Uitspraak
202001065/1/R4.
Datum uitspraak: 6 oktober 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Heemskerk,
2. [appellant sub 2], wonend te Heemskerk,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk,
verweerder.
Procesverloop
Bij twee afzonderlijke brieven van 13 november 2017 heeft het college het verzoek van [appellant sub 2] om handhavend op te treden tegen onder meer de aanwezigheid van paarden, een stal en een paardenbak bij de woning van [appellant sub 1] aan de [locatie 1] te Heemskerk gedeeltelijk toegewezen en aan [appellant sub 1] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met het bestemmingsplan houden van paarden op zijn perceel.
Bij besluit van 5 februari 2020 heeft het college opnieuw besloten op de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hiertegen gemaakte bezwaren, deze bezwaren gegrond verklaard en aan [appellant sub 1] een nieuwe last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot het houden van paarden en het gebruik van de stal en de paardenbak op zijn perceel.
Tegen dit besluit heeft [appellant sub 1] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 3 maart 2020 heeft het college de aan de last onder
dwangsom verbonden begunstigingstermijn verlengd.
Tegen dit besluit heeft [appellant sub 2] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2021, waar [appellant sub 1A], bijgestaan door mr. K. van Driel, rechtsbijstandverlener te Heemskerk, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J.I. Vervest, advocaat te Heemskerk, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Altena, mr. M.S. de Jonge en mr. M. van der Fluit, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant sub 1] woont in de vrijstaande woning aan de [locatie 1] en houdt op zijn perceel een klein paard met een schofthoogte van 145 cm en een kleine pony met een schofthoogte van 75 cm. Daarvoor staat op het perceel een stal en een kleine paardenbak.
[appellant sub 2] woont aan de [locatie 2], direct naast het perceel van [appellant sub 1]. De paardenstal grenst aan zijn perceel. Hij ondervindt geluid- en geurhinder van de paarden van [appellant sub 1] en stelt dat de paarden insecten en ongedierte aantrekken. Op 5 juni 2017 heeft hij het college verzocht om handhavend op te treden tegen de paarden, de stal en de paardenbak.
2. Het besluit van 5 februari 2020 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3804. Bij die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de twee brieven van 13 november 2017 samen één besluit op het handhavingsverzoek van [appellant sub 2] vormen. Vervolgens heeft de Afdeling de besluiten van 19 april 2018 en van 18 december 2018 op de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen het besluit van 13 november 2017 gemaakte bezwaren vernietigd, overwogen dat het college één nieuw besluit op die bezwaren moet nemen en bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
2.1. Bij het bestreden besluit van 5 februari 2020 heeft het college [appellant sub 1] gelast om voor 5 maart 2020 de paarden van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden, het houden van paarden op het perceel te staken en gestaakt te houden en het gebruik van de bouwwerken op het perceel, anders dan ten behoeve van de woning, te staken en gestaakt te houden.
Bij het besluit van 3 maart 2020 heeft het college dit besluit gewijzigd door de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn te verlengen tot vier weken na deze uitspraak van de Afdeling. Het besluit van 3 maart 2020 is, gelet op artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), mede onderwerp van dit geding.
Het beroep van [appellant sub 1]
3. [appellant sub 1] voert aan dat er geen omgevingsvergunning nodig is voor het houden van de twee paarden op zijn perceel omdat er al 30 jaar lang paarden worden gehouden en omdat dat gebruik, toen het 30 jaar geleden aanving, passend was bij de woonbestemming.
3.1. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden om zonder omgevingsvergunning gronden te gebruiken in strijd met een bestemmingsplan.
In de uitspraak van 20 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3803, heeft de Afdeling geoordeeld dat het houden van de twee paarden op het perceel van [appellant sub 1] in strijd is met de bestemming "Wonen-1" die daarop rust op grond van het geldende bestemmingsplan "Houtwegen, Waterwegen en Westertuinen". In deze uitspraak heeft de Afdeling verder geoordeeld dat het houden van de twee paarden ook niet is toegestaan op grond van het overgangsrecht van dat bestemmingsplan, omdat dat gebruik in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan. Op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan, dat gold toen het houden van paarden op het perceel aanving, had het perceel de bestemming "Openbaar groen". Het hobbymatig houden van paarden bij een woning is niet in overeenstemming met die bestemming. De door [appellant sub 1] gestelde omstandigheid dat het gebruik op dat moment passend was bij een woonbestemming, is niet van belang omdat het perceel op dat moment geen woonbestemming had.
Omdat het houden van de twee paarden op het perceel van [appellant sub 1] in strijd is met de bestemming "Wonen-1" en niet is toegestaan op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan, is daarvoor een omgevingsvergunning nodig. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op 5 februari 2020 was er geen omgevingsvergunning verleend voor dit met het bestemmingsplan strijdige gebruik, zodat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden.
4. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5. [appellant sub 1] stelt dat het college had moeten afzien van handhavend optreden, omdat er concreet zicht bestond op legalisatie van de twee paarden, de stal en de paardenbak op zijn perceel. Hij wijst er daarbij op dat hij een aanvraag om een omgevingsvergunning en een ruimtelijke onderbouwing had ingediend en dat het college de wens had om de situatie te legaliseren.
5.1. Voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik is het niet voldoende dat bij het bevoegd gezag bereidheid bestaat om mee te werken aan verlening van een omgevingsvergunning voor dat gebruik. Er moet ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure. Daarvoor is ten minste vereist dat een aanvraag is gedaan. Als de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is, is bovendien vereist dat een ontwerp van het besluit tot verlening van die vergunning ter inzage is gelegd.
Op 15 november 2017 heeft [appellant sub 1] een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning om de bestaande situatie te legaliseren. Bij die aanvraag ging hij ervan uit dat de stal en de paardenbak vergunningvrij waren en dat slechts een omgevingsvergunning nodig was voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van het perceel voor het houden van twee paarden. Bij die aanvraag was een ruimtelijke onderbouwing gevoegd. In de uitspraak van 20 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3803, heeft de Afdeling overwogen dat ook de stal en de paardenbak, die zijn gebouwd voor het houden van paarden op het perceel, in strijd met het bestemmingsplan zijn en dat voor de bouw daarvan een omgevingsvergunning nodig is. Daarom kon het college de door [appellant sub 1] gevraagde vergunning alleen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo verlenen, in welk geval de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is.
Pas op 14 mei 2020 heeft [appellant sub 1] zijn aanvraag aangevuld met de benodigde gegevens over de bouw van de stal en de paardenbak en pas op 10 augustus 2020 heeft het college een ontwerp van het besluit tot verlening van de vergunning ter inzage gelegd. Het college heeft zich in het bestreden handhavingsbesluit van 5 februari 2020 dan ook terecht op het standpunt gesteld dat er toen nog geen concreet zicht op legalisatie bestond, omdat er nog geen ontwerpbesluit ter inzage was gelegd. Bovendien was de aanvraag op dat moment nog niet compleet.
Het betoog faalt.
6. [appellant sub 1] betoogt dat de opgelegde last onduidelijk is, omdat het volgens hem niet duidelijk is of de paardenbak wel of niet moet worden verwijderd en omdat niet duidelijk is wat het college bedoelt met een 'anderszins paardengerelateerd bouwwerk'. Verder is de last volgens hem in strijd met de rechtszekerheid omdat hij wordt gelast de bouwwerken alleen voor woondoeleinden te gebruiken en niet duidelijk is welk gebruik daarmee in strijd is.
6.1. [appellant sub 1] is gelast om de paarden van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden, het houden van paarden op zijn perceel te staken en gestaakt te houden en het gebruik van de bouwwerken op het perceel, anders dan ten behoeve van de woning, te staken en gestaakt te houden. Daarbij heeft het college toegelicht dat dit betekent dat hij de bouwwerken niet langer mag gebruiken als paardenstal, paardenbak of als anderszins paardengerelateerd bouwwerk.
Naar het oordeel van de Afdeling is deze last duidelijk. De last ziet uitdrukkelijk op het staken en gestaakt houden van het gebruik van de paardenbak en niet op de verwijdering daarvan. Verder blijkt uit de last en de toelichting daarbij dat [appellant sub 1] de stal en de paardenbak niet mag gebruiken voor het houden van paarden op het perceel. Naar het oordeel van de Afdeling is de last, bezien in samenhang met de toelichting daarbij, niet in strijd met de rechtszekerheid.
Het betoog faalt.
7. [appellant sub 1] betoogt dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn van vier weken te kort is om de paarden te verwijderen, omdat er nergens zo snel plek is om de paarden te kunnen plaatsen en omdat de paarden eerst rustig moeten wennen op een andere locatie.
7.1. Ter zitting heeft [appellant sub 1] toegelicht dat het gebruikelijk is dat een paard een aantal weken geleidelijk moet wennen aan een nieuwe locatie door eerst één dag daar te verblijven en daarna steeds iets langer. Uit de stukken en de toelichting op de zitting kan niet worden afgeleid dat een periode van vier weken te kort is om de paarden te kunnen laten wennen aan een nieuwe locatie. Verder is niet gebleken dat het op voorhand vaststond dat er nergens in de omgeving een plek beschikbaar was voor de paarden. Gelet daarop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat een begunstigingstermijn van vier weken zonder meer te kort is om aan de last te kunnen voldoen. Indien [appellant sub 1] toch niet binnen vier weken aan de last zou kunnen voldoen, doordat bijvoorbeeld zou blijken dat er geen plek voor de paarden beschikbaar is of doordat het wennen van de paarden onverhoopt langer zou duren, dan kan [appellant sub 1] het college verzoeken om met toepassing van artikel 5:34, eerste lid, van de Awb de looptijd van de last op te schorten. In dat artikellid is bepaald dat het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, op verzoek van de overtreder onder meer de looptijd van de last kan opschorten voor een bepaalde termijn ingeval van tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen.
Het betoog faalt.
8. [appellant sub 1] betoogt dat het college ten onrechte geen besluit heeft genomen op zijn verzoek om vergoeding van de door hem in de bezwaarfase gemaakte proceskosten. Volgens hem had het college bij het besluit van 5 februari 2020 een proceskostenvergoeding moeten toekennen, omdat het daarbij het primaire besluit van 13 november 2017 deels heeft herroepen.
8.1. Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat het in het besluit van 5 februari 2020 niet uitdrukkelijk heeft besloten op het verzoek van [appellant sub 1] om vergoeding van zijn in bezwaar gemaakte proceskosten, omdat het deze kosten al had vergoed naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 november 2018 in zaak nr. 18/2370. Daarbij gaat het college ervan uit dat het die kosten terecht aan [appellant sub 1] heeft vergoed en dat die vergoeding dan ook in stand moet blijven, ondanks dat die rechtbankuitspraak later is vernietigd door de Afdeling.
In die rechtbankuitspraak is het college onder meer veroordeeld in de proceskosten die [appellant sub 1] heeft gemaakt in verband met de behandeling van zijn bezwaar tegen het besluit van 13 november 2017. Na die uitspraak heeft [appellant sub 1] geen nieuwe proceskosten gemaakt in verband met de behandeling van dat bezwaar. Toen het college op 5 februari 2020 opnieuw besloot op dat bezwaar, had het de in verband daarmee door [appellant sub 1] gemaakte proceskosten dus feitelijk al vergoed. Weliswaar heeft de Afdeling bij haar uitspraak van 20 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3804, de rechtbankuitspraak vernietigd, maar daarmee is de feitelijke vergoeding van de proceskosten niet ongedaan gemaakt. Hoewel [appellant sub 1] terecht stelt dat het college bij het besluit van 5 februari 2020 niet uitdrukkelijk heeft besloten op zijn verzoek om vergoeding van zijn in bezwaar gemaakte proceskosten, leidt dat niet tot vernietiging van het besluit, omdat het college feitelijk al een vergoeding van die kosten had toegekend.
Het betoog faalt.
9. [appellant sub 1] betoogt dat het college alleen had mogen besluiten tot handhavend optreden als het daarbij nadeelcompensatie had geboden voor de door hem gemaakte kosten waaronder de kosten voor de koop van de grond, juridische advieskosten, notariskosten en kosten voor het aanvragen van de omgevingsvergunning. Hij stelt dat deze kosten € 57.000,00 bedragen.
Ter zitting heeft [appellant sub 1] toegelicht dat hij een stuk grond van de gemeente heeft gekocht om daarop de paarden te kunnen houden en dat het college aanvankelijk had gezegd dat hij de paarden zonder vergunning daarop mocht houden als hij de grond zou aankopen. Hij meent dat hij dispositieschade heeft geleden als gevolg van het handhavingsbesluit van 5 februari 2020. Die schade is er volgens hem in gelegen dat als gevolg van dat besluit de paarden alsnog weg moeten, terwijl hij kosten heeft gemaakt in verband met de aankoop van de grond en de aanvraag om een omgevingsvergunning.
9.1. Het betoog van [appellant sub 1] komt er in feite op neer dat hij vreest schade te zullen leiden doordat hij uiteindelijk de paarden niet zal mogen houden. In dat geval heeft hij de kosten voor de aankoop van de grond en voor de aanvraag om de omgevingsvergunning namelijk voor niets gemaakt. Op het moment van nemen van het handhavingsbesluit van 5 februari 2020 had het college echter nog niet besloten op de aanvraag van [appellant sub 1] om de omgevingsvergunning voor het houden van de paarden en stond nog niet vast dat [appellant sub 1] die omgevingsvergunning niet zou krijgen en dat hij de paarden uiteindelijk niet zou mogen houden bij zijn woning. Hoewel [appellant sub 1] terecht stelt dat hij kosten had gemaakt voor het aankopen van grond en het aanvragen van een omgevingsvergunning, waren deze kosten op dat moment nog niet aan te merken als geleden schade.
Bij besluit van 24 december 2020 heeft het college aan [appellant sub 1] de door hem gevraagde omgevingsvergunning voor het houden van de paarden verleend. Op grond van die vergunning mag [appellant sub 1] de twee paarden blijven houden bij zijn woning en mogen de daarvoor gebouwde stal en paardenbak blijven staan. Bij uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2021:2188, heeft de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 24 december 2020 ongegrond verklaard, waarmee de omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden. Dit betekent dat [appellant sub 1] de kosten voor de aankoop van de grond en voor de aanvraag om de omgevingsvergunning niet voor niets heeft gemaakt, zodat die kosten ook nu niet kunnen worden aangemerkt als geleden schade.
Alleen al omdat uit het betoog van [appellant sub 1] niet blijkt dat hij schade heeft geleden als gevolg van het besluit van 5 februari 2020, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college dit besluit niet had mogen nemen, zonder daarbij schadevergoeding toe te kennen.
Het betoog faalt.
10. [appellant sub 1] verzoekt de Afdeling om immateriële schadevergoeding, omdat volgens hem de redelijke termijn is overschreden. Hij stelt dat deze termijn is aangevangen op het moment van het nemen van het primaire handhavingsbesluit op 13 november 2017.
10.1. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij spelen in ieder geval de volgende factoren een rol: de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene. In de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is uitgemaakt dat de redelijke termijn voor de gehele procedure inclusief hoger beroep vier jaar is.
Het tegen het besluit van 13 november 2017 gerichte bezwaarschrift is op 19 januari 2018 door het college ontvangen. De redelijke termijn is daarom op die datum aangevangen en eindigt op 19 januari 2022. De procedure heeft op dit moment in totaal nog geen vier jaren geduurd, zodat de redelijke termijn niet is overschreden.
Het betoog faalt.
11. Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 3 maart 2020
12. [appellant sub 2] voert aan dat het college bij het besluit van 3 maart 2020 ten onrechte de aan de last verbonden begunstigingstermijn heeft verlengd tot vier weken na deze uitspraak van de Afdeling. Hij stelt dat deze begunstigingstermijn te onbepaald en te lang is. Volgens hem mag de begunstigingstermijn niet langer dan noodzakelijk zijn om de last te kunnen uitvoeren. Verder stelt hij dat de aard van de overtreding zich verzet tegen het verlengen van de begunstigingstermijn. Volgens hem mag het belang van [appellant sub 1] niet prevaleren boven zijn belang om na jarenlange overlast van de paarden daarvan verlost te zijn. Tot slot voert hij aan dat de omstandigheid dat de 'Beleidsnota integrale handhaving' van het college de mogelijkheid biedt om de begunstigingstermijn te verlengen, niet betekent dat het college dat ook had moeten doen.
12.1. De verlenging van de begunstigingstermijn bij het besluit van 3 maart 2020 is bedoeld om [appellant sub 1] de gelegenheid te geven om in afwachting van de uitkomst van deze procedure nog geen uitvoering aan de last te hoeven geven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college [appellant sub 1] die gelegenheid in redelijkheid kunnen bieden. Daarbij betrekt de Afdeling dat er al meer dan 30 jaar paarden werden gehouden op het perceel van [appellant sub 1], dat [appellant sub 1] een omgevingsvergunning had aangevraagd om die situatie op het perceel te legaliseren en dat het college bij verschillende controles op het perceel geen overlast of vervuiling heeft geconstateerd. In het verslag van de controle op 8 januari 2020 staat onder meer dat de stallen droog zijn en goed schoongehouden worden, dat er geen geurhinder en aanwezigheid van ongedierte zijn vastgesteld en dat er geen mest is waargenomen in de paddock. Onder deze omstandigheden bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat de aard van de overtreding zich verzet tegen het verlengen van de begunstigingstermijn.
Het belang van [appellant sub 1] bij de verlenging van de begunstigingstermijn was gelegen in het voorkomen van kosten voor het elders huisvesten van de paarden en het voorkomen van stress bij de paarden door die verhuizing, voordat onherroepelijk vast zou staan dat de paarden van het perceel verwijderd moeten worden. Het college heeft dit belang in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van [appellant sub 2] bij het beëindigen van de door hem ondervonden overlast die al bestond toen hij in 2003 naast [appellant sub 1] kwam wonen.
Gelet op de aard van de overtreding en de belangen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2], kon het college in redelijkheid, overeenkomstig zijn beleid, de begunstigingstermijn verlengen tot vier weken na deze uitspraak. Anders dan [appellant sub 2], acht de Afdeling deze termijn voldoende concreet.
Het betoog faalt.
13. Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 3 maart 2020 is ongegrond.
Proceskosten
14. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 3 maart 2020 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2021