Uitspraak
201810183/1/R2.
Datum uitspraak: 19 augustus 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te Haaren, en anderen (hierna: [appellante] en anderen),
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Haaren,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 april 2018 heeft het college het verzoek van [appellante] en anderen tot vaststelling van het Uitwerkingsplan Driehoeven fase II te Haaren afgewezen.
Bij besluit van 6 november 2018 heeft het college, onder verbetering van de motivering, het door [appellante] en anderen hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben [appellante] en anderen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2020, waar [appellante] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. K.M. Peters, advocaat te Tilburg, en ing. J.A.M. Buijnsters, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.A. Pasveer, advocaat te 's-Hertogenbosch, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De in geding zijnde gronden liggen in het noordelijk deel van de locatie Driehoeven - Langeweg in de kern van Haaren en zijn eigendom van [gemachtigde], [persoon A] en [persoon B]. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Haaren" is aan deze gronden de bestemming "Gemengd - Uit te werken" en de gebiedsaanduiding "[appellante]-terreinen" toegekend. Deze bestemming moet in overeenstemming met de uitwerkingsregels van dat plan worden uitgewerkt. In opdracht van [appellante] en anderen is op 4 augustus 2016 het ontwerp uitwerkingsplan Driehoeven - fase II ('ontwerpplan') opgesteld. Dit ontwerpplan voorziet in de realisatie van 1.850 m2 bruto vloeroppervlakte (hierna: bvo) commerciële ruimten (winkelunits), 35 wooneenheden (appartementen) en de daarbij behorende (parkeer)voorzieningen.
Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 17 april 2018 heeft het college het verzoek tot vaststelling van het uitwerkingsplan afgewezen. Volgens het college is de bestaande leegstandsituatie in de detailhandel zorgelijk en leidt toevoeging van commerciële ruimte in het gebied tot extra leegstand, hetgeen niet bijdraagt aan de leefbaarheid van Haaren. Het college heeft zich hierbij gebaseerd op een door bureau DTNP verricht onderzoek. [appellante] en anderen zijn het niet eens met dit besluit, omdat zij menen dat de in de uitwerkingsregels van het bestemmingsplan opgenomen bvo van 1.850 m2 bvo voor de functies detailhandel, kantoren en horeca, niet in een uitwerkingsplan mag worden ingeperkt.
Toetsingskader
2. Wanneer in een bestemmingsplan een uitwerkingsplicht is opgenomen, dient het college in beginsel een uitwerkingsplan vast te stellen. In het kader van een beroep tegen een uitwerkingsplan kan ter beoordeling staan of dit plan is voorbereid en genomen in strijd met het recht, daaronder begrepen of de uitgewerkte bestemming strookt met de uitwerkingsregels in het bestemmingsplan en, voor zover die regels daartoe de ruimte laten, met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij geldt de planologische aanvaardbaarheid van de uit te werken bestemming als een gegeven. Het college komt beleidsruimte toe ten aanzien van het tijdstip en de wijze waarop een bestemmingsplan wordt uitgewerkt.
Gronden van het beroep
Goede ruimtelijke ordening
3. [appellante] en anderen betogen dat de uit te werken bestemming in het bestemmingsplan 1.850 m2 bvo voor de functies detailhandel, kantoren en horeca tezamen toestaat en dat deze omvang niet in een uitwerkingsplan mag worden ingeperkt. Volgens [appellante] en anderen bieden de uitwerkingsregels in artikel 27, lid 27.2, van de planregels van het bestemmingsplan "Kom Haaren" geen ruimte om te toetsen of de in een uitwerkingsplan opgenomen commerciële ruimten en de omvang daarvan in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. De toets aan een goede ruimtelijke ordening heeft immers al plaatsgevonden bij de vaststelling van het bestemmingsplan en bij het daarvoor geldende bestemmingsplan "[appellante]-terreinen". Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen [appellante] en anderen naar de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BK0124), waaruit volgens hen volgt dat de toelaatbare omvang van de commerciële ruimten niet meer ter discussie kan staan. Noch de (uitwerkings)regels van het bestemmingsplan, noch het tijdsverloop, noch de situatie van de markt anno 2018 vergen volgens [appellante] en anderen een nieuwe toets aan een goede ruimtelijke ordening.
3.1. Het college heeft zich in het besluit van 6 november 2018 op het standpunt gesteld dat de in artikel 27, lid 27.2, van de planregels opgenomen uitwerkingsregels ruimte laten voor een toets aan een goede ruimtelijke ordening, omdat deze regels, naast de mogelijkheid van woningbouw, alleen een maximum bvo voor de functies detailhandel, kantoor en horeca aangeven. Volgens het college zou een uitwerkingsplan dat voorziet in de ontwikkeling van 1.850 m2 bvo aan commerciële ruimten, niet stroken met een goede ruimtelijke ordening. Het college baseert dat standpunt op de resultaten uit het rapport "Beoordeling uitbreiding centrum Haaren" van bureau DTNP van 12 maart 2018. Daaruit blijkt onder meer dat er in het centrum al ongeveer 2.000 m2 winkelvloeroppervlakte (hierna: wvo) commercieel vastgoed leegstaat en dat voor uitbreiding van de commerciële ruimte op de locatie Driehoeven fase II aantoonbare marktbehoefte ontbreekt. Toevoeging van commerciële ruimte leidt naar verwachting tot extra leegstand, hetgeen tot verloedering kan leiden en grote gevolgen kan hebben voor de leefbaarheid van Haaren.
3.2. Ingevolge artikel 27, lid 27.1, van de regels van het bestemmingsplan "Kom Haaren" zijn de gronden met de bestemming "Gemengd - Uit te werken" bestemd voor onder andere wonen, tuinen en erven, detailhandel, kantoren, horecadoeleinden, verkeersdoeleinden en parkeervoorzieningen. Ingevolge artikel 27, lid 27.2, van die regels werkt het college de bestemming uit met inachtneming van onder andere de voorwaarde dat de bvo van de functies detailhandel, kantoor en horeca tezamen maximaal 1.850 m2 bedraagt.
3.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in het besluit van 6 november 2018 terecht op het standpunt gesteld dat de in artikel 27, lid 27.2, van de planregels opgenomen uitwerkingsregels ruimte laten voor een toets aan een goede ruimtelijke ordening. Artikel 27, lid 27.1, van de planregels staat verschillende functies op de gronden met de bestemming "Gemengd - Uit te werken" toe. De in artikel 27, lid 27.2, opgenomen uitwerkingsregels schrijven niet dwingend voor in welke omvang in de verschillende functies moet worden voorzien, behoudens dat voor de functies detailhandel, kantoor en horeca een maximum bvo van 1.850 m2 is opgenomen. Dat betekent niet, in tegenstelling tot wat [appellante] en anderen betogen, dat een uitwerkingsplan ook in een dergelijk maximum bvo voor de functies detailhandel, kantoor en horeca moet voorzien. Dit volgt, anders dan [appellante] en anderen aanvoeren, ook niet uit de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2009. Uit die uitspraak, waarin het voorgaande bestemmingsplan "[appellante]-terreinen" aan de orde was, kan alleen worden afgeleid dat in dat plan, net als hier het geval is, een bovengrens van maximaal 1850 m2 bvo aan commerciële ruimte in de planregels was vastgelegd, maar niet dat er ook een verplichting bestaat het betrokken gebied tot aan die bovengrens met commerciële ruimte in te vullen.
Gelet op de ruimte die de uitwerkingsregels bieden, mocht het college beoordelen of de blijkens het ontwerpplan door [appellante] en anderen gewenste functies, in de daarin ook opgenomen omvang ervan, vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar zijn. Daarbij mocht het college, anders dan [appellante] en anderen stellen, ook feiten en omstandigheden betrekken die zich hebben voorgedaan na de vaststelling in 2013 van het bestemmingsplan "Kom Haaren", waaronder de bestaande leegstandsituatie in Haaren. Het college heeft zich op basis van het rapport van DTNP, waaruit blijkt dat de bestaande leegstandsituatie in Haaren reeds zorgelijk is en een toevoeging van 1.850 m2 aan commerciële ruimten naar verwachting tot extra leegstand en mogelijk tot verloedering zal leiden, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de ontwikkeling, als voorzien in het ontwerpplan, vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet aanvaardbaar is.
Voor zover [appellante] en anderen hebben gewezen op in het verleden gemaakte afspraken met de gemeente over de invulling van de herontwikkeling van het gebied, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze afspraken ruimte bieden voor een andere dan de door [appellante] en anderen gewenste invulling. Dat aan de herontwikkeling van het gebied reeds een lange voorgeschiedenis voorafgaat en dat in de uitwerkingsregels van het bestemmingsplan "Kom Haaren" de maximum bvo van 1.850 m2 onverkort is gehandhaafd ten opzichte van het daarvoor geldende bestemmingsplan "[appellante]-terreinen", leidt, gezien de nadien opgetreden leegstandsituatie en het rapport van bureau DTNP, ook niet tot het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door [appellante] en anderen gewenste ontwikkeling, zoals neergelegd in het ontwerpplan, vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet aanvaardbaar is.
Het betoog faalt.
Ladder voor duurzame verstedelijking
4. [appellante] en anderen betogen dat het college ten onrechte een toets heeft uitgevoerd aan de zogeheten Ladder voor duurzame verstedelijking, zoals opgenomen in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro). Volgens [appellante] en anderen volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:489 (Westland) dat dit niet nodig is, omdat het voorgaande bestemmingsplan "[appellante]-terreinen" al in een soortgelijke uitwerkingsplicht voorzag. Er is dus geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, maar van een continuering van onbenutte bestaande planologische mogelijkheden zonder aanvullende bebouwing of wijziging van functies. Voor zover moet worden aangenomen dat in beginsel wel aan de Ladder voor duurzame verstedelijking getoetst moet worden, voeren [appellante] en anderen aan dat er in dit geval bijzondere omstandigheden zijn waarom de toets achterwege moest blijven. Volgens [appellante] en anderen zijn deze omstandigheden erin gelegen dat de herontwikkeling van het gebied een lange voorgeschiedenis heeft gekend, waarin ook privaatrechtelijke afspraken met de gemeente zijn gemaakt over de invulling van het gebied. In dat verband wijzen zij op een advies van de afdeling Juridische Zaken van de gemeente Haaren aan het college van 11 april 2017, waarin op deze afspraken wordt gewezen. [appellante] en anderen wijzen verder op een verslag van een gesprek met vertegenwoordigers van de gemeente van 23 mei 2016, waaruit volgens hen volgt dat ook het college zich destijds op het standpunt stelde dat bij een besluit omtrent de vaststelling van een uitwerkingsplan niet wederom de behoefte zou hoeven te worden gemotiveerd. Het college vond de planontwikkeling destijds voldoende concreet met de bestaande afspraken uit het verleden, aldus [appellante] en anderen.
4.1. Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro luidt: "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
Ingevolge artikel 1.1.1, derde lid, van het Bro wordt in hoofdstuk 3 van dit besluit en de hierop rustende bepalingen, waarvan artikel 3.1.6. deel uitmaakt, onder een bestemmingsplan mede begrepen een uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a en b, van de Wro.
Artikel 3.1.6, tweede lid, luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
4.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in het besluit van 6 november 2018 terecht op het standpunt gesteld dat bij het besluit omtrent de vaststelling van het uitwerkingsplan de Ladder voor duurzame verstedelijking in acht moet worden genomen. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1295 (Zevenaar), zal bij een dergelijk besluit artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in acht moeten worden genomen indien daarbij wordt voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. In de uitspraak van 18 mei 2016 is ook overwogen dat de jurisprudentie van de Afdeling die ziet op onbenutte planologische mogelijkheden, zoals onder meer de uitspraak van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2062, waar in de door [appellante] en anderen aangehaalde uitspraak van 24 februari 2016 naar is verwezen, geen betrekking heeft op de verhouding tussen het bestemmingsplan met uitwerkingsplicht en het betrokken uitwerkingsplan.
De gewenste ontwikkeling omvat blijkens het ontwerpplan 35 woningen en commerciële ruimten met een bvo van 1.850 m2. Daarmee zou worden voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1 van het Bro. Zoals in de uitspraak van 18 mei 2016 is overwogen, kan in het kader van beroep tegen een uitwerkingsplan ter beoordeling staan of dit plan is voorbereid en genomen in strijd met het recht, waaronder ook strijd met een regel, zoals neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, tenzij er omstandigheden zijn aan te wijzen waarom deze toets in dit geval achterwege dient te blijven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het feit dat aan de besluitvorming een lange voorgeschiedenis vooraf is gegaan, geen omstandigheid in voornoemde zin oplevert. Het college heeft in het lange tijdsverloop, waarin regionale en lokale omstandigheden kunnen veranderen, juist in redelijkheid aanleiding kunnen zien om stil te staan bij de vraag of er behoefte is aan de door [appellante] gewenste ontwikkeling, zoals voorzien in het ontwerpplan. In de met [appellante] en anderen gemaakte afspraken heeft het college evenmin reden hoeven te zien voor het oordeel dat voor een toets aan de Ladder voor duurzame verstedelijking geen ruimte meer zou zijn. Deze afspraken kunnen niet leiden tot een verplichting van het college om de toets aan de Ladder achterwege te laten. Het door [appellante] en anderen genoemde verslag van een gesprek met vertegenwoordigers van de gemeente van 23 mei 2016, waaruit volgens hen volgt dat ook het college zich destijds op het standpunt stelde dat bij de besluitvorming over een uitwerkingsplan niet wederom de behoefte zou hoeven te worden gemotiveerd, is, gezien de weergave daarin van jurisprudentie over onbenutte planologische mogelijkheden, gebaseerd op de hiervoor genoemde uitspraken van 1 juli 2015 en 24 februari 2016. Zoals hiervoor is overwogen, hebben deze uitspraken geen betrekking op de verhouding tussen een bestemmingsplan met uitwerkingsplicht en een gewenste ontwikkeling, zoals voorzien in het ontwerpplan. Het college heeft in het bestreden besluit dan ook terecht getoetst aan de Ladder voor duurzame verstedelijking.
Het betoog faalt.
5. [appellante] en anderen betogen dat uit het rapport van bureau DTNP niet volgt dat het vaststellen van een uitwerkingsplan, zoals verzocht, tot een onaanvaardbare situatie zou leiden of dat geen sprake is van een actuele behoefte. Volgens [appellante] en anderen is het onderzoek te ruim uitgevoerd en leidt een dergelijk uitwerkingsplan, anders dan in het rapport wordt geconcludeerd, niet tot extra leegstand, maar hooguit tot verplaatsing van leegstand. Ter onderbouwing van hun standpunt verwijzen [appellante] en anderen naar de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:872, waaruit volgt dat de omstandigheid dat een kwantitatieve behoefte ontbreekt, de omstandigheid dat de ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot marktverschuiving in een bepaalde branche of tot sluiting van ondernemingen, of dat deze zal leiden tot leegstand, nog niet betekent dat niet is voldaan aan het bepaalde van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
5.1. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro verplicht het betrokken bestuursorgaan om in de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, de behoefte aan die voorgenomen stedelijke ontwikkeling te beschrijven. Deze verplichting geldt voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen binnen en buiten het bestaand stedelijk gebied. In de beschrijving dient inzichtelijk te worden gemaakt dat het plan niet tot onnodig nieuw ruimtebeslag leidt en geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in het verzorgingsgebied van de voorziene ontwikkeling zal leiden (uitspraak van 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2095 (Eindhoven)).
De omstandigheid dat een kwantitatieve behoefte ontbreekt, de omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot een overaanbod in een bepaalde branche, de omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot marktverschuiving in een bepaalde branche, of tot sluiting van ondernemingen, of dat deze zal leiden tot leegstand betekenen nog niet dat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (uitspraken van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:743 (Son en Breugel), 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1295 (Zevenaar), 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2580 (Venlo) en 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3386 (Leeuwarden)).
Of de voorziene ontwikkeling leidt tot een vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare leegstand, hangt onder meer af van de al dan niet structurele aard en de omvang van de leegstand die daarvan het gevolg kan zijn (uitspraak van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2977 (Utrecht)). Ook kan van belang zijn of er voldoende mogelijkheden zijn voor een nieuwe invulling binnen de voor de desbetreffende gronden geldende bestemming (uitspraak van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2331 (Groningen)). De Afdeling acht van belang of zodanige gegevens voorhanden zijn dat kan worden geconcludeerd dat voor structurele leegstand niet behoeft te worden gevreesd (uitspraak van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2855 (Venlo)).
5.2. Volgens het college leidt de gewenste ontwikkeling tot een vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare leegstand, hetgeen in strijd is met het tweede lid van artikel 3.1.6 van het Bro. De actuele regionale behoefte aan de voorziene functies is onderzocht. Het college wijst in dit verband naar het rapport van bureau DTNP van 12 maart 2018, waarin de effecten van uitbreiding van het aanbod commerciële ruimte met 1.850 m2 op het centrum van Haaren zijn onderzocht. In het rapport staat dat het draagvlak voor commerciële voorzieningen vanwege het relatief geringe inwonertal beperkt is. Mede vanwege de ligging tussen grotere dorpen en steden hebben voorzieningen in Haaren vooral een lokaal-verzorgende functie. Als gevolg van het relatief kleine draagvlak en de groter wordende verschillen in de functies van dorp en stad is er geen aantoonbare uitbreidingsbehoefte voor detailhandel, horeca en kantoren. Voor uitbreiding van de commerciële ruimte op de locatie Driehoeven fase II ontbreekt derhalve aantoonbare marktbehoefte. Daarnaast staat volgens het rapport al een flink oppervlak aan commercieel onroerend goed leeg. In het centrum staat ongeveer 2.000 m2 wvo commercieel vastgoed leeg. Toevoeging van 1.850 m2 commerciële ruimte is bouwen voor meer leegstand, op de locatie dan wel elders in Haaren. In het geval dat fase II succesvol kan worden ingevuld met commerciële voorzieningen zal dat, vanwege het ontbreken van marktruimte, grote gevolgen hebben voor het voorzieningencluster aan het Mgr. Bekkersplein en directe omgeving. Hierdoor ontstaat volgens het rapport extra (structurele) leegstand van commercieel vastgoed en ligt verloedering op de loer. Dit kan grote gevolgen hebben voor de leefbaarheid van het dorp.
5.3. Het college heeft zich onder verwijzing naar het rapport van bureau DTNP van 12 maart 2018 op het standpunt gesteld dat de gewenste ontwikkeling, zoals neergelegd in het ontwerpplan, tot een vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare leegstand zal leiden, gelet op de reeds bestaande leegstandsituatie en de structurele aard daarvan. Naar het oordeel van de Afdeling is dit standpunt van het college niet onredelijk. Bij haar oordeel betrekt de Afdeling de omstandigheid dat [appellante] en anderen niet aan de hand van een tegenrapport of anderszins aannemelijk hebben gemaakt dat de conclusies in het rapport onjuist zijn. De enkele stelling van [appellante] en anderen dat de voorziene ontwikkeling niet tot extra leegstand, maar hooguit tot verplaatsing van leegstand leidt, is hiertoe onvoldoende. Weliswaar hebben [appellante] en anderen er op gewezen dat de omstandigheid dat een kwantitatieve behoefte ontbreekt, de omstandigheid dat de ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot marktverschuiving in een bepaalde branche of tot sluiting van ondernemingen, of dat deze zal leiden tot leegstand, nog niet betekent dat niet is voldaan aan het bepaalde van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, maar volgens het rapport zal invulling met 1.850 m2 commerciële voorzieningen leiden tot extra structurele leegstand. Dit omdat in het centrum al een groot oppervlak aan commercieel onroerend goed van ongeveer 2.000 m2 wvo leeg staat. Het college heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat onaanvaardbare structurele leegstand dreigt als het ontwerpplan zou worden vastgesteld.
Het betoog faalt.
Dienstenrichtlijn
6. [appellante] en anderen betogen dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn, omdat de weigering het uitwerkingsplan vast te stellen tot gevolg heeft dat ter plaatse geen commerciële ruimten zijn toegestaan en dus tot een beperking van de vrijheid van vestiging voor dienstverrichters leidt. Op grond van die bepaling mogen aan de vrijheid van vestiging van dienstverleners alleen beperkingen worden gesteld die non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn. Volgens [appellante] en anderen wordt in dit geval niet aan die voorwaarden voldaan. Ter onderbouwing van hun standpunt verwijzen [appellante] en anderen naar het arrest van het Hof van Justitie van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, en naar de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062 (Appingedam).
6.1. Artikel 15 van Pro de Dienstenrichtlijn luidt:
"1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet discriminerende eisen:
a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;[…]
3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt."
6.2. De Afdeling ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of in dit geval sprake is van een eis in de zin van artikel 15 van Pro de Dienstenrichtlijn.
6.3. Op de gronden in het plangebied rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Haaren" de bestemming "Gemengd - Uit te werken". Deze gronden zijn ingevolge artikel 27, lid 27.1, van de planregels bestemd voor onder andere wonen, detailhandel, kantoren en horecadoeleinden. Ingevolge artikel 27, lid 27.2, van de planregels werkt het college de bestemming uit met inachtneming van een aantal voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat de brutovloeroppervlakte van de functies detailhandel, kantoor en horeca tezamen maximaal 1.850 m2 bedraagt. De Afdeling zal allereerst bezien of de planregels in het moederplan als "eis" in de zin van artikel 15 van Pro de Dienstenrichtlijn kunnen worden aangemerkt. Wanneer de planregels met betrekking tot die zogenoemde uitwerkingsplicht namelijk niet van invloed zijn op de toegang tot of uitoefening van een dienstenactiviteit, zal het uitblijven van besluitvorming over de uitwerking dat evenmin zijn. Ingevolge artikel 27, lid 27.3.4, van de planregels mogen, zolang het in artikel 27, lid 27.2, bedoelde uitwerkingsplan niet onherroepelijk is, bouwwerken slechts worden gebouwd, mits het bouwplan in overeenstemming is met het ontwerp van een dergelijk uitwerkingsplan en gedurende de termijn van terinzagelegging van dat ontwerp-uitwerkingsplan daartegen geen bedenkingen zijn ingebracht. Het gaat hier om het zogenoemde voorlopige bouwverbod met een anticipatiemogelijkheid.
Het uitwerken van een uit te werken bestemming is een plicht. Zolang het college geen uitvoering geeft aan de uitwerkingsplicht van het in artikel 27, lid 27.2, bedoelde uitwerkingsplan en dit plan niet onherroepelijk is, dan wel zolang er geen bouwplan is dat in overeenstemming is met het ontwerp van een dergelijk uitwerkingsplan en gedurende de termijn van terinzagelegging van dat ontwerp-uitwerkingsplan daartegen geen bedenkingen zijn ingebracht, is het bouwen ten behoeve van de functies die tot de uit te werken bestemming behoren, waaronder detailhandel en andere dienstenactiviteiten, op de gronden met de bestemming "Gemengd - Uit te werken" alleen al daarom niet toegestaan. Daarmee valt de regeling van artikel 27, leden 27.1, 27.2 en 27.3.4, van de planregels, in onderlinge samenhang bezien, onder het begrip "eis" zoals gedefinieerd in artikel 4, punt 7, van de Dienstenrichtlijn (vergelijk het arrest Visser Vastgoed, punten 119-120).
Tot de uit te werken bestemming van artikel 27, lid 27.1, van de planregels behoren onder andere detailhandel, kantoren en horecadoeleinden. Daarnaast bepaalt artikel 27, lid 27.2, van de planregels hoe het college functies binnen de bestemming "Gemengd - Uit te werken" aan de gronden met deze uit te werken bestemming kan toekennen, waaronder de functies detailhandel, kantoor en horeca, en daarmee hoe het college voornoemde beperkingen voor dienstverrichters kan opheffen. Het voorlopig bouwverbod van artikel 27, lid 27.3.4, staat onder meer in de weg aan het bouwen ten behoeve van detailhandel en andere dienstenactiviteiten, zolang niet aan de in artikel 27, lid 27.3.4 van de planregels opgenomen voorwaarden is voldaan. Gelet hierop heeft de hiervoor bedoelde regeling in het moederplan ook als specifiek doel geografische zones aan te wijzen waar dienstenactiviteiten kunnen worden verricht. De planregeling is in zoverre, overeenkomstig het arrest Visser Vastgoed, enkel gericht tot personen die dienstenactiviteiten in het gebied willen gaan verrichten, met uitsluiting van personen die handelen als particulier (vergelijk het arrest Visser Vastgoed, punt 124).
Deze beperking is voorts te beschouwen als een territoriale beperking, nu ter plaatse van deze gronden het bouwen ten behoeve van dienstenactiviteiten niet is toegestaan, zolang niet aan de in artikel 27, lid 27.3.4 van de planregels opgenomen voorwaarden is voldaan. Daarmee wordt de planregeling ook aangemerkt als eis in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn (vergelijk het arrest Visser Vastgoed, punten 124 en 131).
6.4. Gelet op het vorenstaande is de planregeling van het moederplan met uit werken bestemming, uitwerkingsregels en voorlopig bouwverbod in onderlinge samenhang bezien aan te merken als "eis" in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. Het moederplan en de daarin vervatte uitwerkingsverplichting zijn inmiddels onherroepelijk, zodat toetsing daarvan aan de Dienstenrichtlijn, via het weigeringsbesluit, slechts exceptief plaats zou kunnen vinden aan de hand van het evidentiecriterium (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:624, en de daarin aangehaalde uitspraak van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520). [appellante] en anderen hebben hun beroep echter niet (ook) tegen het moederplan gericht, maar zij komen uitsluitend op tegen het besluit, waarbij geweigerd is het ontwerpplan vast te stellen. Door die weigering worden de beperkingen van bedoelde planregeling gehandhaafd, op grond van een zelfstandige bestuurlijke beoordeling. Voorts maakt, ingevolge artikel 3.6, derde lid, van de Wro, een uitwerking als bedoeld in het eerste lid, onder b, deel uit van het bestemmingsplan. De vaststelling van een uitwerkingsplan is in zoverre als instrument vergelijkbaar met de wijziging of aanvulling van een bestemmingsplan en heeft het karakter van een algemeen verbindend voorschrift. De weigering om een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen deelt in dat algemene karakter. Gelet op het vorenstaande valt het besluit, waarbij geweigerd is het ontwerpplan vast te stellen, eveneens onder het begrip "eis" zoals gedefinieerd in artikel 4, punt 7, van de Dienstenrichtlijn en als bedoeld in artikel 15, tweede lid, onder a, van die richtlijn. Het besluit van het college om niet mee te werken aan de vaststelling van het ontwerpplan dient gelet hierop eveneens in overeenstemming te zijn met de voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Nu het aldus "beperkende" besluit van het college zelf ter toetsing voorligt, dient de Afdeling dan ook "vol" te toetsen of dit in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn.
6.5. De Afdeling overweegt dat het op de weg ligt van degene die een beroep doet op de Dienstenrichtlijn om te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking oplevert. Dat hebben [appellante] en anderen gedaan. Het ligt in dit geval vervolgens op de weg van het college om bij de weigering om uitvoering te geven aan de uitwerkingsplicht, te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Het is dus in de eerste plaats aan het college om met specifieke gegevens te onderbouwen waarom de eis en de daaruit in dit geval voortvloeiende beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen.
De Afdeling zal hierna toetsen of in dit geval is voldaan aan de voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. Tussen partijen is niet meer in geschil dat de planregel niet in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn, nu daarin geen direct of indirect onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel.
Noodzakelijkheid: dwingende reden van algemeen belang (artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn)
7. [appellante] en anderen betogen dat met de maatregel geen doel wordt nagestreefd dat een dwingende reden van algemeen belang vormt. De maatregel leidt volgens [appellante] en anderen niet tot het beoogde doel, het voorkomen van onaanvaardbare leegstand.
7.1. Het college heeft toegelicht dat aan de weigering om het uitwerkingsplan vast te stellen waarin wordt voorzien in de realisatie van 1.850 m2 bvo commerciële ruimte, ten grondslag ligt dat de bestaande leegstandsituatie in Haaren al zorgelijk is en dat toevoeging van 1.850 m2 bvo commerciële ruimte tot meer leegstand en verloedering zal leiden, hetgeen gevolgen kan hebben voor de leefbaarheid van Haaren. Hiertoe verwijst het college naar het rapport van DTNP, waarvan de conclusies hiervoor onder 5.2 zijn uiteengezet. Er is volgens het college dan ook sprake van een dwingende reden van algemeen belang, namelijk de bescherming van de leefbaarheid van Haaren en het tegengaan van leegstand.
7.2. Het Hof van Justitie heeft in het arrest Visser Vastgoed overwogen:
"134 Niettemin volgt aangaande meer in het bijzonder de voorwaarde inzake noodzakelijkheid zoals gedefinieerd in artikel 15, lid 3, onder b), van richtlijn 2006/123 uit de verwijzingsbeslissing, dat het verbod in het hoofdgeding strekt tot het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente Appingedam en tot het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
135 Zoals de advocaat-generaal in punt 147 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan een dergelijk doel van bescherming van het stedelijk milieu overeenkomstig artikel 4, punt 8, van richtlijn 2006/123, gelezen in samenhang met overweging 40 van deze laatste, een dwingende reden van algemeen belang vormen die een territoriale beperking als die in het hoofdgeding rechtvaardigt."
7.3. Bij de noodzakelijkheidstoets gaat het om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van de planregeling wordt ingeroepen een dwingende reden van algemeen belang vormt overeenkomstig artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden op het standpunt gesteld dat het besluit om niet mee te werken aan de vaststelling van het uitwerkingsplan teneinde de vestiging van commerciële ruimten planologisch mogelijk te maken, strekt tot het behoud van de leefbaarheid van het centrum van de gemeente Haaren en tot het voorkomen van (structurele) leegstand aldaar, in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Een dergelijk doel van bescherming van het stedelijk milieu kan een dwingende reden van algemeen belang vormen die een territoriale beperking zoals in de onderhavige zaak rechtvaardigt.
7.4. Voor zover [appellante] en anderen betogen dat de maatregel niet leidt tot het voorkomen van onaanvaardbare leegstand en de noodzaak om die reden ontbreekt, overweegt de Afdeling dat de vraag of de doelen met de regeling daadwerkelijk worden gediend, niet gaat over de noodzakelijkheid maar over de geschiktheid van de maatregel, hetgeen hierna aan de orde komt.
Het betoog faalt.
Evenredigheid (artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn)
8. [appellante] en anderen betogen dat de weigering om het uitwerkingsplan vast te stellen onevenredig is, omdat het college niet heeft aangetoond dat de maatregel onaanvaardbare leegstand voorkomt. Volgens [appellante] en anderen doet de weigering geen recht aan eerder gemaakte afspraken en pakt deze onevenredig voor hen uit.
8.1. De Afdeling stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie een maatregel al voor de evenredigheidstoets slaagt indien hij kan bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling en dat deze niet noodzakelijkerwijs zelfstandig deze doelstelling hoeft te verwezenlijken. De Afdeling verwijst naar het arrest van het Hof van 13 juni 2018, Deutscher Naturschutzring, ECLI:EU:C:2018:433, punt 49. Dit betekent dat het college niet door middel van een analyse met specifieke gegevens aannemelijk hoeft te maken dat het besluit om niet mee te werken aan de vaststelling van het uitwerkingsplan teneinde de vestiging van commerciële ruimten planologisch mogelijk te maken, op zichzelf tot een gunstig leefklimaat in het centrum en het voorkomen van leegstand in het centrum van Haaren leidt. Het college hoeft ook niet door middel van een analyse met specifieke gegevens aannemelijk te maken dat het alsnog door middel van een uitwerkingsplan voorzien in een planologische mogelijkheid voor 1.850 m2 bvo commerciële ruimte ter plaatse van het plangebied Driehoeven fase II, op zichzelf tot een ongunstig leefklimaat in het centrum en leegstand in het centrum van Haaren leidt. Wel moet aannemelijk worden dat de weigering om in een uitwerkingsplan een planologische mogelijkheid voor commerciële ruimten op te nemen, een zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de nagestreefde doelen. Dat wil zeggen dat er een voldoende verband moet zijn tussen het onderdeel en het hele pakket aan maatregelen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4195, onder 13.12).
8.2. Het college heeft zich op basis van het rapport van bureau DTNP op het standpunt gesteld dat de weigering om op de gronden waaraan de bestemming "Gemengd - uit te werken" is toegekend een planologische mogelijkheid voor commerciële ruimten op te nemen door uitvoering te geven aan de in artikel 27, lid 27.2, van de regels van het plan "Kom Haaren" opgenomen uitwerkingsplicht, bijdraagt aan de leefbaarheid van het centrum van Haaren en het tegengaan van (structurele) leegstand. In het rapport van DTNP is uiteengezet, dat is gekeken naar de (ruimtelijke) effecten van uitbreiding van het aanbod aan (dagelijkse en niet-dagelijkse) detailhandel, horeca en kantoren met 1.850 m2 aan commerciële ruimten op het centrum van Haaren. In het rapport is in kaart gebracht wat de landelijke en lokale ontwikkelingen zijn op het gebied van detailhandel, horeca en kantoren. Vervolgens is onderzocht wat de behoefte is aan commercieel vastgoed op de locatie Driehoeven Fase II. In dat verband is een analyse verricht van de marktruimte in de verschillende sectoren, tegen de achtergrond van de haalbare verzorgingsfunctie van Haaren en het beleid van de gemeente. Uit de analyse van de marktruimte die tegen de achtergrond van de haalbare verzorgingsfunctie van Haaren en het beleid van de gemeente in de verschillende sectoren is verricht, blijkt dat er geen uitbreidingsbehoefte aanwezig is voor detailhandel en kantoren en dat er niet of nauwelijks uitbreidingsbehoefte bestaat voor horeca. Verder wordt geconstateerd dat in het centrum ruim 2.000 m2 wvo commercieel vastgoed leegstaat en dat, ondanks de transformatie van (voormalige) winkelpanden naar wonen, onder andere in de Kerkstraat en Driehoeven, nog veel te huur staat. Toevoeging van commerciële ruimte zal leiden tot meer leegstand, op de locatie zelf dan wel elders in Haaren. Dit zal leiden tot extra (structurele) leegstand van commercieel vastgoed, hetgeen tot verloedering kan leiden en grote gevolgen kan hebben voor de leefbaarheid van Haaren, aldus het rapport.
8.3. Gelet op die conclusies en bevindingen uit het rapport van bureau DTNP heeft het college geweigerd om het uitwerkingsplan vast te stellen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met de resultaten van dit onderzoek voldoende onderbouwd dat de weigering om in een uitwerkingsplan een planologische mogelijkheid voor commerciële ruimten op te nemen, een zinvolle bijdrage levert aan het tegengaan van structurele leegstand en het verbeteren van de leefbaarheid van Haaren, niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken, en niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
8.4. [appellante] en anderen hebben ter zitting ter toelichting van hun beroepschrift gesteld dat de onevenredigheid volgens hen niet zozeer zit in het weigeringsbesluit als zodanig, als wel in de omstandigheid dat het weigeringsbesluit in de omstandigheden van dit concrete geval onevenredig is, temeer nu het college hun geen compensatie heeft geboden. De vraag of de weigering vanwege de nadelige gevolgen in een concreet geval onevenredig is, wordt niet beoordeeld in het licht van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn, maar in het licht van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4173. De Afdeling zal dat hierna beoordelen.
Het betoog faalt.
Evenredigheid in strikte zin (artikel 3:4 van Pro de Awb)
9. [appellante] en anderen betogen dat de weigering om het uitwerkingsplan vast te stellen in het concrete geval onevenredig is. Aan de herinrichting van het gebied gaat immers een langdurige periode van overleg met de gemeente vooraf en in dat kader zijn met de gemeente afspraken gemaakt over de invulling van het gebied met onder meer commerciële ruimte. In dit verband wijzen [appellante] en anderen op het advies van de afdeling Juridische Zaken van de gemeente Haaren aan het college van 11 april 2017, waarin op deze afspraken wordt gewezen. Verder wijzen [appellante] en anderen op de omstandigheid dat de toegestane oppervlakte commerciële ruimte in het verleden al is teruggebracht van 4.000 m2 naar 1.850 m2, dat de bestemming "Gemengd - uit te werken" in opeenvolgende bestemmingsplannen in stand is gehouden en dat de gemeente geen eigenaar is van de gronden. De weigering om mee te werken aan een uitwerkingsplan dat voorziet in de realisatie van 1.850 m2 bvo commerciële ruimten, zonder daarbij enige vorm van compensatie te bieden, is dan ook onevenredig, aldus [appellante] en anderen.
9.1. De evenredigheid van de beperking is in de hiervoor opgenomen overwegingen beoordeeld in het licht van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn. Daarbij is geoordeeld dat het college redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de weigering om een planologische mogelijkheid voor commerciële ruimten, als voorzien in het ontwerpplan, te creëren, een zinvolle bijdrage levert aan het tegengaan van structurele leegstand en het verbeteren van de leefbaarheid van Haaren, niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken en niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Deze algemene conclusie laat echter onverlet dat de weigering om het ontwerpplan vast te stellen onevenredig kan zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
9.2. Naar het oordeel van de Afdeling is de weigering om het ontwerpplan vast te stellen niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Dat de herontwikkeling van het gebied reeds een lange voorgeschiedenis kent en dat tussen [appellante] en anderen en de gemeente afspraken over die herontwikkeling zijn gemaakt, leidt niet tot het oordeel dat het college bij zijn besluitvorming aan het algemeen belang, namelijk de bescherming van de leefbaarheid van Haaren en het tegengaan van leegstand, in redelijkheid geen grotere waarde heeft kunnen hechten dan aan het specifieke belang dat [appellante] en anderen hebben bij de realisatie van de gevraagde commerciële ruimten. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college ter zitting onweersproken heeft gesteld dat in de afspraken ook voorwaarden zijn opgenomen en dat ook daarbij is uitgegaan van maximaal 1.850 m2 bvo commerciële ruimte. Anders dan [appellante] en anderen aanvoeren heeft het college met de weigering het ontwerpplan vast te stellen geen commerciële ruimte wegbestemd. Bovendien heeft het college met het besluit van 18 november 2018 weliswaar geweigerd medewerking te verlenen aan een uitwerking die voorziet in de door [appellante] en anderen blijkens het ontwerpplan gewenste realisatie van maximaal 1.850 m2 bvo aan commerciële ruimte (winkelunits), maar dat betekent niet dat het college geen enkele commerciële functie binnen het gebied met de uit te werken bestemming zal toestaan. Het college heeft immers een uitwerkingsplicht. Daarnaast heeft het college te kennen gegeven bereid te zijn tot nader overleg met [appellante] en anderen over de invulling van het gebied met woningbouw.
Het betoog faalt.
Overige gronden
10. Voor zover [appellante] en anderen aanvoeren dat het besluit van 6 november 2018 onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat door het college niet op alle bezwaren is ingegaan, faalt dat betoog. Het college is in dat besluit ingegaan op de bezwaren ten aanzien van de reikwijdte en aard van de uitwerkingsregels en de toets aan een goede ruimtelijke ordening, de laddertoets als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, het onderzoek van DTNP, en de provinciale verordening. Niet gebleken is dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken. Dat niet op ieder argument afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd of onzorgvuldig tot stand is gekomen.
Conclusie
11. Het beroep is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2020
429-842.