.2. Het college stelt zich in zijn schriftelijke uiteenzetting op het standpunt dat het de documenten 170a, 170b, 170c, 177 [lees: 177a] en 203a in de map "Openbaar" bij nader inzien ten onrechte openbaar heeft willen maken, omdat deze inzicht geven in vertrouwelijke onderdelen van de vaststellingsovereenkomst. Volgens het college is het hoger beroep van de vennootschap in zoverre gegrond.
5.3. De Afdeling stelt vast dat de gemeenteraad bij besluit van 10 oktober 2018 heeft geweigerd de omtrent de vertrouwelijke onderdelen van de vaststellingsovereenkomst opgelegde geheimhouding op te heffen. Bij besluit van 26 september 2019 heeft de gemeenteraad het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dat besluit heeft zowel de stichting als de vennootschap beroep ingesteld.
De rechtmatigheid van het besluit van de gemeenteraad wordt dus in die procedure beoordeeld en niet in deze. Dat besluit is in werking, zolang het niet is vernietigd. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het college in deze zaak openbaarmaking van informatie die inzicht geeft in de vertrouwelijke onderdelen van de vaststellingsovereenkomst onder verwijzing naar de gemeenteraadsprocedure over die vertrouwelijke onderdelen had moeten weigeren.
Hierna zal de Afdeling beoordelen welke door de vennootschap vermelde documenten dergelijke informatie bevatten. In aanvulling hierop zal de Afdeling om proceseconomische redenen ook beoordelen of de niet door de vennootschap vermelde documenten in de map "Openbaar", waarover de rechtbank heeft bepaald dat het college deze openbaar moet maken, dergelijke informatie bevatten. De Afdeling heeft voor deze beoordeling kennis genomen van een aantal versies van de vaststellingsovereenkomst: een openbare tekenversie van 7 maart 2014 zonder vertrouwelijke onderdelen, een tekenversie van 7 maart 2014 met vertrouwelijke onderdelen en conceptversies van 10 januari en 5 maart 2014 met vertrouwelijke onderdelen. De laatste drie versies heeft het college overgelegd onder het doen van de mededeling, bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb.
5.4. Naar het oordeel van de Afdeling geven de volgende documenten inzicht in de vertrouwelijke onderdelen van de vaststellingsovereenkomst.
In de map "3oo": document 76a, document 78a, vragen 2a, 2b, 3a en 3b en de antwoorden daarop, document 78b, vragen 6 tot en met 10 en de antwoorden daarop, document 78c, vragen 15, 16, 18, 21, 22, 23 en 31 en de antwoorden daarop, document 79a, vraag 5 op blz. 1, vragen 14 en 21 op blz. 3, vragen 28 en 30 tot en met 38 op blz. 4 en vraag 42 op blz. 5, en document 80a.
In de map "Ander dossier": documenten 28, 28a, 28b, 28c, 28d, 33 en 33a.
In de map "Comm intern en knsf": document 252c, blz. 3, documenten 332, 333, 334 en 336, steeds de zestiende vraag onder het kopje "RO" in het e-mailbericht van 30 december 2013, 09:02:37 uur, documenten 390 en 391, steeds de eerste volzin van het e-mailbericht van 29 januari 2014, 17:31 of 17:32 uur, document 427, de tekst bij punt 1) van het e-mailbericht van 7 februari 2014, 15:31:37 uur, en de tekst bij het eerste punt van het e-mailbericht van 7 februari 2014, 12:45 uur, en document 441a.
In de map "CV akte": documenten 1a, 2c, 3a en 4a, steeds de passages die overeenkomen met passages uit vertrouwelijke onderdelen van de vaststellingsovereenkomst.
In de map "Openbaar": document 166, vragen 2 en 3, document 170a, vragen 2a, 2b, 3a en 3b en antwoorden, document 170b, vragen 6 tot en met 10 en antwoorden, document 170c, vragen 15, 16, 18, 21, 22, 23 en 31 en antwoorden, documenten 174a en 174b, vragen 5, 12, 16, 17, 19, document 177a, vraag 5 op blz. 1, vragen 14 en 21 op blz. 3, vragen 28 en 30 tot en met 38 op blz. 4 en vraag 42 op blz. 5, document 178, vragen 2 en 3, en document 203a, punt 5 en reactie op blz. 1 en 2, punten 3 en 4 en reacties op blz. 3.
In de map "Processtukken": documenten 183a en 187a, steeds blz. 6, de alinea’s over de artikelen 6.5.2, 6.5.4 en 7.2, en blz. 7, de alinea over artikel 11.3.
5.5. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank, voor zover het gaat om de hiervoor in 5.4 vermelde documenten waarvan zij, behoudens de openbaarmaking van sommige persoonsgegevens, de integrale openbaarmaking heeft onderschreven of heeft bepaald dat deze integraal openbaar moeten worden gemaakt, niet onderkend dat de stand van zaken in de gemeenteraadsprocedure zich geheel of gedeeltelijk tegen openbaarmaking verzet. Omdat de totale hoeveelheid hiervoor in 5.4 vermelde documenten aanzienlijk is en het om documenten in verschillende mappen gaat, gaat de Afdeling er daarbij van uit dat zich tussen de niet door de Afdeling beoordeelde documenten die volgens het college openbaar kunnen worden gemaakt nog documenten bevinden die inzicht geven in vertrouwelijke onderdelen van de vaststellingsovereenkomst, zodat de stand van zaken in de gemeenteraadsprocedure zich geheel of gedeeltelijk tegen openbaarmaking ervan verzet. De rechtbank heeft daarom ook ten onrechte de openbaarmaking onderschreven van de documenten waarvan de Afdeling in het kader van de beoordeling van dit betoog geen kennis heeft genomen.
In zoverre slaagt het betoog van de vennootschap.
6. De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de in een groot aantal documenten weergegeven naam van een specifiek persoon niet mocht weglakken. Zij voert aan dat het gaat om een persoon die aan de vennootschap is gelieerd en die louter vanuit zijn professionele hoedanigheid uitlatingen heeft gedaan. Voorkomen moet worden dat deze persoon door derden wordt benaderd, aldus de vennootschap.
6.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het gaat om de naam van een persoon die bij het grotere publiek bekend is, onder meer omdat deze persoon beroepsmatig betrokken is bij de aangelegenheid waarop het Wob-verzoek ziet en wiens naam in krantenartikelen voorkomt. Het gaat dus om een in zekere mate publiek persoon. De rechtbank is er daarom terecht van uitgegaan dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van deze persoon, bedoeld in artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob, niet opweegt tegen het belang van openbaarmaking van de naam. De vennootschap heeft niet geconcretiseerd waarom die persoon door openbaarmaking van de naam een grotere kans loopt om ongewenst door derden te worden benaderd dan zonder openbaarmaking het geval zou zijn.
Het betoog van de vennootschap faalt.
Het incidenteel hoger beroep van de stichting
7. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte de veelal integrale weigering van openbaarmaking van een groot aantal documenten heeft onderschreven. Zij voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college de toepassing van de artikelen 10, eerste lid, onder c, tweede lid, onder b en g, en 11, eerste lid, van de Wob ondeugdelijk heeft gemotiveerd en de in de tussenuitspraak van 3 juli 2018 geconstateerde gebreken niet heeft hersteld. Verder heeft de rechtbank volgens de stichting de over de toepassing van deze bepalingen naar voren gebrachte beroepsgronden onvolledig beoordeeld en ten onrechte volstaan met een steekproefsgewijze beoordeling van documenten.
7.1. De stichting komt in hoger beroep niet op tegen het oordeel van de rechtbank dat het college openbaarmaking van documenten in de map "Processtukken" integraal mocht weigeren met toepassing van de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, omdat het veelal gaat om e-mailverkeer tussen het college en zijn advocaat. Gelet daarop, omdat het college openbaarmaking van de documenten in deze map in ieder geval met toepassing van deze die weigering zelfstandig dragende grond heeft geweigerd en uit de inventarislijst blijkt dat het college ten aanzien van de documenten in deze map de door de rechtbank in de tussenuitspraak van 3 juli 2018 voorgeschreven herbeoordeling heeft verricht, kan hetgeen de stichting aanvoert over een ondeugdelijke toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob op een aantal van deze documenten niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank van 21 februari 2019 leiden.
7.2. De Afdeling heeft kennis genomen van de specifieke documenten in de mappen "3oo", "Ander dossier", "Comm intern en knsf", "CV akte", "Openbaar" en "VOK" waarvan de rechtbank in het kader van haar steekproefsgewijze beoordeling de weigering van openbaarmaking door het college heeft onderschreven. Het gaat om de volgende documenten:
- in de map "3oo" documenten 1a, 2, 3, 18a, 19a, 19b, 19c, 21, 24, 45, 45a, 46a, 30, 68, 81, 87a en 89;
- in de map "Ander dossier" documenten 10 en 29a;
- in de map "Comm intern en knsf" documenten 2, 5, 6, 31, 46, 48, 71a, 72, 72a, 80, 83, 88, 91, 124a, 134, 135, 135b, 154, 161, 168a, 168b, 169a, 179, 192, 193, 194, 203a, 206a, 212a, 219, 234, 235, 241, 242a, 247, 251c, 251e, 251h, 251i, 251j, 264, 270, 283a, 289, 289a, 295, 296, 312, 318a, 319a, 325, 325a, 332, 333, 335a, 338a, 375a, 385, 385a, 385b, 392a, 399, 401a, 450a, 460a, 464a, 465a en 465b;
- in de map "CV akte" documenten 1a, 1b, 2c, 3a, 4 en 4a;
- in de map "Openbaar" documenten 18, 127, 128, 139a, 139b, 141a, 142a, 142b, 142c, 142d, 178a, 178b, 179a, 180a, en 180b;
- in de map "VOK" documenten 1a, 1b1, 1c1, 20a, 33, 33a, 35, 35a, 41a, 44, 51, 70 en 70a.
De Afdeling heeft geen kennis genomen van de door de rechtbank beoordeelde documenten 20, 20a en 30a in de map "Ander dossier", omdat deze zich niet op de in hoger beroep overgelegde usb-stick bevinden. In plaats van document 30a heeft de Afdeling kennis genomen van het volgens de inventarislijst identieke document 29a.
7.3. De Afdeling is van oordeel dat het college de integrale weigering van openbaarmaking met toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Dit geldt voor documenten 1a, 1b, 2c, 3a en 4a in de map "CV akte". Gelet op hetgeen hiervoor in 5.3 en 5.4 is overwogen, is weigering van openbaarmaking op dit moment weliswaar terecht voor zover het gaat om de gedeelten van die documenten die informatie uit vertrouwelijke onderdelen van de vaststellingsovereenkomst bevatten. Een motivering waarom ook openbaarmaking van de overige gedeelten van die documenten moet worden geweigerd, heeft het college in de inventarislijst of de besluiten echter niet gegeven.
In zoverre slaagt het betoog van de stichting.
7.4. De Afdeling is van oordeel dat het college de weigering van openbaarmaking met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Dit geldt voor alle hiervoor in 7.2 vermelde documenten waarvan de Afdeling kennis heeft genomen en waarvan het college openbaarmaking op die grond, of mede of die grond, heeft geweigerd. De motivering van het college bestaat steeds uit de vermelding in de inventarislijst dat bedoelde weigeringsgrond van toepassing is. Verder heeft het college zich in het besluit van 20 december 2016 op het standpunt gesteld dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de gemeente. Op grond van deze algemene motivering kan niet worden vastgesteld welke concrete informatie in de betrokken documenten, noch welke concrete schadelijke gevolgen bij openbaarmaking van die informatie, het college op het oog heeft. Als gevolg hiervan kan evenmin worden beoordeeld of het college een juiste belangenafweging heeft gemaakt.
In zoverre slaagt het betoog van de stichting evenzeer.
7.5. Het college heeft openbaarmaking van het grootste deel van de hiervoor in 7.2 vermelde documenten waarvan de Afdeling kennis heeft genomen integraal geweigerd met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob, al dan niet mede met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob. Over die laatste weigeringsgrond heeft de Afdeling hiervoor in 7.4 al geoordeeld dat het college de toepassing ervan ondeugdelijk heeft gemotiveerd.
7.6. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van externe derden, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld.
Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van 20 december 2017 overwogen dat aan een beraad het interne karakter ontvalt indien daarbij een externe derde is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt mede ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. Documenten van externe derden, zoals bedoeld in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid.
Verder heeft de Afdeling in eerdere rechtspraak (uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:616) overwogen dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, dient te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van Pro de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.
7.7. De Afdeling is van oordeel dat het college terecht met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob openbaarmaking integraal heeft geweigerd ten aanzien van document 3 in map "3oo", documenten 72, 72a, 83, 91, 168a, 193, 194, 219, 241, 247 [lees: usb-sticknummer 229], 251c, 251h, 251i, 251j, 264, 283a, 289, 312, 319a, 325, 332, 333, 335a, 338a, 375a, 385a, 385b, 392a, 399, 401a, 450a, 460a, 465a en 465b in de map "Comm intern en knsf", documenten 139a, 139b, 178a en 178b in de map "Openbaar", en documenten 1a, 1b1, 51 en 70a in de map "VOK". Het is bij deze documenten evident dat ze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat de zelfstandige onderdelen ervan louter bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen of niet van persoonlijke beleidsopvattingen te scheiden feitelijke gegevens. Verder is de Afdeling van oordeel dat het college openbaarmaking van documenten 142b, 142c en 142d in de map "Openbaar" terecht heeft geweigerd, omdat deze geen informatie bevatten dan wel wegens een beschadiging van het elektronische bestand onleesbaar zijn.
In zoverre faalt het betoog van de stichting.
7.8. De integrale weigering van openbaarmaking met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob van de overige documenten waarvan de Afdeling kennis heeft genomen, heeft het college ondeugdelijk gemotiveerd. Het college heeft in de inventarislijst en zijn besluiten volstaan met de vaststelling per document dat artikel 11, eerste lid, van toepassing is. Er kan echter, zonder op het specifieke document toegespitste toelichting, vaak niet vanuit worden gegaan dat deze documenten zijn opgesteld voor intern beraad dan wel geheel zijn opgesteld voor intern beraad. Zo zijn er soms externe derden bij het beraad, dan wel, voor zover het document een e-mailthread is, bij fases van het beraad, betrokken, die mogelijk een eigen belang bij de uitkomst ervan hebben. Dit is bijvoorbeeld het geval bij documenten 19a en 24 in map "3oo", document 10 in de map "Ander dossier", documenten 31, 48, 88, 134, 135, 161, 179, 192, 206a, 234, 235, 270, 295, 296, 318a en 464a in de map "Comm intern en knsf", document 18 in de map "Openbaar" en document 35 in de map "VOK". Verder gaat het soms om correspondentie tussen het college en de gemeenteraad, die waarschijnlijk in het kader van de democratische controle is gevoerd. Openbaarmaking van documenten die met dit doel zijn opgesteld, kan niet met toepassing van artikel 11, eerste lid, worden geweigerd. Voorbeelden hiervan zijn document 385 in de map "Comm intern en knsf" en documenten 141a, 179a, 180a en 180b in de map "Openbaar". Ten slotte bevatten sommige documenten één of meer zelfstandige onderdelen met louter feitelijke gegevens. Openbaarmaking van deze onderdelen mocht het college niet met toepassing van artikel 11, eerste lid, weigeren. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om documenten 1a, 18a, 19b, 19c, 45a, 46a en 87a in de map "3oo", documenten 71a, 124a, 135b, 203a, 242a, 251e en 325a in de map "Comm intern en knsf" en document 1c1 in de map "VOK".
In zoverre slaagt het betoog van de stichting.
7.9. Gelet op hetgeen hiervoor in 7.3, 7.4 en 7.8 is overwogen heeft de rechtbank ten onrechte de weigering van openbaarmaking van het grootste deel van de door haar steekproefsgewijs beoordeelde documenten in de mappen "3oo", "Ander dossier", "Comm intern en knsf", "CV akte", "Openbaar" en "VOK" onderschreven. De rechtbank heeft daarom ten onrechte de uitkomst van haar steekproefsgewijze beoordeling ten grondslag gelegd aan haar oordeel over de overige documenten in die mappen waarvan het college openbaarmaking heeft geweigerd. Dit geldt ook voor de documenten in de map "Bestemmingsplan" waarvan het college openbaarmaking heeft geweigerd, aangezien de rechtbank van die map alleen openbaar gemaakte documenten bij haar steekproefsgewijze beoordeling heeft betrokken.
In zoverre slaagt het betoog van de stichting.
Conclusie
8. Zowel het hoger beroep van de vennootschap als het incidenteel hoger beroep van de stichting is gegrond. De tussenuitspraak van de rechtbank van 3 juli 2018 en de uitspraak van de rechtbank van 21 februari 2019 moeten worden vernietigd, voor zover de rechtbank de besluiten van 20 december 2016, 12 juli 2017 en 24 september 2018 niet ook heeft vernietigd voor zover het gaat om documenten waarvan zij de openbaarmaking of de weigering van openbaarmaking ten onrechte heeft onderschreven, heeft bepaald dat het college documenten 170a, 170b, 170c, 177a, 178 en 203a in de map "Openbaar" geheel openbaar maakt en dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde delen van het besluit van 24 september 2018, en de rechtsgevolgen van het besluit van 24 september 2018 voor het overige in stand heeft gelaten, behoudens voor zover het gaat om de weigering van openbaarmaking van de hiervoor in 7.1 en 7.7 bedoelde documenten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de besluiten van 20 december 2016, 12 juli 2017 en 24 september 2018 vernietigen, voor zover het gaat om documenten waarvan de rechtbank de openbaarmaking of de weigering van openbaarmaking ten onrechte heeft onderschreven.
9. Het college moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Bij het nemen van het nieuwe besluit moet het college bezien of documenten inzicht geven in de vertrouwelijke onderdelen van de vaststellingsovereenkomst en, zo ja, of de gemeenteraadsprocedure over opheffing van de geheimhouding ten tijde van het nemen van het nieuwe besluit in zoverre aan openbaarmaking van documenten of gedeelten ervan in de weg staat. Alleen ten aanzien van de door de Afdeling beoordeelde documenten of gedeelten van documenten waarover de Afdeling hiervoor in 5.4 niet heeft geoordeeld dat deze inzicht in de vertrouwelijke onderdelen van de vaststellingsovereenkomst bieden, kan het college er zonder meer van uitgaan dat de gemeenteraadprocedure niet aan openbaarmaking in de weg staat. Ten aanzien van documenten 12, 12a, 51, 51a, 55, 75, 75a, 76, 131, 131s, 136, 136a, 136b, 139, 141, 142, 160, 170, 177, 179, 180, 186 en 203 in de map "Openbaar" blijft de opdracht van de rechtbank om deze openbaar te maken in stand.
Verder moet het college opnieuw bezien of openbaarmaking van documenten met toepassing van één of meer van de in artikel 10, eerste lid, onder c, tweede lid, onder b en g, en 11, eerste lid, van de Wob neergelegde weigeringsgronden kan worden geweigerd. Eventuele weigering van openbaarmaking moet het college deugdelijk motiveren met inachtneming van hetgeen hiervoor in 7.3, 7.4, 7.8 en 7.9 is overwogen. Openbaarmaking van de hiervoor in 7.1 en 7.7 bedoelde documenten mocht het college integraal weigeren.
De Afdeling geeft het college verder in overweging in het nieuwe besluit tevens uitvoering te geven aan de opdracht van de rechtbank om te onderzoeken of de e-mailberichten die deel uitmaken van integraal geweigerde threads als afzonderlijke berichten openbaar kunnen worden gemaakt. Ter zitting van de Afdeling is gebleken dat het college, met instemming van de vennootschap en de stichting, de uitvoering van deze opdracht heeft aangehouden in afwachting van deze uitspraak van de Afdeling.
Bij het nemen van het nieuwe besluit zal het college het belang van openbaarmaking voorop moeten stellen. Het weigeren van openbaarmaking van documenten of gedeelten daarvan kan, zo volgt uit de wet en deze uitspraak, alleen aan de orde zijn als op het moment van de nieuwe besluitvorming nog steeds van zodanige vertrouwelijke gegevens sprake is dat openbaarmaking ervan financieel of anderszins schadelijk zou zijn, en verder als het gaat om persoonlijke beleidsopvattingen, bestemd voor intern beraad.
10. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
11. Het college moet op na te melden wijze in de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de tussenuitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 3 juli 2018 en uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 februari 2019 in zaken nrs. 16/2278 en 16/5898, voor zover de rechtbank de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren van 20 december 2016, 12 juli 2017 en 24 september 2018 niet ook heeft vernietigd voor zover het gaat om documenten waarvan zij de openbaarmaking of de weigering van openbaarmaking ten onrechte heeft onderschreven, heeft bepaald dat het college documenten 170a, 170b, 170c, 177a, 178 en 203a in de map "Openbaar" geheel openbaar maakt en dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde delen van het besluit van 24 september 2018, en de rechtsgevolgen van het besluit van 24 september 2018 voor het overige in stand heeft gelaten, behoudens voor zover het gaat om de weigering van openbaarmaking van de in 7.1 en 7.7 van deze uitspraak bedoelde documenten;
III. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren van 20 december 2016, 12 juli 2017 en 24 september 2018, voor zover het gaat om documenten waarvan de rechtbank de openbaarmaking of de weigering van openbaarmaking ten onrechte heeft onderschreven;
IV. bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren tot vergoeding van bij KNSF Vastgoed II B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren tot vergoeding van bij de Stichting RTV Noord-Holland in verband met de behandeling van het incidenteel hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren aan KNSF Vastgoed II B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Hartsuiker
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2020
620.
BIJLAGE
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
[…]
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
[…].
Artikel 10, eerste lid
Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
[…]
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
[…].
Artikel 10, tweede lid
Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
[…]
e.
de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]
g.
het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Artikel 11, eerste lid
In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.