ECLI:NL:RBMNE:2020:4422

• Datum uitspraak: 15 oktober 2020
• Publicatiedatum: 16 oktober 2020
• Zaaknummer: UTR - 18 _ 4771
• Instantie: Rechtbank Midden-Nederland
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Uitkomst: Toewijzend
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: L.A. Banga; M.C. Verra; V.E. van der Does
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl
• Verwijzingen: 12 uitgaand

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Beroep tegen weigering openbaarmaking documenten fosfaatrechtenstelsel op grond van Wob

Eiseres heeft een Wob-verzoek ingediend voor openbaarmaking van documenten over de goedkeuring van het fosfaatrechtenstelsel door de Europese Commissie. Verweerder heeft een besluit genomen waarin hij bepaalde informatie niet openbaar maakte vanwege reeds bestaande openbaarmaking, bescherming van persoonlijke levenssfeer, internationale betrekkingen en intern beraad.

De rechtbank oordeelt dat verweerder terecht bepaalde informatie buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek heeft geplaatst en dat sommige informatie al openbaar is. Echter, voor meerdere documenten vindt de rechtbank dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de informatie al openbaar zou zijn of waarom openbaarmaking zou schaden. Verweerder moet deze documenten opnieuw beoordelen en motiveren.

De rechtbank bevestigt dat de weigeringsgrond intern beraad terecht is toegepast op bepaalde e-mails. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover verweerder stelt dat op bepaalde informatie de Wob niet van toepassing is wegens reeds bestaande openbaarmaking en draagt verweerder op binnen vier weken een nieuw besluit te nemen.

Daarnaast wordt verweerder veroordeeld tot vergoeding van griffierecht en proceskosten aan eiseres. Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Uitkomst: Het beroep wordt gegrond verklaard en het bestreden besluit wordt vernietigd voor zover verweerder stelt dat bepaalde informatie al openbaar is; verweerder moet binnen vier weken een nieuw besluit nemen.

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 18/4771

uitspraak van de meervoudige kamer van 15 oktober 2020 in de zaak tussen

[maatschap], te [woonplaats], eiseres

(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),

en

de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigden: mr. D. Wenders en C. Verbogt).

Procesverloop

Eiseres heeft op 24 augustus 2018 bij verweerder een verzoek ingediend op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Op 14 december 2018 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op haar Wob-verzoek.

In het besluit van 7 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder een beslissing genomen op het Wob-verzoek van eiseres.

Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit, handhaaft haar beroep en heeft gronden ingediend tegen de inhoud van het besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

De zitting is geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen een nieuw (of aanvullend) besluit te nemen.

In het besluit van 18 december 2019 (het bestreden besluit II) heeft verweerder een nieuwe beslissing genomen op het Wob-verzoek. Hiermee is het bestreden besluit I in zijn geheel vervangen.

Omdat eiseres het nog steeds niet eens is met het nieuwe besluit, heeft zij haar beroep gehandhaafd en nadere gronden ingediend.

Vervolgens hebben partijen de rechtbank toestemming verleend om zonder nadere zitting uitspraak te doen.

Overwegingen

Wat is de aanleiding voor deze uitspraak?

1. Eiseres is geconfronteerd met het voornemen van verweerder om de fosfaatrechten voor haar melkveebedrijf te herzien. In het voornemen is daarbij door verweerder verwezen naar de beschikking van de Europese Commissie (EC) van 19 december 2017 ^[1] waarin de EC goedkeuring heeft verleend aan het fosfaatrechtenstelsel. Uit de beschikking volgt dat die is genomen naar aanleiding van het verzoek van de Nederlandse overheid op 27 oktober 2017, aangevuld bij brieven van 14, 22 en 23 november en 4 december 2017. Eiseres wil graag inzage in deze stukken en heeft daarom bij verweerder een verzoek tot openbaarmaking van de stukken op grond van de Wob ingediend.

Waar gaat deze uitspraak (niet) over?

2. De beroepsprocedure is door eiseres gestart, omdat zij vond dat verweerder niet op tijd op haar Wob-verzoek had beslist. Ter zitting is vast komen te staan dat de discussie die aanvankelijk bestond over de vraag of verweerder een dwangsom aan eiseres moet betalen vanwege het al dan niet te laat beslissen op het verzoek, buiten deze procedure valt. Dit zal dan ook niet worden besproken in deze uitspraak. De uitspraak gaat alleen over de inhoudelijke beslissing van verweerder op het Wob-verzoek en de vraag of verweerder de gehanteerde weigeringsgronden in redelijkheid heeft toegepast. Deze inhoudelijke beoordeling van de rechtbank ziet alleen op het bestreden besluit II. Dit besluit heeft namelijk het eerdere bestreden besluit vervangen en niet is gebleken dat partijen nog belang hebben bij een oordeel over het eerdere besluit. De rechtbank zal het beroep voor zover dat ziet op het vervangen bestreden besluit dan ook niet-ontvankelijk verklaren.

Wat heeft verweerder beslist op het Wob-verzoek?

3. Naar aanleiding van het Wob-verzoek heeft verweerder 36 documenten (en bijlagen) aangetroffen. Document 1 is het notificatieformulier van het fosfaatrechtenstelsel aan de EC en de documenten 2 tot en met 21 zijn de bijlagen die bij dit formulier horen. Verder zijn de documenten 22 tot en met 36 e-mails (exclusief bijlagen). De bijlagen die horen bij de e-mail uit document 22 (de documenten 22a tot en met 22h) zijn identiek aan een aantal bijlagen die horen bij het notificatieformulier. Verder zijn de bijlagen die bij de e‑mails uit document 24 en 25 horen (de documenten 24a en 25a) identiek aan elkaar.

4. Volgens verweerder is een aantal van de aangetroffen documenten al openbaar en daarom is de Wob hierop niet van toepassing. Verder is volgens verweerder een deel van de informatie in een aantal documenten ^[2] ook te vinden in de beschikking van de EC van 19 december 2017 of andere openbare bronnen. Deze informatie is dus ook al openbaar en ook daarom is de Wob daarop niet van toepassing.

5. Verder valt volgens verweerder bepaalde informatie buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek. Het gaat over informatie in een aantal e-mails ^[3] die ziet op de interne doorzending voor de afhandeling van het Wob-verzoek (meer specifiek: de aanhef van de e‑mails en gegevens over de doorzending). Deze informatie is van ná het Wob-verzoek en valt daarom buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek. De overige informatie in de documenten valt wel binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek en is als zodanig ook beoordeeld, aldus verweerder.

6. Verder heeft verweerder besloten om informatie, voor zover deze niet al openbaar is of feitelijke informatie betreft, niet openbaar te maken. Zo heeft verweerder informatie niet openbaar gemaakt, omdat het belang daarvan niet opweegt tegen het belang dat met bescherming van de persoonlijke levenssfeer wordt geëerbiedigd. Ook heeft verweerder informatie ^[4] niet openbaar gemaakt, omdat het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekking van Nederland met andere staten en internationale organisaties. En tot slot heeft verweerder informatie ^[5] niet openbaar gemaakt, omdat het is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat.

Waar bestaat inhoudelijk geen discussie over?

7. Tussen partijen bestaat geen discussie dat op de documenten die al openbaar zijn gemaakt de Wob niet van toepassing is. Verder heeft eiseres tijdens de zitting gezegd dat zij er geen problemen mee heeft dat bepaalde informatie niet openbaar is gemaakt ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De rechtbank stelt dus vast dat wat eiseres hierover naar voren heeft gebracht niet meer besproken hoeft te worden. Heel concreet betekent dit dat over de documenten 3 tot en met 7, 9, 11, 13, 15, 19, 20 geen discussie bestaat tussen partijen.

Waar is eiseres het niet mee eens?

8. Eiseres is het op vier punten niet eens met de beslissing van verweerder.

Allereerst kan eiseres zich niet verenigen met de conclusie dat bepaalde documenten, meer specifiek de documenten 22 tot en met 25 en 31 tot en met 34 buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek zijn gebracht.

Vervolgens voert eiseres aan dat als bepaalde informatie is te vinden in de beschikking van de EC van 19 december 2017 of andere openbare bronnen, dit niet betekent dat de documenten waar de oorspronkelijke informatie in staat niet openbaar hoeven te worden gemaakt.

Verder voert eiseres aan dat verweerder ten onrechte documenten/informatie niet openbaar heeft gemaakt, omdat dit de betrekking van Nederland met andere staten en internationale organisaties zou schaden. De EC heeft de rechtmatigheid van het voorgenomen fosfaatrechtenstelsel getoetst en daar horen volgens eiseres geen onderhandelingen of het doen van concessies bij. Daarnaast ziet eiseres niet in dat andere lidstaten zouden profiteren van deze informatie, omdat het opleggen van beperkingen aan de melkveehouderij in andere lidstaten niet aan de orde is. Verder merkt eiseres op dat als verweerder vreest voor schade, het op zijn weg had gelegen om de EC hierover te consulteren. Ter onderbouwing hiervan verwijst eiseres naar twee uitspraken ^[6] .

4) Tot slot voert eiseres aan dat de weigeringsgrond ‘intern beraad’ niet opgaat voor de e-mails uit de documenten 24, 25, 26, 27 en 28. Dit zijn namelijk externe e-mails van de Nederlandse overheid aan de EC. Volgens eiseres is het hoogst onwaarschijnlijk dat het hier om persoonlijke beleidsopvattingen gaat. Ter onderbouwing verwijst zij naar een uitspraak van de hoger beroepsrechter in dit soort zaken ^[7] .

Welke stukken heeft de rechtbank ingezien?

9. Verweerder heeft alle op deze zaak betrekking hebbende stukken bij de rechtbank ingediend, waaronder de documenten en informatie die niet openbaar zijn en is gemaakt. Eiseres kent de inhoud van deze documenten en informatie dus niet. Zij heeft de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van deze documenten en informatie en te gebruiken bij de beoordeling van deze procedure. Dat heeft de rechtbank ook gedaan.

Wat is het oordeel van de rechtbank over de eerste beroepsgrond?

10. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht bepaalde informatie buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek heeft geplaatst. In het bestreden besluit staat vermeld welke informatie en documenten verweerder buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek heeft geplaatst en waarom. Na bestudering van de ongelakte Wob-stukken, komt de rechtbank tot de conclusie dat dit inderdaad informatie is van na de indiening van het Wob-verzoek. Het heeft namelijk betrekking op het intern per e-mail doorsturen (aanvang en aanhef) van informatie die wél onder de reikwijdte van het Wob-verzoek valt (en openbaar is gemaakt of geweigerd met toepassing van de hiervoor genoemde weigeringsgronden uit de Wob). De interne doorzending per e-mail is van na de indiening van het Wob-verzoek. Om die reden valt het buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek en slaagt de beroepsgrond niet.

Wat is het oordeel van de rechtbank over de tweede beroepsgrond?

11. De rechtbank is van oordeel dat verweerder over informatie in een aantal documenten
wel én over informatie in een aantal documenten
niet op goede gronden heeft kunnen stellen dat die al openbaar is en dat de Wob dus niet van toepassing is.

12. De plicht tot openbaarmaking op grond van de Wob heeft geen betrekking op informatie die al openbaar is. Als verweerder stelt dat gevraagde informatie openbaar is, moet dus worden beoordeeld of verweerder dit op goede gronden stelt ^[8] . Het gaat dan niet over de vraag of het desbetreffende document al openbaar is, maar of de informatie die in dat document staat al openbaar is. De Wob is namelijk niet bedoeld om als controlemiddel al openbaar gemaakte informatie in verschillende vormen te ontvangen, zodat kan worden gecontroleerd of deze informatie juist is ^[9] .

13. Voor de door verweerder aangeduide informatie in de documenten 21, 29, 35a heeft verweerder dit
wel op goede gronden kunnen stellen. Hiervoor heeft hij in het bestreden besluit een goede motivering gegeven. Zo staat bij document 21 vermeld dat de aangeduide informatie is neergelegd in overweging 2 van de beschikking van de EC. Verder staat bij de documenten 29 en 35a vermeld dat de aangeduide informatie inhoudelijk terugkomt in de beschikking van de EC, in overwegingen 139 en 140. Na bestudering van de ongelakte documenten komt de rechtbank ook tot die conclusie. De informatie is weliswaar in een andere vorm (en andere bewoordingen) openbaar, maar het is openbaar. De Wob is daarom op deze informatie niet van toepassing.

14. Voor informatie in de overige documenten, meer specifiek de documenten 1, 2, 10, 12, 18, 24a, 26, 27, 28, 32, 33, heeft verweerder dit
niet op goede gronden kunnen stellen. Verweerder heeft in het bestreden besluit een uitleg gegeven waarom volgens hem bepaalde informatie in de documenten 1, 18, 28, 32 en 33 al openbaar is. Die uitleg vindt de rechtbank echter niet voldoende.

15. De uitleg bij document 1 vindt de rechtbank te algemeen. Verweerder stelt over dit document dat ‘bijvoorbeeld de benaming en de rechtsgrondslagen van de maatregel die ter goedkeuring wordt voorgelegd al openbaar zijn’. In de ongelakte versie van document 1 heeft verweerder passages aangeduid die openbaar zouden zijn. Het is voor de rechtbank echter niet duidelijk waar deze informatie te vinden is (en dus openbaar is). Er is niet gemotiveerd waar in het besluit van de EC of andere openbare bronnen deze informatie te vinden is. Ook een zoekslag naar de aangeduide informatie in de beschikking van de EC levert (in de context waarin het in document 1 staat vermeld) geen overeenkomende resultaten op. Het is daarom voor document 1 niet duidelijk of de door verweerder aangeduide informatie daadwerkelijk al openbaar is. Verweerder zal dit document dan ook opnieuw moeten beoordelen.

16. Ook de door verweerder gegeven uitleg bij document 18 vindt de rechtbank te algemeen. Over document 18 stelt verweerder dat bepaalde informatie terugkomt in de beschikking van de EC in overwegingen 120 tot en met 131. In de ongelakte versie van document 18 staat niet aangeduid welke informatie volgens verweerder al openbaar is. Het is wel aan verweerder om dit te controleren. Ondanks dat verweerder dit heeft nagelaten, komt de rechtbank na een zoekslag tot de conclusie dat inderdaad bepaalde informatie uit document 18 (in andere vorm en bewoording) terugkomt in de beschikking van de EC. Maar dit is slechts een fractie van de informatie uit document 18. De stelling dat de hele tekst uit document 18 in de overwegingen 120 tot en met 131 van de beschikking van de EC staat vermeld, is te ruim en gaat dus niet op. Daar komt bij dat verweerder openbaarmaking van dit document ook heeft geweigerd in het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties. In het document is niet aangeduid welke informatie verweerder niet openbaar heeft gemaakt vanwege deze weigeringsgrond. Verweerder zal dus ook dit document nog een keer moeten beoordelen. Hierbij moet hij aanduiden welke informatie al openbaar is (en waar dit te vinden is) en welke informatie niet openbaar is gemaakt vanwege de hiervoor genoemde weigeringsgrond.

17. Verder kan de rechtbank de motivering van verweerder over document 28 niet volgen. Hierover stelt verweerder dat de inhoud van de e-mail terugkomt in overweging 60 van de beschikking van de EC en dat na weglakking daarvan er inhoudelijk geen relevante informatie overblijft. Het is inderdaad zo dat bepaalde informatie uit document 28 terugkomt in overweging 60 van de beschikking van de EC. Alleen de context hoe de informatie in document 28 staat vermeld, is een andere dan in overweging 60 van de beschikking van de EC. Document 28 heeft namelijk betrekking op hoe de inhoud van overweging 60 van de beschikking van de EC tot stand is gekomen en de specifieke vraag die hierbij is gesteld. Hier is het eiseres juist om te doen. Dat de aangeduide informatie uit document 28 openbaar is, volgt de rechtbank dan ook niet. Dit document zal verweerder dan ook opnieuw moeten beoordelen.

18. Verder kan de rechtbank de motivering van verweerder over de documenten 32 en 33 niet volgen. Ter verduidelijking merkt de rechtbank op dat de informatie die buiten de reikwijdte van het Wob verzoek valt ten aanzien van deze documenten enkel ziet op de doorzending. Hier wordt de (inhoudelijke) informatie die is doorgezonden beoordeeld. Hierover stelt verweerder dat de aangeduide informatie een concept overweging is over de ‘legal references’ die in definitieve vorm terugkomt in overweging 4 van de beschikking van de EC. Dit klopt, maar de informatie komt niet met elkaar overeen. Zoals verweerder stelt, zijn de versies in document 32 en 33 concept versies. Die wijken dus in enige mate af van de definitieve versie die staat vermeld in overweging 4 van de beschikking van de EC. Dat de gehele tekst die verweerder heeft aangeduid openbaar is, volgt de rechtbank dan ook niet. Deze documenten zal verweerder dan ook opnieuw moeten beoordelen.

19. Tot slot vindt de rechtbank dat verweerder voor de overige documenten, meer specifiek 2, 10, 12, 24a, 26 en 27, onvoldoende heeft gemotiveerd dat informatie hieruit al openbaar is. Verweerder stelt hierover dat de daarin opgenomen informatie gedeeltelijk in andere bewoordingen is terug te vinden in overweging 3 tot en met 136 van de beschikking van de EC. Dit is te algemeen. Verweerder moet per document en passage aangeven welke informatie al openbaar is. Voor zover verweerder dit wel heeft gedaan, is het onduidelijk waar precies in de beschikking van de EC (of andere openbare informatie) deze informatie staat vermeld. Verweerder zal dit dus voor deze documenten nader moeten verduidelijken om aan te tonen dat het daadwerkelijk gaat om informatie die al openbaar is.

Wat is het oordeel van de rechtbank over de derde beroepsgrond?

20. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat openbaarmaking van de door hem aangeduide informatie niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met de EC.

21. Met deze door verweerder gehanteerde weigeringsgrond, is beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden. Voor toepassing van deze weigeringsgrond is voldoende dat als gevolg van het verschaffen van informatie valt te voorzien dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Daarvoor zijn concrete aanwijzingen nodig ^[10] en de rechtbank is van oordeel dat die aanwijzingen er zijn. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.

22. In de door verweerder aangehaalde brief van 19 december 2016 ^[11] legt hij uit waarom hij bepaalde informatie (stukken die onderdeel uitmaken van het diplomatieke verkeer en over correspondentie met de EC in het bijzonder) niet aan de Tweede Kamer verstrekt en niet openbaar maakt. Uit die brief volgt dat het parlement inzicht moet krijgen in de relevante feiten en argumenten die ten grondslag liggen aan het beleid. Bij diplomatiek contact is het gebruikelijk dat in het verkeer tussen het kabinet en de Tweede Kamer de strekking in Kamerbrieven en in antwoorden op Kamervragen wordt weergegeven. De letterlijke verstrekking van dagelijkse ambtelijke instructies en verslagen is echter geen onderdeel van het normale verkeer tussen het kabinet en de Tweede Kamer. Reguliere correspondentie tussen Nederlandse ambtenaren en instellingen als de EC wordt daarom niet openbaar gemaakt. Op basis van deze kabinetslijn zijn door verweerder geen memo’s, verslagen en e-mails aan de Tweede Kamer verstrekt. De rechtbank is van oordeel dat gelet op deze toelichting in dit geval voldoende aanwijzingen zijn dat op de vertrouwelijkheid van de desbetreffende informatie wordt gerekend. Hierin ziet de rechtbank dan ook voldoende concrete aanwijzingen dat als gevolg van het verschaffen van informatie valt te voorzien dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen.

23. Verder volgt ook uit de aard en inhoud van de gevraagde informatie dat die voor de EC vertrouwelijk is. Zoals verweerder stelt, zien de stukken op het voorgenomen fosfaatrechtenstelsel en communicatie tussen Nederland en de EC hierover. In het bestreden besluit heeft verweerder een afweging gemaakt tussen het belang van verstrekken van informatie en het risico op schade aan de betrekkingen met de EC. Volgens verweerder kan er geen afbreuk worden gedaan aan de vertrouwelijkheid waarbinnen de contacten hebben plaatsgevonden. Dit omdat het mogelijk moet zijn om de economische en juridische aspecten van een voorgenomen steunmaatregel informeel en in wederzijds vertrouwen te bespreken. Verweerder heeft zich in dit kader op het standpunt kunnen stellen dat, nu openbaarmaking van de gevraagde stukken ook voor andere lidstaten inzichtelijk maakt welke concessies de EC mogelijk heeft gedaan voor Nederland, zij hiervan gebruik kunnen maken in toekomstige onderhandelingen met de EC, wat schadelijk is voor de onderhandelingspositie van de EC en Nederland. De toetsing van het fosfaatrechtenstelsel door de EC is een proces dat begint met introductie van het fosfaatrechtenstelsel aan de EC, tot de uiteindelijke beschikking. Als inzicht wordt verschaft op grond van welke informatie de rechtmatigheidstoets heeft plaatsgevonden, is dat voor nu en voor de toekomst een breuk in de vertrouwenslijn. Dan kan de EC er niet vanuit gaan dat alles vertrouwelijk (en informeel) kan worden besproken. Dat is wel het uitgangspunt en ook altijd geweest. Er kunnen gesprekken en onderhandelingen zijn gevoerd om het fosfaatrechtenstel in overeenstemming te krijgen met de Europese staatssteunregels. Als die informatie openbaar zou worden gemaakt, is te voorzien dat het internationale contact tussen Nederland en de EC op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Verweerder heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat openbaarmaking het voeren van toekomstige noodzakelijke gesprekken en onderhandelingen over mogelijke staatssteungoedkeuring voor zowel Nederland als de EC op nadelige wijze beïnvloeden. Daar komt bij dat het niet alleen gaat over onderhandelingen met de EC en het wel of niet doen van concessies. Met de informatie wordt ook inzicht gegeven in de Nederlandse markt, de relevante af te wegen factoren in een dergelijk proces en de vragen die relevant zijn bij de beoordeling door de EC.

24. De rechtbank is na kennisneming van de inhoud van de stukken van oordeel dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd waarom in redelijkheid het belang van de internationale betrekkingen zwaarder moet wegen dan het belang van eiseres bij het verstrekken van de gegevens. De rechtbank volgt eiseres bovendien niet in haar stelling dat verweerder de EC vooraf had moeten vragen of de informatie wat haar betreft wél openbaar kan worden gemaakt. Uit de uitspraken waar eiseres tijdens de zitting naar heeft verwezen volgt ook niet dat zij daartoe gehouden zou zijn geweest. In het ene geval ^[12] ging het namelijk om een Verordening waarin expliciet was opgenomen dat de desbetreffende instelling van de Gemeenschap geraadpleegd moest worden vóórdat er over de openbaarmaking van bepaalde informatie werd besloten. Die zaak is dus niet vergelijkbaar met deze zaak. De andere uitspraak ^[13] , waarin door de rechtbank was geoordeeld dat de minister vooraf contact had moeten opnemen met de regering van de Verenigde Staten, is in hoger beroep door de ABRvS vernietigd ^[14] . Daarbij overwoog de ABRvS dat dit niet noodzakelijk was omdat uit de documenten zelf genoegzaam volgde dat ze in vertrouwen aan de Nederlands regering waren verstrekt. Dit geldt naar het oordeel van de rechtbank ook voor de informatie in deze zaak. Daarbij is van belang dat, zoals hiervoor al is overwogen, verweerder in deze zaak ook voldoende heeft gemotiveerd waarom gevreesd zou moeten worden voor schade aan de internationale betrekkingen, indien de informatie openbaar gemaakt zou worden. De beroepsgrond slaagt niet.

Wat is het oordeel van de rechtbank over de vierde beroepsgrond?

25. Deze beroepsgrond van eiseres heeft betrekking op de e-mails uit de documenten 24 tot en met 28. De rechtbank stelt vast dat verweerder openbaarmaking van informatie uit de documenten 24 en 28 niet heeft geweigerd omdat zij zouden zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. De rechtbank zal zich dan ook alleen uitlaten over de vraag of bepaalde informatie in de documenten 25, 26 en 27 terecht is geweigerd omdat die documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend.

26. Uit vaste rechtspraak ^[15] volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van externe derden, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad als de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Met de e-mail(s) heeft de EC op een aantal punten van de notificatie van het fosfaatrechtenstelsel om verduidelijking gevraagd en heeft de Nederlandse overheid hier antwoord op gegeven. De e-mails zijn opgesteld met het oogmerk om duidelijkheid te krijgen en te geven over het Nederlandse fosfaatrechtenstelsel. Zo wil de Nederlandse overheid toelichten wat zij denkt wat de effecten van het fosfaatrechtenstelsel zullen zijn en zij verbindt hier bepaalde conclusies aan. Daarnaast vindt de Nederlandse overheid het belangrijk om bepaalde aspecten uit te lichten en te benadrukken. Hiermee maakt de Nederlandse overheid een keuze met wat zij specifiek onder de aandacht wil brengen. Met het geven van de informatie onderbouwt de Nederlandse overheid de notificatie van het fosfaatrechtenstel en vraagt zich af of het in overeenstemming is met de Europese staatsteunregels. Het zijn aftastende berichten met (concept)standpunten die nog kunnen worden gewijzigd. Daarbij is relevant dat de informatie tussen de Nederlandse overheid en de EC in vertrouwen is gedeeld. Verder is het interne karakter van de documenten niet komen te ontvallen vanwege de betrokkenheid van de EC (een externe derde). Het is namelijk niet gesteld of gebleken dat de EC een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. De beroepsgrond slaagt niet.

Wat betekent het oordeel van de rechtbank?

27. Het beroep van eiseres is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit II, voor zover verweerder stelt dat op bepaalde informatie de Wob niet van toepassing is omdat deze informatie al openbaar zou zijn. Verweerder zal op dit punt een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Dit betekent dat verweerder, voor zover dat nog niet is gedaan, voor de documenten 1, 2, 10, 12, 18, 24a, 26 en 27 per passage moet aanduiden welke informatie al openbaar is. Ook moet verweerder voor deze documenten aangeven waar de reeds openbare informatie te vinden is. Verder moet verweerder de passages uit de document 28, 32 en 33 (die volgens hem al openbaar zijn) opnieuw beoordelen op grond van de Wob en daarbij ook concreet aangeven welke informatie openbaar is en waar die te vinden is. Verweerder krijgt vier weken de tijd om een nieuw besluit te nemen.

28. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

29. Ook veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, een half punt voor het indienen van een nadere schriftelijke reactie, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

• verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
• verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond;
• vernietigt het bestreden besluit II, voor zover verweerder stelt dat op bepaalde informatie de Wob niet van toepassing is omdat deze informatie al openbaar zou zijn;
• draagt verweerder op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het Wob-verzoek met inachtneming van deze uitspraak;
• draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;
• veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.312,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, voorzitter, en mr. M.C. Verra en mr. V.E. van der Does, leden, in aanwezigheid van mr. S. Westerhof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 oktober 2020.

De griffier is verhinderd de

uitspraak te ondertekenen

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Voetnoten

1. Bijlage 847392 bij Kamerstuk II 2017/18, 34 532, nr. 101.

2. Documenten 1, 2, 10, 12, 18, 21, 24a, 26, 27, 28, 29, 32, 33 en 35a.

3. Documenten 22, 23, 24, 25, 31, 32, 33 en 34.

4. In de documenten 1, 2, 8, 10, 12, 14, 16, 17, 18, 24a, 25, 26, 27, 29, 30, 31, 34, 35a en 36.

5. In de documenten 14, 25, 26, 27, 30, 31, 35a en 36.

6. De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 9 april 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BC9089) en de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 18 mei 2010 (ECLI:NL:RBHAA:2010:BM7457).

7. De uitspraak van de ABRvS van 13 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:400).

8. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 11 september 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3100).

9. Zie hiervoor de uitspraak van de ABRvS van 27 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3975).

10. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 12 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2988).

11. Kamerstukken II 2016/17, 34 532, nr. 97, p. 20-21.

12. De uitspraak van de ABRvS van 9 april 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BC9089).

13. De uitspraak van de rechtbank Haarlem van 18 mei 2010 (ECLI:NL:RBHAA:2010:BM7457).

14. De uitspraak van de ABRvS van 16 februari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP4737).

15. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 29 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1154).