Uitspraak
201908330/1/A3.
Datum uitspraak: 19 augustus 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 10 oktober 2019 in zaak nr. 19/1919 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 5 november 2018 heeft de minister naar aanleiding van een verzoek van [appellant] een document gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij besluit van 3 april 2019 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), niet verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 augustus 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. S.G. Blasweiler, advocaat te Ede, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.P. Denkers, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Volgens [appellant] is hij door een telefoniste van het Ministerie van Justitie en Veiligheid op negatieve wijze te woord gestaan. Om deze reden heeft hij de minister verzocht alle schriftelijke communicatie over hem en alle interne e-mails te verstrekken om op die manier een beeld te krijgen hoe er intern op het ministerie over hem wordt gesproken. De minister heeft dit verzoek aangemerkt als een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob-verzoek).
1.1. De minister heeft toegelicht dat [appellant] heeft gesproken met medewerkers van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK). Om die reden heeft de minister naar documenten gezocht binnen een kennisbank van het Ministerie van BZK. Daarin heeft hij enkele teksten gevonden, die binnen de reikwijdte van het verzoek vallen. De inhoud daarvan heeft hij bij het besluit van 5 november 2018 openbaar gemaakt. Op grond van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer heeft hij persoonsgegevens niet openbaar gemaakt. Ook heeft hij passages die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten niet openbaar gemaakt.
1.2. Volgens de minister heeft hij naar aanleiding van het verzoek bij het Ministerie van BZK en ook bij zijn eigen ministerie gezocht naar documenten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Hij heeft echter niet meer documenten aangetroffen. Verder hoefde hij op grond van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en persoonlijke beleidsopvattingen bepaalde gegevens niet openbaar te maken. Het is daarbij niet in het belang van een goede democratische bestuursvoering dat standpunten van ambtenaren zelfstandig worden betrokken in de publieke discussie, aldus de minister.
Hoger beroep
2. De minister heeft op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de rechtbank medegedeeld dat alleen zij kennis mag nemen van het document waarin persoonsgegevens en persoonlijke beleidsopvattingen niet zijn weggelakt. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geheimhouding op grond van artikel 2.8, zesde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken (hierna: het procesreglement) gerechtvaardigd heeft geacht. Het procesreglement is slechts een werkwijze van de gerechten en ondergeschikt aan een wet in formele zin, zoals de Awb. Bovendien is artikel 8:29, derde lid, door de wetgever in de Awb opgenomen vanwege het uitgangspunt van "equality of arms", zoals vervat in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Er had op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Awb een geheimhoudingsbeslissing moeten worden genomen, aldus [appellant].
Verder heeft de rechtbank ten onrechte, zonder de op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb overgelegde stukken te hebben ingezien, geoordeeld dat gedeeltelijke geheimhouding op grond van persoonlijke beleidsopvattingen gerechtvaardigd is. Ook moeten meer documenten aanwezig zijn dan de minister openbaar heeft gemaakt, aldus [appellant].
Wettelijk kader
3. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Beoordeling hoger beroep
4. Eerder heeft de Afdeling overwogen (uitspraak van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:218) dat artikel 12, derde lid, van de Procesregeling Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven 2006 (hierna: de procesregeling) niet in strijd is met artikel 8:29 van Pro de Awb. Aan de zin van behandeling van een geding inzake de weigering van een bestuursorgaan bepaalde documenten openbaar te maken, waarvan krachtens artikel 3 van Pro de Wob om openbaarmaking is verzocht, zou afbreuk worden gedaan wanneer de verzoekende partij tijdens de procedure de beschikking zou krijgen over die documenten. Daarom is beperkte kennisneming als regel gerechtvaardigd. In artikel 12, derde lid, van de procesregeling is om praktische redenen bepaald dat in dergelijke zaken steeds wordt gehandeld alsof de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Artikel 2.8, zesde lid, van het procesreglement bevat een vergelijkbare regeling.
4.1. De vraag of stukken openbaar moeten worden gemaakt, is de inzet van deze procedure. Daarom heeft de beoordeling van deze stukken door een geheimhoudingskamer op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb geen toegevoegde waarde. De rechtbank heeft dan terecht gehandeld als bedoeld artikel 2.8, zesde lid, van het procesreglement. Deze werkwijze is niet in strijd met artikel 6 van Pro het EVRM, welk artikel niet van toepassing is op procedures op grond van de Wob. Bij deze procedures is het algemeen belang bij openbaarmaking aan de orde, niet enig burgerrechtelijk recht of enige burgerrechtelijke verplichting van de verzoeker. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2832. Toepassing van artikel 2.8, zesde lid, van het procesreglement brengt met zich dat de bestuursrechter de stukken waarop de beperking rust eerst zal inzien nadat hij toestemming heeft gekregen als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb om mede op de grondslag van die stukken uitspraak te doen. Die toestemming heeft [appellant] niet gegeven. Omdat die toestemming niet is gegeven, komen de gevolgen van deze weigering voor zijn rekening.
Het betoog faalt.
5. Omdat [appellant] de Afdeling geen toestemming heeft gegeven om de op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb overgelegde stukken in te zien, kan de Afdeling niet controleren of de minister op juiste gronden informatie niet openbaar heeft gemaakt. De Afdeling zal er daarom van uitgaan dat de minister op juiste gronden de informatie niet openbaar heeft gemaakt. Een ander oordeel zou tot gevolg hebben dat de Afdeling zonder beoordeling van de documenten ervan uit zou moeten gaan dat de minister ten onrechte informatie niet openbaar heeft gemaakt. Dat is niet aanvaardbaar. De motivering die de minister heeft gegeven om de informatie niet openbaar te maken, is toereikend. Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11, tweede lid, van de Wob mag de minister weigeren informatie openbaar te maken die betrekking heeft op de persoonlijke levenssfeer en persoonlijke beleidsopvattingen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de niet openbaar gemaakte informatie daar geen betrekking op heeft.
Verder is het, zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld uit de uitspraak van 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2617), wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. De minister heeft toegelicht dat hij documenten heeft geïnventariseerd bij zijn eigen ministerie en bij een kennisbank van het Ministerie van BZK. Naar aanleiding van het bezwaarschrift heeft de minister nogmaals naar documenten gezocht. Volgens de minister heeft [appellant] alle informatie ontvangen waarom hij heeft gevraagd en zijn er niet meer documenten. Deze mededeling komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. [appellant] heeft met zijn enkele stelling dat er meer documenten moeten zijn niet aannemelijk gemaakt dat dat het geval is. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
Slotsom
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Klein
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2020
176-857.
BIJLAGE
EVRM
Artikel 6
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […]
[…]
Wob
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[…]
Artikel 10
[…]
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]
Artikel 11
[…]
2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
[…]
Awb
Artikel 8:29
1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
[…]
3. De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
[…]
5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
Het procesreglement
Artikel 2.8
1. Een partij die op grond van gewichtige redenen mededeelt dat alleen de bestuursrechter van stukken dan wel van inlichtingen kennis zal mogen nemen, deelt dit gemotiveerd mede bij voorkeur in een afzonderlijk stuk.
[…]
6. Indien de mededeling betrekking heeft op (delen van) stukken waarover op grond van de [Wob] een besluit is genomen en het beroep tegen dat besluit is gericht, handelt de bestuursrechter alsof de bestuursrechter heeft besloten dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
[…]