Uitspraak
201907556/1/R2.
Datum uitspraak: 3 februari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 september 2019 in zaak nr. 18/5999 in het geding tussen:
[partij]
en
het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland.
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2016 heeft het college een door [partij] aangevraagde omgevingsvergunning voor het plaatsen van een antennemast op het perceel [locatie 1] te Scharendijke (hierna: het perceel) geweigerd.
Bij besluit op bezwaar van 2 augustus 2018 heeft het college de door [partij] aangevraagde omgevingsvergunning voor het plaatsen van een antennemast op het perceel [locatie 1] te Scharendijke (hierna: het perceel) opnieuw geweigerd.
Bij uitspraak van 11 september 2019 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en het college opgedragen opnieuw een besluit te nemen op het bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] en het college hoger beroep ingesteld.
[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellanten] hebben een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 10 september 2020 heeft het college gevolg gegeven aan de aangevallen uitspraak en opnieuw op het bezwaar besloten. Het heeft daarbij het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 28 september 2016 (lees: 22 september 2016) herroepen en de omgevingsvergunning voor de antenne-installatie alsnog verleend. Het college heeft verder bij brief van 14 september 2020 zijn hoger beroep ingetrokken.
[appellanten] hebben bij brief van 5 oktober 2020 gronden van beroep tegen het besluit van 10 september 2020 ingediend.
[partij] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2020, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [appellant A] per videoverbinding, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.P. Koster-Braad, zijn verschenen. Voorts is daar [partij], bijgestaan door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Inleiding en voorgeschiedenis
1. Het project voorziet volgens het aanvraagformulier van 25 juli 2016 in de plaatsing van een antenne-installatie, bestaande uit een antennedrager en antennes op het perceel. Blijkens een bijlage bij de aanvraag waarin deze wordt toegelicht, gaat het om een vrijstaande, kantelbare en uitschuifbare mast, inclusief antennes. In ingeschoven stand is de mast circa 9 m hoog, in uitgeschoven stand maximaal 18,5 m. [partij] heeft de antenne-installatie volgens zijn aanvraag nodig omdat hij actief is als radiozendamateur.
2. [appellanten] zijn eigenaren van de direct naastgelegen woning [locatie 2]. De woningen [locatie 1] en [locatie 2] zijn aaneen gebouwd en worden beide recreatief gebruikt. [appellanten] kunnen zich niet met de plaatsing van de antenne-installatie verenigen, omdat deze naar zij stellen afbreuk doet aan de visuele kwaliteit van de omgeving en leidt tot waardevermindering van hun woning.
3. Het college heeft bij besluit van 22 september 2016 geweigerd een omgevingsvergunning voor de antenne-installatie te verlenen. Op 19 oktober 2016 heeft het college [partij] echter medegedeeld dat de omgevingsvergunning al van rechtswege was verleend.
Bij afzonderlijke besluiten van 14 februari 2017 heeft het college het bezwaar van [appellanten] tegen de van rechtswege verleende vergunning en van [partij] tegen het weigeringsbesluit van 22 september 2016 gegrond verklaard. Bij deze besluiten is de van rechtswege verleende vergunning herroepen en is voorts een nieuw afwijzend besluit genomen.
Bij einduitspraak van 28 mei 2018 heeft de rechtbank het aan [partij] gerichte besluit van 14 februari 2017, waarbij is geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen, vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. De rechtbank oordeelde dat het college onvoldoende had gemotiveerd waarom in dit geval een zodanige strijd met de redelijke eisen van welstand bestaat, dat het recht op vrijheid van meningsuiting mag worden beperkt. Het college had met de aanvullende motivering in de brief van 19 december 2017, dit in de tussenuitspraak van 1 december 2017 geconstateerde gebrek volgens de rechtbank niet hersteld.
Het college heeft het in deze procedure ter discussie staande besluit van 2 augustus 2018 genomen om te voldoen aan de uitspraak van 28 mei 2018.
De rechtbank heeft dit besluit in de aangevallen uitspraak opnieuw vernietigd. Daartoe heeft zij samengevat geoordeeld dat de motivering in dat besluit nog altijd niet volstaat voor de conclusie dat de beperking van de vrijheid van meningsuiting door de weigering van de vergunning gerechtvaardigd is in het licht van artikel 10, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
Bij het besluit van 10 september 2020, dat het college heeft genomen om te voldoen aan de aangevallen uitspraak, is de omgevingsvergunning alsnog verleend. De antenne-installatie is bij dit besluit voorzien op een andere locatie op het perceel dan aanvankelijk aangevraagd. Daardoor wordt de antenne-installatie verder van de Hoogenboomseweg, en, volgens het college, meer uit het zicht geplaatst. Verder zijn aan de omgevingsvergunning voorwaarden verbonden.
4. Niet in geschil is dat de bouw van de antenne-installatie in strijd is met de bestemming "Wonen" die volgens het bestemmingsplan "Buitengebied Schouwen-Duiveland" voor het perceel geldt. Artikel 15.2, aanhef en onderdeel a, gelezen in samenhang met onderdeel i, van de planregels, bepaalt dat op de betrokken gronden het bouwen van overige bouwwerken geen gebouwen is toegestaan tot een maximale nokhoogte van 2 meter.
Het standpunt van het college in het besluit van 2 augustus 2018
5. Het college heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat de antenne-installatie in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Daarbij heeft hij verwezen naar twee negatieve adviezen van de welstandscommissie Dorp, Stad en Land te Rotterdam van 8 augustus 2016 en van 31 januari 2017. Volgens laatstgenoemd advies voldoet het project niet aan de specifieke welstandscriteria voor antenne-installaties, nu een antenne alleen aan de achtergevel of op het achtererf en onzichtbaar vanaf de publieke ruimte gesitueerd mag worden. Ook voldoet het niet aan het criterium van een maximale hoogte van 5 m, maar niet hoger dan het hoofdgebouw.
Omdat de antenne-installatie ook in strijd is met het bestemmingsplan, heeft het college in het besluit de mogelijkheid beoordeeld om daarvan af te wijken met toepassing van artikel 4, vijfde lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Die mogelijkheid is er volgens het college niet, omdat de antenne-installatie niet voldoet aan de "Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden 2016". Bij dat standpunt heeft het college onder meer verwezen naar een negatief advies van een bij de gemeente werkzame stedenbouwkundige.
Over de vraag of de weigering van de vergunning mogelijk een ongeoorloofde inmenging in het recht op de vrijheid van meningsuiting als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van het EVRM inhoudt, dan wel of deze inmenging gerechtvaardigd is in het licht van het tweede lid van die bepaling, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de inmenging gerechtvaardigd is. Het heeft de bij het besluit betrokken belangen, waaronder het algemeen belang, afgewogen. Als het belang van [partij] heeft het college in aanmerking genomen dat hij zijn zendamateurhobby kan uitoefenen, waarbij hij over grote afstanden verbindingen wil kunnen maken. Een antenne-installatie met een hoogte van ongeveer 20 m is daarvoor noodzakelijk. Als het belang van [appellanten] heeft het college in aanmerking genomen dat zij van mening zijn dat de antenne-installatie afbreuk doet aan de visuele kwaliteit van de omgeving en dat zij vrezen voor waardevermindering van de woning. Wat het algemeen belang betreft, heeft het college zich onder verwijzing naar het stedenbouwkundig advies op het standpunt gesteld dat de antenne-installatie onevenredig bezwarend is voor de omgeving. Volgens het college is realisering van de antenne-installatie ter plaatse storend, omdat deze te afwijkend is. Daardoor heeft deze een misplaatste invloed op de sfeer van het straatbeeld en het woonperceel. Het eiland Schouwen-Duiveland heeft verder een open karakter met weinig hoogbouw, aldus het college, en daarom past de hoogte van 18,5 m niet in de signatuur van het landschap. Het college heeft daarnaast opnieuw verwezen naar de eveneens negatieve welstandsadviezen, wat betreft de situering en de maatvoering van de antenne-installatie.
Het college concludeert, gelet op het voorgaande, dat de belangenafweging moet uitvallen in het voordeel van het hiervoor besproken algemeen belang en het belang van [appellanten], temeer daar [partij] volgens het college mogelijkheden heeft om zijn recht op vrijheid van meningsuiting op andere wijze uit te oefenen, zoals door een kleinere antenne-installatie in de achtertuin, niet zichtbaar vanaf de openbare ruimte.
Het oordeel van de rechtbank
6. De rechtbank heeft onder verwijzing naar haar eerder tussen partijen gedane uitspraak van 28 mei 2018 geoordeeld dat uit die uitspraak volgt dat het college in het besluit dient te motiveren dat sprake is van een zodanige strijd met de redelijke eisen van welstand, dat het recht op vrijheid van meningsuiting als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van het EVRM in dit geval mocht worden beperkt. De rechtbank heeft daarnaast vastgesteld dat het college aan het besluit van 2 augustus 2018 naast strijd met de redelijke eisen van welstand, ook strijd met het bestemmingsplan ten grondslag heeft gelegd.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in het besluit terecht - onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4253) - gesteld dat in het licht van de toetsing aan artikel 10, tweede lid, van het EVRM, moet worden beoordeeld of de in geding zijnde antenne-installatie onevenredig bezwarend is voor omwonenden en dat daarbij alle belangen moeten worden betrokken. Daarbij rust op het college naar het oordeel van de rechtbank een verzwaarde motiveringsplicht, gelet op de term ‘onevenredig’. Aan die verzwaarde motiveringsplicht is naar het oordeel van de rechtbank opnieuw niet voldaan. Weliswaar volgt uit het stedenbouwkundig advies dat de antenne-installatie met zijn hoogte van 18 - 20 m afwijkend is en daarom niet past in het landschap, maar de rechtbank mist overwegingen die de conclusie kunnen dragen dat die afwijkingen de omgeving onevenredig aantasten. Daarbij dient volgens de rechtbank mee te wegen dat [partij] de mast minder hoog uitvoert dan de technisch vereiste hoogte van 20 m en dat de mast landschappelijk wordt ingepast en wordt uitgevoerd in een neutrale kleur.
Ook de verwijzing in het besluit naar de "Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden 2016" kan de weigering van de omgevingsvergunning naar het oordeel van de rechtbank niet dragen. Deze beleidsregels zijn gericht op (commerciële) gsm-masten en uit tekst en strekking van de beleidsregels is niet af te leiden dat deze ook van toepassing zijn op de in geding zijnde antenne-installatie, aldus de rechtbank.
De gronden van het hoger beroep
7. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het besluit van 2 augustus 2018 nog altijd onvoldoende is gemotiveerd om de weigering van de omgevingsvergunning te kunnen dragen. Volgens hen bevat het besluit wel een deugdelijke motivering van het standpunt van het college dat de antenne-installatie onevenredig bezwarend is voor omwonenden. Zij voeren verder aan dat de rechtbank hun belang van een goed woon- en leefklimaat onvoldoende in aanmerking heeft genomen, waarbij zij erop hebben gewezen dat de antenne-installatie op een afstand van slechts ongeveer 8,5 m van hun woning en tuin is voorzien. De rechtbank heeft daarentegen volgens hen een te zwaar gewicht toegekend aan de belangen van [partij]. Die belangen zijn volgens [appellanten] overigens deels gebaseerd op onwaarheden, bijvoorbeeld waar het gaat om de landschappelijke inpassing van het bouwwerk en de openheid van het gebied. Deze openheid is ter plaatse veel groter dan de aanvrager in de procedure heeft doen voorkomen.
7.1. Artikel 10, eerste lid, van het EVRM luidt:
"Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen."
Het tweede lid luidt:
"Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk (proportioneel en subsidiair) zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen."
7.2. Tussen partijen is niet in geschil, en ook de Afdeling gaat ervan uit, dat de weigering van de omgevingsvergunning een inmenging inhoudt in de vrijheid van meningsuiting als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van het EVRM.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraken van 12 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7114 en 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2616), kunnen redelijke eisen van welstand worden aangemerkt als een reëel maatschappelijk belang dat een beperking van het recht op vrijheid van meningsuiting op de voet van het tweede lid van artikel 10 van Pro het EVRM rechtvaardigt, vanwege het voorkomen van wanordelijkheden en om de rechten van anderen te beschermen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 26 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4253) is bij de beoordeling of deze inmenging - zoals het tweede lid van deze bepaling vereist - noodzakelijk is, van belang of de mate van inmenging evenredig is aan het daarmee gediende doel - in dit geval de bescherming van de rechten van anderen. Het college heeft bij de beoordeling van de noodzaak van de beperking bij de afweging van de in de concrete zaak betrokken belangen beoordelingsruimte (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1135). Verder moet bij de beantwoording van de vraag of een bouwwerk onevenredig bezwarend is voor omwonenden en daarmee afbreuk doet aan de rechten van anderen, aandacht worden geschonken aan onder meer de vormgeving van het bouwwerk en de aard van zijn omgeving.
7.3. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het college met de hiervoor onder 5 weergegeven motivering, het besluit van 2 augustus 2018 van een deugdelijke motivering heeft voorzien. De Afdeling ziet, ook anders dan de rechtbank, geen grond voor het oordeel dat een zwaardere motiveringsplicht geldt, dan die waaraan het college heeft voldaan.
Het college heeft zich, mede gelet op de beoordelingsruimte die het bij dit besluit heeft, op grond van deze motivering in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de antenne-installatie onevenredig bezwarend is voor omwonenden en daarmee afbreuk doet aan de rechten van anderen. Het college heeft daarbij niet alleen de twee uitgebrachte negatieve welstandsadviezen in aanmerking genomen, maar ook het negatieve stedenbouwkundig advies waaruit blijkt dat de antenne-installatie gelet op zijn hoogte, in combinatie met het open karakter van het landschap ter plaatse, storend is in de omgeving. Het college heeft verder gelet daarop, de belangenafweging in het voordeel van het algemeen belang en het belang van [appellanten] kunnen doen uitvallen. Die belangen hangen samen met de visuele kwaliteit van de omgeving, waaraan volgens de eerdergenoemde adviezen afbreuk wordt gedaan. Ook is van belang dat - zoals ter zitting is bevestigd - de antenne-installatie op een afstand van slechts ongeveer 8,5 m van de woning en tuin van [appellanten] is voorzien. Aan deze belangen mocht het college naar het oordeel van de Afdeling een zwaarder gewicht toekennen dan aan het belang van [partij]. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [partij] het actief zijn als zendamateur niet onmogelijk wordt gemaakt. Hij heeft daartoe - zoals eveneens ter zitting is bevestigd - andere mogelijkheden, zoals een kleinere antenne-installatie.
De conclusie is dat de in het besluit gegeven motivering volstaat voor het standpunt van het college dat de inmenging in het recht op de vrijheid van meningsuiting gerechtvaardigd is als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van het EVRM. De weigering van de vergunning is dus niet in strijd met artikel 10 van Pro het EVRM. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
8. Voor zover [appellanten] nog hebben betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat welstandseisen niet meer aan de verlening van de omgevingsvergunning in de weg kunnen staan, overweegt de Afdeling het volgende.
De rechtbank heeft dit door [appellanten] bedoelde oordeel in rechtsoverweging 9 van de aangevallen uitspraak uitsluitend gegeven in het kader van haar beoordeling of zij zelf in de zaak zou kunnen voorzien. Daarvan heeft zij afgezien. Dit oordeel zou verder van belang zijn voor een nieuw besluit dat ter uitvoering van de aangevallen uitspraak door het college zou moeten worden genomen. Nu echter zoals uit rechtsoverweging 7.3 hiervoor blijkt, het hoger beroep slaagt, doet die situatie zich niet voor. [appellanten] hebben daarom geen belang bij een oordeel van de Afdeling over deze overweging van de rechtbank.
Het besluit van 10 september 2020
9. Bij het besluit van 10 september 2020 heeft het college besloten de omgevingsvergunning onder voorwaarden te verlenen. Dit besluit is gelet op artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van Pro die wet, mede onderwerp van dit geding.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat aan het besluit van 10 september 2020, dat ter uitvoering van de aangevallen uitspraak is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Om die reden zal dat besluit worden vernietigd.
Conclusie
10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 2 augustus 2018 van het college alsnog ongegrond verklaren. Het besluit van 10 september 2020 zal worden vernietigd.
11. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken. De griffier van de Raad van State zal aan [appellanten] het door hen betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 september 2019 in zaak nr. 18/5999;
III. verklaart het bij de rechtbank tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland van 2 augustus 2018, kenmerk RenM/76790, ingestelde beroep ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland van 10 september 2020, kenmerk RenM/20161201;
V. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2021
641.