Uitspraak
201907414/1/R1.
Datum uitspraak: 3 februari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Wijk aan Zee, gemeente Beverwijk,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 augustus 2019 in zaken nrs. 19/675 en 19/676 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juni 2018 heeft het college geweigerd aan [appellant] omgevingsvergunning te verlenen voor het ombouwen van een berging/garage tot een woning op het perceel [locatie] te Beverwijk.
Bij besluit van 6 augustus 2018 heeft het college [appellant] gelast het ombouwen van de berging/garage tot een woning ongedaan te maken, onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 per week dat niet aan de last is voldaan tot een maximum van € 50.000,00.
Bij besluit van 19 januari 2019 heeft het college het door [appellant] tegen de besluiten van 4 juni 2018 en 6 augustus 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van 19 augustus 2019 is het college overgegaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen ten bedrage van € 50.000,00.
Bij uitspraak van 22 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 19 januari 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Vereniging van Eigenaren Populierenlaan 1-1C, het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2020, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Stengs en mr. E. Kara, zijn verschenen. Voorts was ter zitting aanwezig de Vereniging van Eigenaren Populierenlaan 1-1C, vertegenwoordigd door [gemachtigde B].
Overwegingen
1. [appellant] heeft de berging/garage op het perceel verbouwd tot woning met een oppervlakte van 18 m². Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat dit in strijd is met zowel het bestemmingsplan "Woongebied West" als het voorheen geldende bestemmingsplan "Bomenbuurt, Vondelkwartier en Akerendam" en daarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Het college heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan.
Omgevingsvergunning
2. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Woongebied West" en dat dan ook geen omgevingsvergunning vereist is voor het afwijken van het bestemmingsplan. Voor zover het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Woongebied West" geldt volgens [appellant] voorts dat het in overeenstemming is met het ten tijde van de aanvraag geldende bestemmingsplan "Bomenbuurt, Vondelkwartier en Akerendam", zodat daaraan getoetst had moeten worden.
2.1. Ingevolge het bestemmingsplan "Woongebied West" rust op de gronden de bestemming "Wonen".
Artikel 1.67 van de planregels luidt:
"woning:
een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden, niet zijnde een woonwagen, met dien verstande dat onder een:
a. aaneengebouwde woning wordt verstaan: woning in een blok van meer dan twee-aaneengebouwde woningen;
b. twee-aaneengebouwde woning: bebouwing bestaande uit twee aaneengebouwde grondgebonden woningen die samen een bouwblok vormen;
c. vrijstaande woning wordt verstaan: een niet-aaneengebouwde woning;
d. gestapelde woning wordt verstaan: zelfstandige woning die boven (of nagenoeg boven) andere woningen of functies is gesitueerd, daaronder begrepen de onderliggende woningen.
Artikel 12.1 luidt:
"De voor Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
b. aan huis verbonden beroep en bedrijf;
c. tuinen en erven;
d. perceelsontsluitingen;
e. gebouwde en ongebouwde parkeervoorzieningen;
f. praktijkruimte, ter plaatse van de aanduiding 'praktijkruimte'.
Artikel 12.2.2 luidt:
Voor het bouwen van hoofdgebouwen geldt dat:
a. deze uitsluitend binnen een bouwvak mogen worden gebouwd, met dien verstande dat: [..]
2. ter plaatse van de aanduiding 'vrijstaand' uitsluitend vrijstaande woningen mogen worden gebouwd, waarbij de bestaande breedte van het hoofdgebouw niet mag worden vergroot;
[..]
b. het aantal woningen niet meer mag bedragen dan het bestaande aantal woningen tenzij anders op de verbeelding is aangegeven;
[..]"
Artikel 29.1 luidt:
"a. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
2. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
[..]
c. Het bepaalde onder a is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
Ingevolge het voorheen, en ten tijde van de aanvraag, geldende bestemmingplan "Bomenbuurt Vondelkwartier en Akerendam" rustte op de gronden eveneens de bestemming "Wonen".
Artikel 12.1 van de planregels luidde:
"De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
b. aan huis verbonden beroepen;
c. tuinen en erven."
Artikel 12.2.2 luidde:
"Voor het bouwen van hoofdgebouwen geldt dat;
a. deze uitsluitend in de vorm van grondgebonden woningen binnen een bouwvlak mogen worden gebouwd, met dien verstande dat:
[..]
2. ter plaatse van de aanduiding "vrijstaand" uitsluitend vrijstaande woningen mogen worden gebouwd, waarbij de bestaande breedte van het hoofdgebouw niet mag worden vergroot;
[..]
b. in afwijking van het bepaalde onder a. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "gestapeld" gestapelde woningen mogen worden gebouwd;
[..]
g. ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal wooneenheden" mag het aantal woningen niet meer bedragen dan het aangegeven aantal;
[..]."
Artikel 1.58 luidde:
"woning:
een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden, niet zijnde een woonwagen."
2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3882) dient bij het nemen van een besluit op bezwaar in beginsel het recht te worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt. Bij wijze van uitzondering mag het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag nog wel, maar ten tijde van het besluit daarop, dan wel ten tijde van de heroverweging in bezwaar daarvan, niet meer geldend bestemmingsplan toepassen, doch slechts indien ten tijde van het indienen van de aanvraag het desbetreffende bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, en geen ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan in strijd was.
2.3. Het perceel heeft in het bestemmingsplan "Woongebied West" de aanduiding "vrijstaand". De verbouwing van de berging/garage tot zelfstandige woning is in strijd met artikel 12.2.2, aanhef en onder a, onder 2, van de planregels alsmede met het bepaalde onder b, nu de tot woning verbouwde berging/garage geen vrijstaande woning betreft en door de verbouwing van de garage het aantal woningen toeneemt, omdat daarmee sprake is van de huisvesting van meer dan één afzonderlijk huishouden. Het perceel had in het voorheen geldende bestemmingsplan "Bomenbuurt, Vondelkwartier en Akerendam" ook de aanduiding "vrijstaand". Het bouwplan is, gelet hierop, eveneens in strijd met artikel 12.2.2, aanhef en onder a, onder 2, van dit voorheen, en ten tijde van de aanvraag, geldende bestemmingsplan. Het college heeft gelet hierop de aanvraag terecht getoetst aan het bestemmingsplan "Woongebied West".
2.4. Aan [appellant] komt voorts geen geslaagd beroep op het overgangsrecht toe. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen staat artikel 29.1, onder c, van het bestemmingsplan "Woongebied West" daaraan in de weg, omdat de woning zoals hiervoor is overwogen in strijd is met het bestemmingsplan "Woongebied West" en met het daarvoor geldende plan "Bomenbuurt Vondelkwartier en Akerendam" en zonder vergunning is gebouwd.
2.5. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het bouwplan in strijd is met het zowel ten tijde van de indiening van de aanvraag als het ten tijde van afwijzing daarvan geldende bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor het plaatsen van de pui en het aanbrengen van een keukenblokje, toilet en douche in het appartement geen omgevingsvergunning is vereist, gelet op artikel 2 en Pro 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
Voor zover een omgevingsvergunning is vereist heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor, omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan.
3.1. Artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor luidt:
"Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. Deze eis is niet van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
a. de artikelen 2, onderdelen 3 en 22, en 3, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
b. artikel 4, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
c. artikel 4, onderdelen 9 en 11."
3.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de in artikel 2 en Pro 3 van bijlage II van het Bor opgesomde vergunningsvrije gevallen, gelet op artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor, niet van toepassing zijn, omdat [appellant] met de verbouwing van de garage een zelfstandige woning heeft gerealiseerd en daardoor het aantal woningen is toegenomen, zoals ook hiervoor is overwogen onder 2.2. De in artikel 5, eerste lid genoemde uitzonderingen op deze eis doen zich niet voor. Voor het oordeel dat [appellant] voor de verbouwing van de garage geen omgevingsvergunning nodig heeft, bestaat dan ook geen grond.
Nu het aantal woningen toeneemt, was het college voorts niet bevoegd om met toepassing van artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan.
Het betoog faalt.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren omgevingsvergunning te verlenen. Hij doet in dat kader een beroep op het vertrouwensbeginsel. Er is hem door een medewerker van de gemeente meegedeeld dat de omgevingsvergunning verleend zou worden. Voorts betwist hij de stelling dat in een ruimte met een oppervlakte van 18 m² geen volwaardige woning gerealiseerd kan worden.
4.1. Het college heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Het college acht het niet wenselijk om in de garage een woning te vergunnen. Daarbij heeft het betrokken dat ter plaatse van het perceel alleen een vrijstaande woning is toegestaan en de woning te klein is, hetgeen kan leiden tot mogelijke overlast van fietsen, afval etc. De functiewijziging heeft volgens het college ook ruimtelijke impact, omdat de karakteristiek van het pand als vrijstaande woning door het realiseren van een aparte woning in de berging/garage onder de bovenwoning wordt aangetast. Een bewoonde berging/garage is volgens het college niet passend in de omgeving.
4.2. Het door [appellant] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen vasthouden aan de uitgangspunten van het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. De enkele omstandigheid dat [appellant] van mening is dat in een ruimte met een oppervlakte van 18 m² een volwaardige woning gerealiseerd kan worden is daarvoor onvoldoende. Dit neemt niet weg dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en doet niet af aan het standpunt van het college met betrekking tot de ruimtelijke gevolgen van het bouwplan voor de omgeving.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Er is geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen als degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan de relevante feiten en omstandigheden onjuist of onvolledig heeft weergegeven; verder is er geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen als iemand gelet op zijn specifieke kennis of deskundigheid had moet beseffen dat de uitlating of gedraging in strijd was met de toepasselijke rechtsregels.
De Whatsapp-berichten waarnaar [appellant] verwijst betreffen drie berichten van M. Kerkkamp, toezichthouder in dienst van de gemeente. Volgens [appellant] ging Kerkkamp er vanuit dat het bouwplan niet in strijd met de woonbestemming is. In de Whatsapp-berichten van Kerkkamp is [appellant] slechts meegedeeld dat het bouwwerk aan het Bouwbesluit moet voldoen en dat als [appellant] de gevel verandert hij een vergunning aan moet vragen en dat hij die dan zal krijgen. De Whatsapp-berichten zijn deels ongedateerd en voorts valt hieruit niet af te leiden wat er door Kerkkamp precies is beoordeeld en derhalve waar zijn berichten betrekking op hebben. Bovendien heeft het college er op gewezen dat Kerkkamp, als toezichthouder, niet bevoegd is te beslissen op bouwaanvragen. Er is niet gebleken van toezeggingen, andere uitlatingen of gedragingen waaruit [appellant], die als architect bekend is met het doen van aanvragen om omgevingsvergunning en het toetsingskader, in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan zou verlenen. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
Last onder dwangsom
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de last onduidelijk is. Hij wijst er op dat hem bij de controle op 28 december 2018 niet is meegedeeld dat niet aan de last was voldaan.
5.1. [appellant] is gelast de overtreding te beëindigen door het ombouwen van de berging/garage tot een woning ongedaan te maken. In de last onder dwangsom is uiteengezet dat [appellant] dit concreet doet door:
"1. Alle voorzieningen die het mogelijk maken te wonen, te weten sanitaire voorzieningen en keuken, in de berging te verwijderen.
2. U dient het gebruik van de berging/garage als woning te (doen) beëindigen en beëindigd te houden."
Het door [appellant] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat de last onvoldoende duidelijk is.
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de last onder dwangsom te vroeg heeft opgelegd, nu de weigering omgevingsvergunning te verlenen nog niet onherroepelijk is, en om die reden van handhavend optreden af had moeten zien. Volgens [appellant] hanteert de gemeente een vaste gedragslijn die inhoudt dat niet handhavend wordt opgetreden totdat onherroepelijk op de aanvraag om omgevingsvergunning is beslist.
6.1. Vast staat dat [appellant] de berging/garage tot woning heeft verbouwd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning, zodat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
De omstandigheid dat voor de verbouwing een omgevingsvergunning is aangevraagd en [appellant] in rechte is opgekomen tegen de weigering van deze aanvraag, doet niet af aan de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden en is geen bijzondere omstandigheid die het college ertoe noopte van handhavend optreden af te zien.
Dat sprake zou zijn van een vaste gedragslijn van het college die inhoudt dat niet handhavend wordt opgetreden zolang niet onherroepelijk op de aanvraag om omgevingsvergunning is beslist is niet gebleken. [appellant] heeft ter zitting zijn stelling dat er twee zaken zijn waaruit van deze gedragslijn blijkt niet nader onderbouwd. Deze stelling is bovendien door het college betwist.
Het betoog faalt.
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de dwangsom onevenredig hoog is. Volgens hem staat de dwangsom niet in verhouding tot de overtreding. Voorts is het college volgens [appellant] ten onrechte en zonder onderbouwing afgeweken van de beleidsregels ter zake.
7.1. Het door [appellant] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat de dwangsom onevenredig hoog is. De stelling dat aan Tata Steel voor milieuovertredingen eenzelfde dwangsom wordt opgelegd, is daarvoor, wat daar verder van zij, onvoldoende. [appellant] heeft voorts niet onderbouwd van welke beleidsregels is afgeweken.
Het betoog faalt.
8. [appellant] heeft voor het overige volstaan met een herhaling van de in beroep aangevoerde gronden, waarop de rechtbank in de aangevallen uitspraak is ingegaan. In zijn hogerberoepschrift heeft [appellant] niet uiteengezet, dat en waarom de desbetreffende overwegingen van de rechtbank onjuist dan wel onvolledig zijn. Het aangevoerde kan daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Invorderingsbeschikking
10. Bij besluit van 19 augustus 2019 is het college overgegaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen ten bedrage van € 50.000,00. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
11. [appellant] betoogt dat hij door het college ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord voorafgaand aan het nemen van de invorderingsbeschikking.
11.1. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2956, naar aanleiding van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152, dient het college de belanghebbende op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb voorafgaand aan de dwangsominvordering in de gelegenheid te stellen te worden gehoord.
Zoals uit de voornoemde uitspraak blijkt, is dit horen niet van belang voor het antwoord op de vraag of het college bevoegd is om tot invordering over te gaan, maar kan de overtreder dit horen gebruiken om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen waarvan het bestuursorgaan niet al op de hoogte is of had moeten zijn.
Blijkens het verhandelde ter zitting is tussen partijen niet in geschil dat het college [appellant] ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om voorafgaand aan de dwangsominvordering te worden gehoord. Gelet hierop dient het besluit van 19 augustus 2019 vernietigd te worden.
Het betoog slaagt.
12. Nu [appellant] in deze procedure alles heeft kunnen aanvoeren tegen dat besluit wat hij ook in het kader van 4:8 van de Awb had kunnen doen, zal de Afdeling beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten. Daartoe wordt als volgt overwogen.
13. [appellant] betoogt dat het college niet in redelijkheid tot invordering van de verbeurde dwangsommen kon overgaan, nu deze dwangsommen verbeurd zijn door het handelen van het college. Hij stelt in dit kader dat hem bij de controle op 28 december 2018 niet is meegedeeld dat niet aan de last was voldaan en hem dat ook nadien niet is meegedeeld.
13.1. Uit de controles op 28 december 2018 en 15 augustus 2019 blijkt dat de keuken, cv-ketel en meterkast nog aanwezig waren. [appellant] heeft volstaan met onbruikbaar maken van douche, keuken en toilet door het verwijderen van een kraan en douchgerei, de toiletpot, kookplaat en keukenkraan. Zoals hiervoor onder 5.1 is overwogen was de last duidelijk. Voor zover het voor [appellant] desondanks niet duidelijk was wat hij moest doen om aan de last te voldoen lag het op zijn weg om daarover duidelijkheid te verkrijgen bij het college. Ten tijde van de controle op 28 december 2018 had [appellant] reeds het maximale bedrag aan dwangsommen verbeurd. Voor het oordeel dat de dwangsommen zijn verbeurd door toedoen van het college bestaat geen grond.
Het betoog faalt.
14. Het beroep tegen het besluit van 19 augustus 2019 is gelet op overweging 11.1 gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 4:8 van Pro de Awb. Gelet op hetgeen de Afdeling heeft overwogen in de overwegingen die daarna volgen, ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 19 augustus 2019 in stand te laten.
15. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk van 19 augustus 2019, kenmerk UIT-19-44163, gegrond;
III. vernietigt dat besluit;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 19 augustus 2019 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 787,50 (zegge: zevenhonderdzevenentachtig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2021
580.