Uitspraak
201908098/1/A3 en 201908098/2/A3.
Datum uitspraak: 6 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van Pro die wet, op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 28 oktober 2019 in zaken nrs. 19/2262, 19/4839, 19/4833 en 19/4831 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2018 heeft het college de aanvraag van [appellante] voor een urgentieverklaring afgewezen.
Bij besluit van 11 maart 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 oktober 2019 in de zaken nrs. 19/2262 en 19/4839 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
[appellante] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 19 december 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.M. de Roo en mr. L. Veenman, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.G. van den Boorn, zijn verschenen.
Overwegingen
1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2. Het juridische kader is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
3. [appellante] woonde sinds 2010 aan de [locatie] met haar ex-partner en haar twee kinderen, haar inmiddels meerderjarige dochter en haar minderjarige zoon. Zij woonde daar tot 1 juni 2018. Vanwege de beëindiging van de relatie is zij vertrokken naar Texel. Zij is in september 2018 weer teruggekeerd naar Amsterdam. Sindsdien heeft zij samen met haar kinderen op verschillende logeeradressen verbleven. Ter zitting van de voorzieningenrechter is gebleken dat zij nu met haar kinderen in de noodopvang verblijft. Vanwege haar woonsituatie heeft ze, mede namens haar kinderen, een aanvraag voor een urgentieverklaring ingediend bij het college.
3.1. Die aanvraag heeft het college bij besluit van 12 december 2018 afgewezen. Reden daarvoor is dat [appellante] de echtelijke woning niet heeft opgeëist, terwijl ze wel de dagelijkse zorg over haar kinderen heeft. Daarmee is het huisvestingsprobleem volgens het college ontstaan als gevolg van een verwijtbaar doen of nalaten van [appellante] en doet zich de algemene weigeringsgrond, neergelegd in artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder e, van de Huisvestingsverordening voor. Bij besluit van 11 maart 2019 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Zij heeft het college in zijn standpunt gevolgd dat [appellante] niet aan de voorwaarden in de Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad 2018, Beleidsregel 5 - urgenties (hierna: beleidsregels) voldoet. [appellante] heeft, aldus de rechtbank, gedurende de periode dat zij met haar ex-partner in de woning woonde geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om zich als medehuurder te laten erkennen. Dat zij het slachtoffer van huiselijk geweld was, heeft zij niet aannemelijk gemaakt. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat haar situatie niet zo uitzonderlijk is dat zij op grond van de hardheidsclausule voorrang zou moeten krijgen op andere woningzoekenden. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij niet op een ander adres zou kunnen inwonen of in een andere gemeente woonruimte zou kunnen zoeken, aldus de rechtbank.
Het geschil in hoger beroep
5. [appellante] is het niet eens met deze uitspraak. Zij betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het huisvestingsprobleem is ontstaan als gevolg van een verwijtbaar doen of nalaten van haar kant. Zij heeft de woning niet durven opeisen vanwege dreigende agressie van haar ex-partner. Daarover heeft zij een rapportage van Veilig Thuis overgelegd. Zij stelt verder te behoren tot de urgentiecategorie "woningzoekenden die op grond van medische of sociale redenen dringend woonruimte nodig hebben", als bedoeld in artikel 2.6.8, eerste lid, onder b, van de Huisvestingsverordening. De rechtbank heeft in dit verband ten onrechte geoordeeld dat zij niet dakloos is. Zij verbleven bij diverse gastgezinnen als bankslapers en in de noodopvang van de gemeente Amsterdam. Daarmee voldoet de situatie aan de definitie van dakloosheid, neergelegd in een rapport van het Europees Comité inzake Sociale Rechten, aldus [appellante]. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college geen aanleiding heeft hoeven zien om de hardheidsclausule toe te passen. Het gezin leeft nu van elkaar gescheiden, omdat haar dochter ergens anders verblijft. Uit rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) volgt dat een verplichting bestaat om het gezinsleven van jongvolwassenen te herstellen. Het college noch de rechtbank heeft deugdelijk gemotiveerd hoe de belangen van de kinderen zijn meegewogen bij de beoordeling van het beroep op de hardheidsclausule. Zij heeft, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, aannemelijk gemaakt dat haar netwerk van logeeradressen nu is uitgeput. Haar arbeid is bovendien niet te combineren met wonen buiten de regio, aldus [appellante].
i. Algemeen
5.1. De sociale woningvoorraad in Amsterdam is zeer beperkt. Het aantal woningzoekenden is omvangrijk, zodat zij lang moeten wachten op een beschikbare woning. Een urgentieverklaring wordt om die reden alleen onder zeer strikte omstandigheden verleend, omdat dit betekent dat voorrang wordt gegeven op andere woningzoekenden. Het verstrekken van urgentie is daarom alleen bedoeld voor een noodsituatie op woongebied. Het gaat daarbij om gezinnen met kinderen die door overmacht dakloos zijn of dreigen te worden en om woningzoekenden met ernstige, levensontwrichtende, medische problemen. Bovendien moet de woningzoekende niet in staat zijn het woningprobleem zelf op te lossen. De hardheidsclausule wordt alleen toegepast in gevallen waarin het niet-toekennen van urgentie leidt tot een schrijnende situatie. Indien een andere voorziening dan een zelfstandige woning voorhanden is, dan dient daarvan gebruik te worden gemaakt (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1437, rechtsoverweging 4).
ii. Verwijtbaar doen of nalaten
5.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, volgt uit artikel 2.6.5, eerste lid, onder e, van de Huisvestingsverordening dat een urgentieverklaring wordt geweigerd, indien het huisvestingsprobleem is ontstaan als gevolg van een verwijtbaar doen of nalaten van de aanvrager of een lid van zijn huishouden. Het college heeft ter invulling van deze algemene weigeringsgrond beleid gemaakt dat is opgenomen in de beleidsregels. In paragraaf 14, onder j, van de beleidsregels is, zoals ook de rechtbank heeft vastgesteld, neergelegd dat de aanvrager gebruik dient te hebben gemaakt van de mogelijkheid om zich als medehuurder te laten erkennen en dat de aanvrager heeft geprobeerd om op basis van het huurrecht de voormalige gezamenlijke woning op te eisen. Indien de aanvrager hieraan niet heeft voldaan, gaat het college ervan uit dat de algemene weigeringsgrond in artikel 2.6.5, eerste lid, onder e, van de Huisvestingsverordening zich voordoet.
5.3. Vaststaat dat [appellante] zich in de jaren dat zij samenwoonde met haar ex-partner niet heeft laten erkennen als medehuurder. Zij heeft evenmin, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, geprobeerd op grond van het huurrecht de voormalige woning op te eisen. [appellante] voldoet daarmee niet aan hetgeen is neergelegd in paragraaf 14, onder j, van de beleidsregels. De rechtbank is terecht voorbijgegaan aan het betoog van [appellante] dat zij de woning niet heeft durven opeisen vanwege dreigende agressie van haar ex-partner. Uit de rapportage van Veilig Thuis van 12 september 2017 volgt weliswaar dat een conflict heeft plaatsgevonden, maar dat de situatie daarna rustig was en dat [appellante] en haar ex-partner destijds hebben afgesproken het nog een paar maanden samen vol te houden. Uit die rapportage volgt niet een situatie op grond waarvan, zoals het college ook in zijn besluit van 11 maart 2019 heeft gemotiveerd, [appellante] zich niet had kunnen laten erkennen als medehuurder dan wel de woning niet had kunnen opeisen. Ter zitting van de voorzieningenrechter heeft het college daaraan toegevoegd dat de in paragraaf 13, onder a, van de beleidsregels neergelegde situatie zich niet voordoet. Verder heeft het college, wat betreft de gezinssamenstelling van de ex-partner van [appellante], ter zitting van de voorzieningenrechter gemotiveerd dat uit de inschrijving in de Basisregistratie personen volgt dat op het voormalig woonadres de ex-partner en zijn meerderjarige dochter wonen. Het college is gelet hierop terecht voorbij gegaan aan het betoog van [appellante] dat zij de voormalige woning niet kon opeisen, omdat het achterblijvende gezin groter is. De conclusie is dat de omstandigheid als bedoeld in artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder e, van de Huisvestingsverordening zich voordoet en dat daarmee een algemene weigeringsgrond bestaat.
5.4. Voor zover [appellante] betoogt dat zij behoort tot de urgentiecategorie "woningzoekenden die op grond van medische of sociale redenen dringend woonruimte nodig hebben", als bedoeld in artikel 2.6.8, eerste lid, onder b, van de Huisvestingsverordening, leidt dat betoog niet tot het gewenste doel. Uit artikel 2.6.8, eerste lid, aanhef, van de Huisvestingsverordening volgt dat een urgentieverklaring kan worden verleend indien zich geen van de in artikel 2.6.5, eerste en tweede lid, genoemde omstandigheden voordoen. Zoals hiervoor onder 5.3 is geconcludeerd, doet zich een omstandigheid voor als bedoeld in artikel 2.6.5, eerste lid, van de Huisvestingsverordening en komt [appellante] om die reden al niet voor een urgentieverklaring in aanmerking. Dat zij, zoals zij stelt, dakloos is of dreigt te worden, leidt gelet hierop niet tot een ander oordeel.
iii. Hardheidsclausule
5.5. [appellante] heeft in het kader van het beroep op de hardheidsclausule gewezen op rechtspraak van het EHRM. Die rechtspraak ziet mede op de invulling van "familie- en gezinsleven" als bedoeld in artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) in het kader van een bevel tot uitzetting van een persoon met een strafrechtelijk verleden. De voorzieningenrechter leidt hieruit af dat de weigering van de urgentieverklaring volgens [appellante] in strijd is met artikel 8 van Pro het EVRM. De weigering van de urgentieverklaring vormt een ongerechtvaardigde inbreuk op haar familie- en gezinsleven, omdat zij noodgedwongen gescheiden van haar dochter leeft. Daarover overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
5.6. In de eerste plaats is van belang dat uit rechtspraak van het EHRM volgt dat artikel 8 van Pro het EVRM geen recht op woonruimte garandeert (zie Chapman tegen het Verenigd Koninkrijk, arrest van 18 januari 2001, ECLI:CE:ECHR:2001:0118JUD002723895, paragraaf 99). Zoals de Afdeling verder eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2112, rechtsoverweging 6.2), heeft artikel 8 van Pro het EVRM als doel het individu te beschermen tegen willekeurige inbreuken door de overheid op het recht op eerbiediging van het privéleven en familie- en gezinsleven. Aan het effectief respecteren daarvan kunnen positieve verplichtingen voor de overheid zijn verbonden. In dat verband moet, in zaken als deze, worden beoordeeld of in het besluit om een urgentieverklaring te weigeren een juist evenwicht is bereikt tussen de belangen van het individu en het algemeen belang van een rechtvaardige woonruimteverdeling.
5.7. Zoals onder 5.1 is overwogen bestaat in Amsterdam een zeer beperkte sociale woningvoorraad en is het aantal woningzoekenden omvangrijk. Het college heeft in dat kader bij zijn beoordeling betrokken dat de gemeente Amsterdam, gezien de schaarste van beschikbare woningen, ervoor heeft gekozen zich met het urgentiebeleid voornamelijk te richten op gezinnen met minderjarige kinderen die als gevolg van overmacht dakloos zijn of dreigen te worden. Het college heeft verder bij zijn beoordeling betrokken dat [appellante] de woning waar zij langdurig heeft samengewoond uit eigen beweging heeft verlaten, dat zij zich niet als medehuurder heeft laten erkennen, dat zij de woning niet heeft opgeëist en dat zij niet ingeschreven stond op Woningnet. Onder deze omstandigheden bestaat, aldus het college, geen situatie van overmacht. Daarnaast heeft het college van belang gevonden dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het inwonen op een ander adres dan wel het zoeken naar woonruimte in een andere gemeente niet tot de mogelijkheden zou kunnen behoren. Verder verblijft [appellante], aldus het college, in de noodopvang. Hoewel niet ideaal, is deze opvang juist bedoeld om betrokkenen op te vangen en vervolgens te kijken naar de mogelijkheden voor een meer structurele oplossing. Onder deze omstandigheden heeft het college het belang van een rechtvaardige woonruimteverdeling in redelijkheid zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellante] om op de door haar gewenste wijze aan haar gezinsleven vorm te geven. Het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Ten slotte bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van de kinderen van [appellante]. De belangen van de kinderen zijn onder ogen gezien, maar hebben het college er niet toe gebracht om af te zien van de afwijzing van de aanvraag op grond van de algemene weigeringsgrond, neergelegd in artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder e, van de Huisvestingsverordening (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 24 januari 2019 ECLI:NL:RVS:2019:201, rechtsoverweging 8.1). De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de situatie waarin [appellante] zich bevindt, hoewel deze moeilijk is, niet dusdanig uitzonderlijk is, dat zij op grond van de hardheidsclausule voorrang op andere woningzoekenden zou moeten krijgen.
Slotsom
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
7. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Grimbergen
voorzieningenrechter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 januari 2020
581.
BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 8
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Huisvestingsverordening 2016
Artikel 2.6.5
1. Burgemeester en wethouders weigeren de urgentieverklaring indien naar hun oordeel sprake is van één of meerdere van de volgende omstandigheden:
[…];
e. het aan de aanvraag ten grondslag liggende huisvestingsprobleem is ontstaan als gevolg van een verwijtbaar doen of nalaten van aanvrager of een lid van zijn huishouden;
[…].
Artikel 2.6.8
1. Een urgentieverklaring kan worden verleend indien zich geen van de in artikel 2.6.5, eerste en tweede lid, genoemde omstandigheden voordoet en de aanvrager tot ten minste één van de volgende urgentiecategorieën behoort:
[…];
b. woningzoekenden die op grond van medische of sociale redenen dringend
woonruimte nodig hebben en niet behoren tot de in artikel 2.6.7 bedoelde urgentiecategorie;
[…].
Artikel 2.6.11
1. Burgemeester en wethouders zijn, indien toepassing van deze verordening zou leiden tot weigering van een urgentieverklaring, bevoegd om toch een urgentieverklaring toe te kennen indien:
a. weigering van een urgentieverklaring leidt tot een schrijnende situatie; en,
b. sprake is van bijzondere, bij het vaststellen van de verordening onvoorziene, omstandigheden die gelet op het doel van de verordening redelijkerwijs toch een grond voor de verlening van een urgentieverklaring zouden kunnen zijn.
[…].
5. Beleidsregels urgenties
3. Algemene weigeringsgronden (HVV artikel 2.6.5)
[…].
Ad e) Het probleem is gevolg van verwijtbaar doen of nalaten van aanvrager of een lid van zijn huishouden, hiervan is in ieder geval sprake:
1. bij woninguitzetting wegens huurschuld, overlast, fraude of criminele activiteiten, veroorzaakt door de aanvrager of een lid van diens huishouden, of;
2. als de aanvrager in de gemeente is komen wonen zonder te zorgen voor adequate woonruimte voor zichzelf en eventuele andere leden van zijn of haar huishouden.
[…].
13. Aanvullende voorwaarden ernstige bedreiging of geweld
a. De aanvrager heeft zijn of haar woning als gevolg van een levensbedreigende situatie door stelselmatig geweld of bedreiging acuut moeten verlaten;
b. De levensbedreigende situatie moet blijken uit een proces verbaal van de politie, zo mogelijk aangevuld door gegevens van justitie;
c. ingeval van bedreiging en/of geweld door de ex-partner of huisgenoot moet de aanvrager een beroep gedaan hebben op de hierbij passende voorliggende voorzieningen, te weten inzet van een huisverbod, straatverbod of contactverbod voor de dader, of gebruik van een AWARE-veiligheidsvoorziening door de aanvrager van de urgentie;
d. Ingeval van geweld of bedreiging door een ander dan een ex-partner of huisgenoot, dient de aanvrager een verklaring van de politie te overhandigen waaruit blijkt dat de aanvrager uit veiligheidsredenen niet langer in de eigen woning kan verblijven, ook niet na een opgelegd of eventueel op te leggen straatverbod of contactverbod.
14. Aanvullende voorwaarden scheiding en verbroken partnerschap
Indien scheiding of verbroken partnerschap de achterliggende oorzaak is de aanvraag van urgentie, gelden de volgende aanvullende voorwaarden:
a. aangetoond moet worden dat het partnerschap en de duurzaam gemeenschappelijk gevoerde huishouding is geëindigd;
b. bij echtscheiding moet de echtscheidingsbeschikking worden ingediend, deze dient te zijn geregistreerd bij de basisregistratie personen;
c. bij een verbroken relatie zonder echtscheiding moet een ouderschapsplan worden ingediend, welke is bekrachtigd door een notaris of rechtbank;
d. de aanvraag moet binnen één jaar na datering van de echtscheidingsbeschikking worden ingediend;
e. de echtscheidingsbeschikking moet aantonen dat er géén woning beschikbaar is voor de minderjarige kinderen;
f. bij verbroken partnerschap en samenwoning, dient de aanvrager aan te tonen minimaal 2 jaar te hebben samengewoond;
g. de verbroken relatie is aangetoond doordat de aanvrager tenminste drie maanden niet meer geregistreerd staat op het samenwoonadres;
h. bij samenwoning kan de urgentie worden aangevraagd tot één jaar na geregistreerd vertrek uit de gezamenlijke woning;
i. het (tijdelijke inwoon-)adres van de aanvrager en diens kinderen moet overeenkomen met de gegevens in het BRP (Basisregistratie Personen);
j. de aanvrager gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om zich als medehuurder te laten erkennen en heeft geprobeerd om op basis van het huurrecht de voormalige gezamenlijke woning op te eisen.