Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
Zaaknummer: LEE 21/1435
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 januari 2022 in de zaak tussen
[eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. H. Baptist),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Drenthe, verweerder,
(gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink).
Als
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [belanghebbende]., gevestigd te [plaats], derde-belanghebbende,
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [belanghebbende]., gevestigd te [plaats], derde-belanghebbende,
(gemachtigde: ing. B.H. Wopereis).
Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd om aan derde-belanghebbende een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) te verlenen voor het in werking hebben en wijzigen van een pluimveehouderij op het perceel aan De Lotten 3 te Hijken. Dit betreft een zogeheten ‘positieve’ weigering, nu de aanvraag is geweigerd omdat de aangevraagde activiteit niet vergunningplichtig is.
Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 2 december 2021.
Eiseres is vertegenwoordigd door [namen], bijgestaan door haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Namens derde-belanghebbende is de gemachtigde H.J. Bruggink verschenen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Verweerder heeft bij besluit van 6 maart 2018 een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb ten behoeve van de inrichting van derde-belanghebbende verleend. In de referentiesituatie was sprake van de navolgende veebezetting.
Emissiebron
Soort
Aantal
RAV-code
Emissiefactor
Totale emissie
(kg NH3/jaar)
D bestaand
Legkippen, BWL 2004.10
23.156
E 2.11.2.1
0,055
1.273,58
C bestaand
Legkippen, BWL 2004.10
27.693
E 2.11.2.2
0,042
1.163,11
Mestopslag bestaand
Mestopslag*1
50.849
E 6.8
0,05
2.542,50
G nieuw
Legkippen, BWL 2004.10
27
E 2.11.2.1
0,055
1.485,00
Mestopslag nieuw
Mestopslag*2
27
E 6.8
0,05
1.350,00
Totaal
7.814,19
*1 = Mestopslag voor 50.849 dieren;
*2 = Mestopslag voor 27.000 dieren.
1.2.
Derde-belanghebbende heeft op 24 februari 2020 een aanvraag om vergunning ingevolge de Wnb bij verweerder ingediend. Met deze aanvraag om vergunning heeft derde-belanghebbende de navolgende documenten ingediend:
- Milieutechnische tekening van de nieuw te bouwen stal;
- Stalsysteembeschrijving BWL 2004.1 0.V3;
- Toelichting op de aanvraag;
- AERIUS-verschilberekening, d.d. 22 februari 2020, met het verschil tussen de referentiesituatie en de aangevraagde situatie;
- AERIUS-projecteffect berekening, d.d. 24 februari 2020, van de aangevraagde situatie.
1.3.
Derde-belanghebbende heeft op 6 mei 2020 voormelde aanvraag om vergunning ingevolge de Wnb aangepast. Met de aanpassing van de aanvraag om natuurvergunning heeft de derde-belanghebbende de navolgende documenten ingediend:
- Aangepaste AERIUS-verschilberekening, d.d. 6 mei 2020, met het verschil tussen de referentiesituatie en de aangevraagde situatie;
- Tekening van twee stallen;
- AERIUS-berekening, d.d. 6 mei 2020, van de tijdelijke emissie van de bouwfase.
1.4.
Verweerder heeft de derde-belanghebbende bij brief van 16 juli 2020 verzocht om de aanvraag om natuurvergunning aan te vullen.
1.5.
Desgevraagd heeft de derde-belanghebbende bij brief van 23 juli 2020 de aanvraag om natuurvergunning aangevuld. Daarbij heeft de derde-belanghebbende een aangepaste toelichting op de aanvraag d.d. 23 juli 2020 bij verweerder ingediend.
1.6.
Verweerder heeft een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde natuur-vergunning genomen.
Verweerder heeft dit ontwerpbesluit van 14 oktober 2020 tot 25 oktober 2020 ter inzage gelegd. Daarop zijn geen zienswijzen bij verweerder ingediend.
1.7.
Bij het bestreden besluit van 9 maart 2021 heeft verweerder geweigerd om aan derde-belanghebbende een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb te verlenen voor het in werking hebben en wijzigen van een pluimveehouderij op het perceel aan [adres]. Dit betreft een zogeheten ‘positieve’ weigering, nu de aanvraag is geweigerd omdat de aangevraagde activiteit niet vergunningplichtig is.
De aangevraagde situatie heeft betrekking op de navolgende activiteiten:
Emissiebron
Soort
Aantal
RAV-code
Emissiefactor
Kg NH3/jaar
Kg NOx/jaar
D bestaand
Legkippen, BWL 2004.10
23.156
E 2.11.2.1
0,055
1.273,58
C bestaand
Legkippen, BWL 2004.10
27.693
E 2.11.2.2
0,042
1.163,11
Mestopslag bestaand
Mestopslag*1
50.849
E 6.8
0,05
2.542,45
1 nieuw
Legkippen, BWL 2004.10
13.5
E 2.11.2.2
0,042
567,00
2 nieuw
Legkippen,
BWL 2004.10
13.5
E 2.11.2.2
0,042
567,00
Mestopslag nieuw
Mestopslag*2
27
E 6.8
0,05
1.350,00
Emissiebron
Soort
Kg NH3/jaar
Kg NOx/jaar
Transportbewegingen bedrijfsvoering
Zwaar vrachtverkeer, 40 bewegingen/maand
<1
3,58
Middelzwaar vrachtverkeer, 60 bewegingen/maand
<1
3,12
Zwaar vrachtverkeer, 80 bewegingen/jaar
<1
<1
Zwaar vrachtverkeer, 16 bewegingen/jaar
<1
<1
Licht verkeer, 8 bewegingen/dag
<1
1,01
Zwaar vrachtverkeer, 10 bewegingen/maand
<1
<1
Totaal
7.463,37
9,49
*1 = Mestopslag voor 50.849 dieren;
*2 = Mestopslag voor 27.000 dieren.
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt in op grond van deze richtlijn genomen maatregelen rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Ingevolge artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn neemt de Lid-Staat, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
2.1.
Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
Ingevolge artikel 2.7, derde lid, aanhef en onder a, van de Wnb verlenen gedeputeerde staten een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan: artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Ingevolge artikel 2.8, eerste lid van de Wnb maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudings-doelstellingen voor dat gebied.
Overwegingen
3. Tussen partijen is in geschil of verweerder in dit geval terecht geweigerd heeft om aan derde-belanghebbende een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb te verlenen voor het in werking hebben en wijzigen van een pluimveehouderij op het perceel aan [adres]. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Ten aanzien van de te beoordelen beroepsgronden
4. Ter zitting heeft eiseres de grond met betrekking tot het ten onrechte niet bieden van inspraak naar aanleiding van een wijziging van het definitieve besluit ten opzichte van het ontwerpbesluit ingetrokken, zodat deze grond geen inhoudelijke beoordeling meer behoeft.
Ten aanzien van de omvang van het geding
5. Voor zover eiseres betoogt dat de gronden van beroep tevens een verzoek om intrekking van de onherroepelijke natuurvergunning van derde-belanghebbende inhouden, overweegt de rechtbank dat het ter beoordeling voorliggende bestreden besluit uitsluitend betrekking heeft op de weigering van verweerder om aan derde-belanghebbende een natuurvergunning te verlenen in het kader van een zogeheten positieve weigering en niet tevens op een besluit van verweerder tot het al dan niet inwilligen van een verzoek om intrekking van de onherroepelijke natuurvergunning van derde-belanghebbende. De door eiseres naar voren gebrachte grond met betrekking tot de eventuele intrekking van de onherroepelijke natuurvergunning van derde-belanghebbende valt naar het oordeel van de rechtbank buiten de omvang van het geding. Dit betekent dat die naar voren gebrachte grond in deze procedure niet inhoudelijk kan worden beoordeeld.
Ten aanzien van de beroepsgrond dat de natuurvergunning van 6 maart 2018is vervallen
6.1.
Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de weigering om een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb te verlenen, is ingegeven door het feit dat er sprake is van een zogeheten ‘positieve’ weigering. De aanvraag is geweigerd omdat de aangevraagde activiteit niet vergunningplichtig is. Daarbij acht verweerder van belang dat er in dit geval ten aanzien van de referentiesituatie intern wordt gesaldeerd, waarbij is verwezen naar een uitspraak van 20 januari 2021 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), kenbaar uit ECLI:NL:RVS: 2021:71.
6.2.
Eiseres betoogt dat aan de natuurvergunning van 6 maart 2018 het voorschrift is verbonden dat binnen twee jaar na het onherroepelijk worden daarvan het project moet zijn gerealiseerd. Dit is in de visie van eiseres niet anders te lezen dan dat de vergunning vervalt, dan wel dat de extra ‘ontwikkelruimte’ die aan het project is toegekend vervalt, wanneer niet aan dit voorschrift is voldaan. Naar de mening van eiseres is voormelde natuurvergunning komen te vervallen en kan die om die reden niet meer gebruikt worden voor het bepalen van de referentiesituatie. Intern salderen is dan niet mogelijk, aldus eiseres.
6.3.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat op het moment dat voormeld voorschrift niet wordt opgevolgd, hij de bevoegdheid heeft om ingevolge artikel 5.4, eerste lid, onder a, van de Wnb tot intrekking van de natuurvergunning over te gaan. Volgens verweerder is van deze intrekkingsbevoegdheid vooralsnog geen gebruik gemaakt. In de visie van verweerder is de natuurvergunning van 6 maart 2018 derhalve nog van kracht en is deze in het bestreden besluit terecht als referentiesituatie gehanteerd. Naar de mening van verweerder is er van het van rechtswege vervallen van de vergunning geen sprake. In dit verband wijst verweerder erop dat uit vaste jurisprudentie van de AbRvS over de op dit punt gelijkluidende Natuur-beschermingswet 1998 (Nbw) blijkt dat artikel 43, tweede lid, van de Nbw eraan in de weg staat dat een voorschrift als het onderhavige tot gevolg zou hebben dat een onherroepelijk verleende vergunning voor één of meer handelingen wordt geacht (deels) niet langer te bestaan zonder dat daar een intrekkings- of wijzigingsbesluit aan ten grondslag ligt. In dit verband wijst verweerder naar een uitspraak van 9 april 2014 van de AbRvS, kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2014:1211.
6.4.
Voorschrift C van de natuurvergunning van 6 maart 2018 luidt als volgt:
“De houder van deze beschikking dient binnen twee jaar na het onherroepelijk worden
van dit besluit, het project of de handeling waarvoor ontwikkelruimte is toegedeeld te
hebben gerealiseerd respectievelijk te hebben verricht.”
6.5.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2014: 1211, volgt dat de Nbw geen ruimte biedt voor het van rechtswege laten vervallen van een onherroepelijke vergunning en dat de Nbw 1998 in artikel 43 uitputtend Pro regelt in welke gevallen het bevoegd gezag vergunningen kan intrekken of wijzigen.
In een uitspraak van 26 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1142) heeft de AbRvS bevestigd dat de Nbw geen ruimte biedt voor het stellen van een voorschrift dat kan leiden tot het van rechtswege vervallen van de vergunning.
6.6.
De rechtbank volgt eiseres niet in het betoog dat voorschrift C van de natuur-vergunning van 6 maart 2018 zo moet worden gelezen dat deze natuurvergunning van rechtswege is komen te vervallen. In het voorschrift staat namelijk niet dat de vergunning onder bepaalde omstandigheden vervalt, maar alleen dat de vergunning geldt voor het project zoals dat is vergund. Uit voormelde vergunning blijkt verder niet dat deze voor bepaalde tijd is verleend. Voorschrift C moet naar het oordeel van de rechtbank dan ook zo worden gelezen, dat het vastlegt dat de vergunning geldt voor onbepaalde tijd, maar alleen voor het vergunde project, namelijk de wijzing van een pluimveehouderij. Het voorschrift houdt dus in dat bij wijziging van het project ook een wijziging van die vergunning, dan wel een nieuwe vergunning nodig is. Deze uitleg van het voorschrift is naar het oordeel van de rechtbank in overeenstemming met de wettelijke systematiek van de Wnb, namelijk, dat een vergunning wordt verleend voor een project. In hetgeen eiseres naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de in rechtsoverweging 6.5. vermelde vaste jurisprudentie van de AbRvS. Nu tussen partijen niet in geschil is dat er in dit geval door verweerder geen besluit tot wijziging of intrekking van voormelde natuurvergunning is genomen, is de rechtbank van oordeel dat die vergunning niet vanwege voorschrift C van rechtswege is vervallen (vgl. AbRvS, 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2341). Deze grond van eiseres slaagt niet.
Ten aanzien van de door verweerder gehanteerde referentiesituatie
7.1.
Eiseres betoogt dat de referentiesituatie is gebaseerd op de op 6 maart 2018 door verweerder verleende natuurvergunning voor het onderdeel Natura 2000. Dit is volgens eiseres een op basis van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) verleende natuurvergunning. In de visie van eiseres is de uitspraak van 29 mei 2019 van de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2019: 1603) duidelijk. In dit verband wijst eiseres erop dat het PAS geen passende beoordeling bevat die aan de eisen van het Hof van Justitie (HvJ) voldoet. Weliswaar heeft de AbRvS in rechtsoverweging 32.7 van voormelde uitspraak gesteld dat de initiatiefnemer die een in rechte onaantastbare vergunning heeft, deze na de uitspraak nog steeds heeft, maar dit betekent volgens eiseres niet dat aan deze vergunning de zelfde ‘rechten’ kunnen worden ontleend als aan een vergunning die met een passende beoordeling tot stand is gekomen. Het gebrek, te weten het ontbreken van een passende beoordeling, blijft naar de mening van eiseres bestaan. Als door een wijziging van de bedrijfsvoering dan wel het project een herbeoordeling moet plaatsvinden, zou hiervoor in de visie van eiseres een voorgaande passende beoordeling als uitgangspunt moeten worden genomen. Dit kan volgens eiseres echter niet bij een zogenoemde PAS-vergunning omdat hier geen passende beoordeling aan ten grondslag ligt. In dit geval dient, alvorens toestemming voor de aangevraagde uitbreiding kan worden verleend, naar de mening van eiseres een volledige passende beoordeling te worden gemaakt. In dit verband wordt door eiseres sterk betwijfeld of de aanvraag vergunbaar is.
7.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de referentiesituatie op grond van vaste jurisprudentie van de AbRvS bestaat uit de vigerende natuurvergunning of, indien er niet eerder een natuurvergunning is verleend, uit toestemmingsbesluiten die zijn verleend voor de referentiedatum. Als nadien een toestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen, dan geldt die toestemming als referentiesituatie. De AbRvS heeft dit in haar uitspraken van 20 januari, 27 januari en 14 juli 2021 nogmaals bevestigd (zie respectievelijk AbRvS, 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021: 175 en 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507). Volgens verweerder maakt de AbRvS daarbij geen uitzondering voor situaties waarin de vigerende natuurvergunning is verleend onder vigeur van het PAS. Naar de mening van verweerder is dat terecht. In dit verband wijst verweerder erop dat een onherroepelijke natuurvergunning formele rechtskracht geniet, ook als die onder het PAS is verleend. In de visie van verweerder is de natuurvergunning van 6 maart 2018 in rechte onaantastbaar, moet daarom voor rechtmatig worden gehouden en mag ten volle worden benut (zie AbRvS, 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 32.7).
Volgens verweerder moet ook in dit geval de depositie van het aangevraagde project tegen de rechtmatig vergunde situatie op grond van de natuurvergunning van 6 maart 2018 worden afgezet.
7.3.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2013: 1891, volgt dat de vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of is vergund krachtens de daaraan voorafgaande Hinderwet. Indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is, dan kan de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. Als een op de referentiedatum geldende vergunning nadien is vervangen door een andere milieuvergunning, kan daarin een activiteit zijn vergund die meer dan wel minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde activiteit. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die meer stikstofemissie tot gevolg heeft en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nb-wet 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, blijft de vergunde situatie op de referentiedatum het uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. De vergunde situatie op de referentiedatum maakt immers nog steeds deel uit van de aangevraagde situatie. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder stikstofemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nb-wet 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane stikstofemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie met de laagste stikstofemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts dat deel van de vergunning als voortzetting van het project kan worden aangemerkt.
In de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de AbRvS in rechtsoverweging 32.7 het volgende overwogen:
“Vergunningen en tracébesluiten (en eventuele andere toestemmingsbesluiten genoemd in artikel 19km van de Nbw 1998) die met toepassing van het PAS zijn verleend en die in rechte onaantastbaar zijn, behouden het rechtsgevolg dat zij hebben. Een initiatiefnemer die voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt een vergunning heeft die met toepassing van het PAS-beoordelingskader is verleend en die in rechte onaantastbaar is, heeft na deze uitspraak dus nog steeds een vergunning voor die activiteit.”
7.4.
De rechtbank stelt vast dat verweerder de referentiesituatie in dit geval heeft ontleend aan de natuurvergunning van 6 maart 2018. Dit is de bezetting met kippen van de inrichting van vergunninghoudster met de laagste emissie sinds de referentiedatum. De rechtbank ziet gezien het voorgaande geen grond voor het oordeel dat verweerder bij de beoordeling of het project significante gevolgen kan hebben ten onrechte de natuurvergunning van 6 maart 2018 heeft gebruikt om de referentiesituatie van het bestaande project te bepalen. Deze vergunning is niet vervallen of geëxpireerd. Dat de passende beoordeling die ten grondslag heeft gelegen aan de vergunning van 6 maart 2018 gebrekkig of onvolledig zou zijn, zoals eiseres stelt, kan daaraan niet afdoen. Omdat deze natuurvergunning onherroepelijk is, dient deze als referentiesituatie te gelden (vgl. AbRvS, 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2341). Deze grond van eiseres slaagt niet.
Ten aanzien van de gehanteerde RAV-emissiefactoren
8.1.
Eiser betoogt dat het meetrapport dat ten grondslag ligt aan de betreffende Rav-
emissiefactoren zodanige gebreken bevat dat het niet kan dienen als onderbouwing van de stalsystemen of als vervanging van een passende beoordeling, waardoor niet zeker is dat de werkelijke emissies niet hoger zijn dan opgegeven. In dit verband wijst eiseres erop dat het onderzoek is gebaseerd op twee meetperioden op één locatie en voorts een grote variatie toont. De resultaten worden volgens eiseres weergegeven met een enkel getal, hetgeen een gemiddelde zou zijn. Verdere cijfers zoals die voor verschillende beluchtingsdebieten, zijn in de visie van eiseres extrapolaties van die enkele cijfers. Volgens eiseres dienen dergelijke onderzoeken bij meerdere stallen en onder meerdere omstandigheden te worden uitgevoerd. De range van waarden die hier uit komt behoeft vervolgens in de visie van eiseres een statistische bewerking om te bepalen bij welke waarden een voldoende mate van zekerheid wordt bereikt in het kader van het voorzorgsprincipe uit de Habitatrichtlijn. Daarnaast wijst eiseres erop dat uitvoering en management van het systeem een grote rol speelt, waardoor strenge voorschriften noodzakelijk zijn zodat zodoende een effectieve mogelijkheid tot handhaving bestaat.
8.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze beroepsgrond niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. In dit verband wijst verweerder erop dat zowel de
referentiesituatie als de huidige situatie betrekking heeft op dezelfde stalsystemen, met dezelfde diersoorten en -aantallen. Het enige verschil is volgens verweerder dat de dieren in de referentiesituatie voor het merendeel zijn gehuisvest in stallen met een stalsysteem met een beluchtingscapaciteit van minimaal 0,2 m3 per dier per uur, en in de huidige situatie voor het merendeel in stalsystemen met een beluchtingscapaciteit van minimaal 0,5 m3 per dier per uur. Beide stalvarianten hebben in de visie van verweerder dezelfde systeembeschrijving en aan beide stalvarianten ligt hetzelfde onderzoek ten grondslag: ‘Onderzoek naar de ammoniak- en geuremissie van stallen LV” van ing. A.G.C. Beurskens, ing. J.M.G. Hol en dr. Ir. G. Mol. Mochten de stalsystemen in de praktijk een hogere emissie hebben, dan werkt dit volgens verweerder door in beide situaties. In dit verband wijst verweerder erop dat een natuurvergunning een activiteit vergunt, en niet een maximum aan emissie of depositie (zie AbRvS 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1528). Kortom, ook in dat geval is er naar de mening van verweerder geen sprake van een toename in stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie en geldt er geen vergunningplicht.
Los daarvan, kan deze beroepsgrond van eiseres naar de overtuiging van verweerder ook inhoudelijk niet slagen. In dit verband wijst verweerder erop dat de Rav-emissiefactoren zijn gebaseerd op meerdere metingen, neergelegd en uitgewerkt in een meetrapport dat is opgesteld door deskundigen. De systeembeschrijving is volgens verweerder voor het laatst geactualiseerd in maart 2016 - toen BWL-code 2004.10.V2 werd vervangen voor 2004.10.V3 - en ook toen was er geen aanleiding om de emissiefactoren te wijzigen. In de visie van verweerder mocht derhalve worden uitgegaan van de emissiefactoren uit de Rav. Verweerder is daarnaast met eiseres van mening dat een juist management van de stalsystemen van groot belang is voor het behalen van de Rav-emissiefactoren. In dit verband wijst verweerder erop dat het noodzakelijk is dat de ontwerp- en gebruikseisen uit de systeembeschrijving worden opgevolgd. Anders dan eiser meent, zijn er volgens verweerder echter voldoende handhavingsmogelijkheden om dit te waarborgen. Artikel 3.123, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer bepaalt dat het stalsysteem aan de technische vereisten moet voldoen die zijn neergelegd in de systeembeschrijving. Het derde lid bepaalt dat er zorg voor moet worden gedragen dat het systeem wordt gebruikt en onderhouden overeenkomstig de voorwaarden die noodzakelijk zijn voor een goede werking. De systeembeschrijving bevat volgens verweerder gedetailleerde eisen en voorwaarden die waarborgen dat het stalsysteem daadwerkelijk de vastgestelde emissiereductie kan bewerkstelligen. Op het moment dat de initiatiefnemer zich hier niet aan houdt en de emissie daardoor hoger is dan de emissie waar de Rav van uitgaat, kan dit in de visie van verweerder via handhaving worden rechtgezet. Ook op grond van de Wnb bestaat een handhavingsmogelijkheid wanneer de emissie vanwege het niet opvolgen van de systeembeschrijving de referentiesituatie overschrijdt. In dat geval wordt volgens verweerder artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb overtreden.
8.3.
De rechtbank stelt voorop dat de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) weliswaar een algemeen verbindend voorschrift is, maar niet een regeling is bij of krachtens de Wnb. De emissiefactoren in de Rav worden als uitgangspunt gehanteerd bij de toetsing aan artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb maar worden (anders dan bij de toetsing aan de Wav en artikel 2.14 van de Wabo) niet als wettelijk toetsingskader voorgeschreven. Daarom kan bij de toetsing aan de norm in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet zonder meer van de juistheid van de Rav worden uitgegaan. In hetgeen door eiseres als kritische kanttekeningen met betrekking tot het stalsysteem naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank echter geen aanleiding voor het oordeel dat de emissiefactoren in de (bijlage 1 bij de) Rav voor wat betreft dit stalsysteem in zijn algemeenheid onjuist zijn. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat op basis van de onderzoeken ten behoeve van de vaststelling van de stikstofemissie per dierplaats per jaar van een stalsysteem, voldoende aannemelijk is dat het betreffende stalsysteem in staat is om de voor dat systeem vastgestelde emissiefactor te halen onder de omstandigheden waarbij de proefmetingen zijn uitgevoerd. In dit verband acht de rechtbank van belang dat de proefmetingen hebben geleid tot een emissiefactor voor het betreffende stalsysteem in de Rav en dat deze emissiefactoren tot op heden niet zijn gewijzigd ondanks de door eiseres ter zitting genoemde rapporten. Weliswaar wordt nog steeds nader onderzoek verricht, maar de uitkomsten daarvan zijn nog niet bekend. Verder acht de rechtbank in dit verband van belang dat uit hetgeen door eiseres naar voren is gebracht niet volgt dat de proefmetingen onjuist zijn uitgevoerd in afwijking van het voor-geschreven meetprotocol of dat de beoordeling van de metingen onzorgvuldig is geweest. Eiseres heeft ook niet weersproken dat er op dit moment geen betere methode beschikbaar is dan de methode die is gebruikt om de emissiefactoren in de Rav vast te stellen. Daarnaast zal een onzekerheid over de juistheid van een ouder stalsysteem dat in de nieuwe situatie nog steeds wordt toegepast, dezelfde invloed hebben in de vergunde situatie als in de referentie-situatie. Deze onzekerheid leidt per saldo dus niet zonder meer tot een wijziging van de stikstofemissie (dus ook niet tot een toename). Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat er in dit geval uitsluitend sprake is van een toename van de beluchtingscapaciteit in de stallen en niet ook van een wijziging van het stalsysteem of een toename van het aantal te houden kippen. Deze grond van eiseres slaagt niet.
Ten aanzien van de positieve weigering
9.1.
Eiseres betoogt dat de positieve weigering in strijd is met de bepalingen uit de Habitatrichtlijn. Zelfs als wordt aangetoond dat het bedrijf minder stikstofdepositie gaat veroorzaken, is er een toestemming en passende beoordeling nodig voor de exploitatie van het project. In dit verband wijst eiseres erop dat de exploitatie van het kippenbedrijf immers zorgt voor stikstofdepositie in verschillende Natura 2000-gebieden, waardoor het een handeling betreft die negatieve gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, zodat een passende beoordeling en toestemming noodzakelijk is.
9.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres miskent dat de referentiesituatie betrokken mag worden bij de beoordeling of de wijziging van een activiteit significante effecten kan hebben, en dus bij de beoordeling of op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de
Wnb een vergunningplicht geldt. Uitsluitend wanneer de effecten van de wijziging groter zijn dan in de referentiesituatie, geldt volgens verweerder een vergunningplicht. Anders is in de visie van verweerder sprake van intern salderen, en dat is sinds 1 januari 2020 niet meer vergunningplichtig (zie AbRvS, 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71). Voor zover eiseres betoogt dat deze uitspraak in strijd is met de Habitatrichtlijn, kan dit betoog naar de mening van verweerder niet slagen. In dit verband wijst verweerder erop dat de AbRvS in voormelde uitspraak uitgebreid heeft getoetst of het hanteren van een referentiesituatie in overeenstemming is met de rechtspraak van het HvJ over artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn, en heeft geconcludeerd dat dit het geval is. In dit kader acht verweerder van belang dat de AbRvS dit nogmaals heeft bevestigd. Nu de depositie die op grond van de referentiesituatie is toegestaan hoger is dan de depositie als gevolg van de wijziging van de pluimveehouderij, geldt er voor dit project in de visie van verweerder geen vergunningplicht. Om die reden heeft verweerder niet de bevoegdheid een vergunning te verlenen, en dus is de aanvraag geweigerd.
9.3.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2015: 1063, volgt dat het bevoegd gezag, om te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, beleid kan voeren dat inhoudt dat een vergunning slechts wordt verleend indien maatregelen worden getroffen om een verdere reductie van de stikstofdepositie te bewerkstelligen.
Verder dient uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS: 2021:175, te worden afgeleid dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat een verplichting bestaat om dergelijke maatregelen in individuele vergunningen voor te schrijven indien geen zodanig beleid door het bevoegd gezag wordt gevoerd.
9.4.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn met zich brengt dat vergunningverlening met toepassing van intern salderen niet is toegestaan, omdat eventuele vrijkomende emissieruimte moet worden gebruikt ten behoeve van passende maatregelen voor de betrokken habitats. Het bevoegd gezag kan om te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, beleid voeren dat inhoudt dat een vergunning slechts wordt verleend indien maatregelen worden getroffen om een verdere reductie van de stikstofdepositie te bewerkstelligen. De rechtbank ziet echter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een verplichting om dergelijke maatregelen in individuele vergunningen voor te schrijven ook bestaat indien geen zodanig beleid door het bevoegd gezag wordt gevoerd (vgl. AbRvS, 8 april 2015, ECLI:NL:RVS: 2015:1063). Voor zover verweerder met de “Beleidsregels Wet natuurbescherming provincie Drenthe 2020”, zoals die golden ten tijde van de vergunningverlening, beoogt beleid te voeren in verband met de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, overweegt de rechtbank dat die beleidsregels voor deze vergunningverlening geen eisen bevatten om voorschriften aan vergunningen die toepassing geven aan intern salderen te verbinden gericht op verdere reductie van stikstofdepositie. Om die reden was verweerder niet gehouden om dergelijke maatregelen op te nemen in de vergunning. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de positieve weigering in dit geval in strijd komt met de bepalingen van de Habitatrichtlijn. Deze grond van eiseres slaagt niet.
Conclusie
10. Gelet op de voorgaande overwegingen is het beroep van eiseres ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseres ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, voorzitter, mr. H.J. Bastin en
mr. K.J. de Graaf, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier, op
13 januari 2022. De uitspraak is op de eerstvolgende maandag uitgesproken.
De griffier De voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op: