Uitspraak
201903120/1/A1.
Datum uitspraak: 4 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] en anderen om handhavend op te treden tegen handelingen op de voormalige stortplaats "De Belt" in Wekerom afgewezen.
Bij besluit van 6 februari 2019 heeft het college het door [appellant] en anderen hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld bij de rechtbank Gelderland. De rechtbank heeft het beroepschrift doorgezonden naar de Afdeling.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 december 2019, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door S.G. Blasweiler, advocaat te Ede, en het college, vertegenwoordigd door D. Brouwer, T.A. Janssen en J. Corijn, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] en anderen wonen in de omgeving van de voormalige vuilstortplaats "De Belt" of zijn eigenaar van percelen in de omgeving daarvan. De stortplaats is vanaf 1929 tot 1988 in gebruik geweest. In 1993 is een afdeklaag over de stortplaats aangebracht.
2. Op 1 december 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede een vergunning verleend voor het plaatsen van een uitkijktoren op de vuilstortplaats.
[appellant] en anderen stellen dat de afdeklaag van de vuilstortplaats beschadigd is geraakt door het aanbrengen van de fundering van de uitkijktoren en dat verontreinigd water en zand door de afdeklaag naar buiten zijn getreden. Daarom hebben zij het college van burgemeester en wethouders van Ede bij brief van 23 maart 2018 verzocht om handhavend op te treden op grond van artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb). Dit verzoek om handhaving is doorgestuurd naar het college.
Bij het verzoek om handhaving hebben [appellant] en anderen een rapport van onderzoeksbureau Arcadis van 15 maart 2018 overgelegd. In dit rapport is onder meer vermeld dat er water uit de stort stroomt, dat er lokaal zand uit de stort is gelopen en dat de afdeklaag is aangetast door recreatief gebruik, erosie en gewroet door wilde zwijnen.
3. Het college stelt dat de bodemverontreiniging ter plaatse van de stortplaats een zogenoemde historische verontreiniging is en dat deze niet op of na 1 januari 1987 is ontstaan door een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb. Volgens het college is artikel 13 van Pro de Wbb in dit geval dan ook niet van toepassing. Daarom heeft het college het verzoek om handhaving afgewezen.
4. [appellant] en anderen betogen dat het in dit geval gaat om een nieuw geval van bodemverontreiniging. Op de voormalige stortplaats "De Belt" is weliswaar sprake van een historische bodemverontreiniging, maar door recente handelingen in de bodem als bedoeld in artikel 8 van Pro de Wbb - te weten het plaatsen van de fundering van de uitkijktoren - zijn breuken in de afdeklaag ontstaan, zo stellen zij. Als gevolg daarvan vindt uitstroom van de verontreiniging plaats vanuit de stortplaats. Hierdoor is een nieuw geval van bodemverontreiniging ontstaan, waarvoor de zorgplicht uit artikel 13 van Pro de Wbb geldt, aldus [appellant] en anderen. Zij stellen zich daarom op het standpunt dat het college in dit geval bevoegd is om handhavend op te treden.
4.1. De Afdeling stelt voorop dat [appellant] en anderen het college uitdrukkelijk hebben gevraagd om handhavend op te treden op grond van artikel 13 van Pro de Wbb. In deze procedure staat daarom alleen de vraag ter beantwoording of het college heeft kunnen weigeren om handhavend op te treden op grond van die bepaling.
4.2. Artikel 13 van Pro de Wbb luidt:
"Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."
Artikel 8 van Pro de Wbb luidt:
"1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van de bodem regels worden gesteld met betrekking tot het uitvoeren of gebruik maken van werken op of in de bodem, waarbij ingrepen worden verricht of stoffen worden gebruikt, die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten.
2. Hiertoe kunnen behoren regels met betrekking tot:
a. grond- en funderingswerken;
b. bodemonderzoek;
c. de aanleg van pijpleidingen of andere leidingen;
d. het aanbrengen van opslagtanks of reservoirs;
e. ontginningen, ontgrondingen of ontgravingen;
f. diepe grondbewerking;
g. werken in het kader van ontwatering, bronnering of grondwaterwinning;
h. werken ten behoeve van een bodemenergiesysteem.
3. Ten aanzien van werken als bedoeld in het tweede lid, onder h, kunnen de in het eerste lid bedoelde regels ook worden gesteld in het belang van een doelmatig gebruik van bodemenergie."
4.3. De hiervoor weergegeven artikelen van de Wbb zijn op 1 januari 1987 in werking getreden en gelden voor verontreinigingen van de bodem die op of na die datum zijn ontstaan. De in artikel 13 van Pro de Wbb neergelegde zorgplicht geldt dan ook niet voor de zogenoemde historische verontreinigingen, die dateren van vóór 1 januari 1987.
4.4. Tussen partijen is niet in geschil dat in de bodem van de voormalige stortplaats een historisch geval van bodemverontreiniging aanwezig is, dat is veroorzaakt vóór 1 januari 1987. Verder is niet in geschil dat de handelingen die zijn verricht bij het plaatsen van de fundering van de uitkijktoren op zichzelf niet kunnen leiden tot een verontreiniging of aantasting van de bodem.
De vraag die partijen verdeeld houdt, is of de verspreiding van een historische bodemverontreiniging - door het enkel verrichten van grond- en funderingswerken of door een autonome ontwikkeling - is aan te merken als een nieuwe verontreiniging waarvoor de zorgplicht van artikel 13 van Pro de Wbb geldt.
4.5. De hiervoor gestelde vraag moet ontkennend worden beantwoord.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 19 september 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB3833, brengt de verspreiding van een historische mobiele verontreiniging niet mee dat een nieuw geval van verontreiniging ontstaat. Als die verspreiding plaatsvindt door het enkel verrichten van handelingen die op zichzelf niet kunnen leiden tot een verontreiniging of aantasting van de bodem, is evenmin sprake van een nieuw geval van verontreiniging waarvoor de zorgplicht van artikel 13 van Pro de Wbb geldt (vergelijk ook de uitspraken van 14 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK0130, en van 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1247). Uit de formulering van artikel 13 blijkt Pro immers dat die bepaling alleen geldt voor handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11, die op zichzelf een verontreiniging of aantasting van de bodem tot gevolg kunnen hebben. Dit blijkt ook uit de formulering van artikel 8, eerste lid, van de Wbb. De Afdeling volgt [appellant] en anderen daarom niet in hun betoog dat de artikelen 8 en 13 in dit geval alleen al van toepassing zijn omdat funderingswerken zijn verricht. Zoals het college terecht heeft overwogen, valt alleen het verrichten van die handelingen niet onder de zorgplicht van artikel 13, maar geldt die zorgplicht pas als ook sprake is van een mogelijke verontreiniging of aantasting van de bodem door die handelingen. Zoals hiervoor, onder 4.4, is overwogen, is tussen partijen niet in geschil dat daarvan in dit geval geen sprake is.
Een autonome verspreiding van een historische mobiele verontreiniging kan evenmin als een nieuw geval van verontreiniging worden aangemerkt, omdat een dergelijke verspreiding niet is te herleiden tot handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb. Indien en voor zover in dit geval sprake zou zijn van een verspreiding van de op de stortplaats aanwezige historische verontreiniging door bijvoorbeeld het wroeten van wilde zwijnen, valt die verspreiding dus evenmin onder de zorgplicht van artikel 13.
4.6. Uit het voorgaande volgt dat de in artikel 13 van Pro de Wbb verwoorde zorgplicht in dit geval niet van toepassing is, maar dat het om een historische verontreiniging gaat, waarop het daarvoor geldende wettelijke regime van toepassing is. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd is om handhavend op te treden met toepassing van artikel 13 van Pro de Wbb.
Het betoog faalt.
5. Ter zitting hebben [appellant] en anderen betoogd dat het college in het besluit op bezwaar ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor de kosten die in de bezwaarfase zijn gemaakt. Zij voeren daartoe aan dat vier personen die het verzoek om handhaving mede hebben ondertekend in het primaire besluit van 29 juni 2019 ten onrechte niet zijn aangemerkt als belanghebbenden. In het bestreden besluit is vastgesteld dat deze personen wel belanghebbend zijn. Daarom had een vergoeding van de proceskosten in bezwaar moeten plaatsvinden, zo betogen [appellant] en anderen.
5.1. Artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht luidt:
"De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid."
5.2. Het college heeft in de toelichting op het besluit van 29 juni 2019 weliswaar het standpunt ingenomen dat vier ondertekenaars van het verzoek om handhaving niet belanghebbend zijn, maar het besluit strekt in zijn geheel tot een afwijzing van het verzoek, zonder dat sprake is van een gedeeltelijke niet-ontvankelijkverklaring. In het besteden besluit is vastgesteld dat de vier ondertekenaars van het verzoek wel belanghebbend zijn, maar het primaire besluit is daarbij niet herroepen en daarvoor bestond in dit geval ook geen aanleiding. Gelet hierop is het college terecht niet overgegaan tot een vergoeding van de kosten in de bezwaarfase.
Het betoog faalt.
6. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2020
208.