Uitspraak
202002606/1/R3.
Datum uitspraak: 6 oktober 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Discount Pet Center B.V., gevestigd te Arnhem,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 maart 2020 in zaak nr. 18/7060 in het geding tussen:
Wereldhave Nederland B.V. en Wereldhave Management Nederland B.V.
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp.
Procesverloop
Bij besluit van 17 oktober 2017 heeft het college aan Discount Pet Center een tijdelijke omgevingsvergunning voor de duur van tien jaar verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan vestigen van een winkel voor dierbenodigdheden aan de Zijlbaan 30 te Leiderdorp.
Bij besluit van 4 september 2018 heeft het college het door Wereldhave Nederland B.V. en Wereldhave Management Nederland B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: Wereldhave) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 maart 2020 heeft de rechtbank het door Wereldhave daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 september 2018 vernietigd en het college opgedragen om binnen acht weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van Wereldhave. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Discount Pet Center hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 29 juli 2020 heeft het college het door Wereldhave tegen het besluit van 17 oktober 2017 gemaakte bezwaar alsnog gegrond verklaard en de door Discount Pet Center gevraagde tijdelijke omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: gedeputeerde staten) bij besluit van 14 juli 2020 hebben geweigerd om aan het college ontheffing als bedoeld in artikel 6.29 van de Omgevingsverordening Zuid-Holland (hierna: de Omgevingsverordening) te verlenen ten behoeve van die gevraagde omgevingsvergunning.
Tegen dat besluit heeft Discount Pet Center gronden aangevoerd.
Het college en gedeputeerde staten hebben beide een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Discount Pet Center en Wereldhave hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2021, waar Discount Pet Center, vertegenwoordigd door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, vergezeld door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Lever, advocaat te Leiden, vergezeld door mr. J. Borst en R. de Graaf, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Wereldhave, vertegenwoordigd door [gemachtigde C] en [gemachtigde D], bijgestaan door mr. A. Kamphuis, advocaat te Amsterdam, die via een videoverbinding aan de zitting heeft deelgenomen, en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. S.T.J. Olierook, advocaat te Den Haag, vergezeld door W. Frielink MSc, mr. J.P.J. Kreeft en drs. A. de Roos, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Discount Pet Center heeft het college gevraagd om een omgevingsvergunning voor de vestiging van een winkel voor dierbenodigdheden onder de naam Jumper, aan de Zijlbaan 30 te Leiderdorp. Het gaat om een winkelruimte met een oppervlakte van iets minder dan 1.000 m2 op het bedrijventerrein "De Baanderij". Het bestemmingsplan "De Baanderij" staat hier onder meer detailhandel in volumineuze goederen toe. Bij de door Discount Pet Center beoogde winkel in dierbenodigdheden gaat het niet om volumineuze goederen in de zin van het bestemmingsplan. Om die winkel hier toch te kunnen vestigen, heeft zij een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan nodig. Aanvankelijk heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor de duur van tien jaar, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Discount Pet Center heeft daarop de winkel geopend.
Wereldhave is eigenaar en verhuurder van winkelpanden in het winkelcentrum "Winkelhof" op een afstand van ongeveer 1 km van De Baanderij. Zij vreest dat door de vestiging van Jumper op de Baanderij de verhuurbaarheid van deze winkelpanden en het winkelaanbod in Winkelhof nadelig worden beïnvloed en is daarom opgekomen tegen de verleende omgevingsvergunning.
De rechtbank heeft het beroep van Wereldhave gegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat het concurrentiebelang van Wereldhave rechtstreeks is betrokken bij de omgevingsvergunning, zodat zij belanghebbende is. De gronden die Wereldhave heeft aangevoerd stuiten volgens de rechtbank niet af op het relativiteitsvereiste. Volgens de rechtbank heeft het college bij het besluit van 4 september 2018 onvoldoende gemotiveerd waarom de gronden die Wereldhave in bezwaar naar voren heeft gebracht, die erop neerkomen dat de omgevingsvergunning in strijd met de Verordening ruimte 2014 en een goede ruimtelijke ordening is verleend, niet slagen. De rechtbank heeft dat besluit daarom vernietigd en het college opgedragen om opnieuw op het bezwaar van Wereldhave te beslissen.
Discount Pet Center kan zich niet in deze uitspraak vinden en heeft daartegen hoger beroep ingesteld.
1.1. Hangende het hoger beroep heeft het college uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank. Het heeft zich in het nieuwe besluit van 29 juli 2020 alsnog op het standpunt gesteld dat de gevraagde omgevingsvergunning in strijd is met de Omgevingsverordening Zuid-Holland (hierna: de Omgevingsverordening), die de Verordening ruimte 2014 heeft vervangen, omdat het gaat om de vestiging van detailhandel buiten een winkelconcentratie als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, van die Omgevingsverordening. Daarom heeft het college voorafgaand aan het nemen van het nieuwe besluit alsnog gedeputeerde staten verzocht om ontheffing op grond van artikel 6.29 van de Omgevingsverordening. Gedeputeerde staten hebben deze ontheffing geweigerd omdat het niet gaat om een situatie als bedoeld in artikel 4.1a, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) waarin de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met de regels van de Omgevingsverordening te dienen provinciale belangen. Daarop heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Discount Pet Center stelt zich op het standpunt dat gedeputeerde staten de gevraagde ontheffing op onjuiste gronden hebben geweigerd en dat het college de omgevingsvergunning in stand had moeten laten.
Het hoger beroep
Belanghebbendheid Wereldhave
2. Discount Pet Center betoogt dat de rechtbank Wereldhave ten onrechte heeft aangemerkt als belanghebbende bij het aanvankelijke besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de verleende omgevingsvergunning de verhuurbaarheid van winkelpanden van Wereldhave in Winkelhof nadelig beïnvloedt of kan beïnvloeden. Zij voert aan dat in Winkelhof geen winkel voor dierbenodigdheden aanwezig is. Wereldhave richt zich ook niet specifiek op die branche en niet is gebleken dat zij plannen heeft om winkelruimte te verhuren voor detailhandel in dierbenodigdheden. Bovendien kent het bestemmingsplan aan de winkelpanden in Winkelhof een ruime detailhandelsbestemming toe, aldus Discount Pet Center.
2.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Uit artikel 8:1, gelezen in samenhang met artikel 7:1 van Pro de Awb volgt dat een belanghebbende tegen een besluit bezwaar kan maken en vervolgens tegen het besluit op bezwaar beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
2.2. Degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit, is belanghebbende. Dat is bij een besluit tot het verlenen van een omgevingsvergunning onder meer het geval indien een vastgoedeigenaar zich toelegt op de verhuur van winkelruimten in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als dat waarbinnen de vergunde bedrijvigheid is voorzien.
Niet betwist is dat in dit geval moet worden aangenomen dat Wereldhave zich als verhuurder van winkelruimte in Winkelhof toelegt op de verhuur van winkelruimte in hetzelfde verzorgingsgebied als Jumper op de Baanderij. Op zichzelf betoogt Discount Pet Center terecht dat de winkelpanden van Wereldhave in Winkelhof in beginsel geschikt zijn voor winkels in verschillende branches, en dat zij daar niet een pand bezit dat alleen specifiek geschikt is voor een winkel in dierbenodigdheden. Aan de gedingstukken en het verhandelde op de zitting ontleent de Afdeling echter dat Wereldhave, toen zij bezwaar maakte tegen het besluit van 17 oktober 2017, een winkelpand in Winkelhof verhuurde aan een winkel in dierbenodigdheden, te weten: Pets Place. Wereldhave verhuurde daarmee ook winkelruimte in hetzelfde marktsegment als waarin Jumper werkzaam is. Te meer nu Pets Place de huurovereenkomst met Wereldhave inmiddels heeft beëindigd, heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet is uitgesloten dat de verhuurbaarheid van winkelpanden in Winkelhof nadelig wordt beïnvloed door de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning aan Discount Pet Center. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat Wereldhave als belanghebbende kan worden aangemerkt. De rechtbank heeft dus terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college het bezwaar van Wereldhave wegens het ontbreken van belanghebbendheid niet-ontvankelijk had moeten verklaren.
Het betoog slaagt niet.
Relativiteit
3. Discount Pet Center betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb in de weg stond aan gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het besluit van 4 september 2018. De door Wereldhave ingeroepen normen strekken niet ter bescherming van haar belangen, aldus Discount Pet Center.
3.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
3.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
3.3. Wereldhave heeft in beroep aangevoerd dat een belangenafweging en motivering ontbrak waaruit kon blijken dat de toegestane vestiging van Jumper niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo. Verder heeft Wereldhave in beroep aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning in strijd met het destijds geldende artikel 2.1.4 van de provinciale Verordening ruimte 2014 (tegenwoordig: artikel 6.13 van de Omgevingsverordening) had verleend.
3.4. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 2º, van de Wabo bepaalt dat voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, die in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, een omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Artikel 2.12 van de Wabo betreft een regel die is gesteld in het kader van de goede ruimtelijke ordening, waarvan het behouden en herstellen van een uit ruimtelijk oogpunt goed woon-, werk- en ondernemersklimaat een onderdeel vormt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 20 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:106), zijn dit ruimtelijke belangen.
3.5. Artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014 beperkte, kort weergegeven, het toestaan van detailhandel bij bestemmingsplan of bij omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan tot gronden binnen (of aansluitend aan) winkelconcentraties in de centra van steden, dorpen en wijken. Op grond van het derde lid was onder meer detailhandel in goederen die qua aard of omvang van de aangeboden goederen niet of niet goed inpasbaar is in de centra, hiervan uitgezonderd.
Zoals ook blijkt uit de toelichting bij de Verordening ruimte 2014, lag aan dit artikel het provinciale detailhandelsbeleid ten grondslag. Ook aan het opvolgende artikel 6.13 van de Omgevingsverordening ligt het provinciale detailhandelsbeleid ten grondslag. Zoals gedeputeerde staten in hun besluit van 14 juli 2020 hebben weergegeven, zijn de doelen die met het detailhandelsbeleid worden nagestreefd samengevat:
- het versterken van de ruimtelijke detailhandelsstructuur en het bieden van een zo compleet mogelijk aanbod aan voorzieningen op voor een ieder goed bereikbare en goed ontsloten locaties, waarmee tevens wordt bijgedragen aan een vermindering van het autoverkeer en bevordering van de leefbaarheid van de woonomgeving;
- het bevorderen en versterken van de vitaliteit, kracht en aantrekkelijkheid van de centra, door detailhandel, die een belangrijke drager van die vitaliteit is, in de centra te concentreren.
3.6. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat artikel 2.1.4, eerste lid, kennelijk niet strekte ter bescherming van het belang van Wereldhave. Aangenomen kan worden dat het toestaan van de vestiging van Jumper van invloed is op de verhuurbaarheid van de panden van Wereldhave in Winkelhof en op het winkelaanbod aldaar. Dat raakt de vitaliteit en de aantrekkelijkheid van Winkelhof, die artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014 beoogde te beschermen. Hiermee is tevens het behouden en herstellen van een uit ruimtelijk oogpunt goed ondernemersklimaat dat door artikel 2.12 van de Wabo wordt beschermd aan de orde. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de gronden die Wereldhave in beroep tegen het besluit van 4 september 2018 naar voren heeft gebracht, niet afstuiten op het relativiteitsvereiste.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
4. Het hoger beroep is ongegrond.
Het beroep tegen het besluit van 29 juli 2020
Inleiding
5. Het besluit van 29 juli 2020, waarbij het college de door Discount Pet Center gevraagde omgevingsvergunning alsnog heeft geweigerd, wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht tevens onderwerp te zijn van het geding.
5.1. Aan het besluit van 29 juli 2020 ligt ten grondslag dat gedeputeerde staten bij besluit van 14 juli 2020 hebben geweigerd om op verzoek van het college ontheffing te verlenen van de Omgevingsverordening. Op grond van artikel 4.1a, tweede lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening wordt een ontheffing, indien deze is aangevraagd met het oog op een voorgenomen besluit tot verlening van een omgevingsvergunning, aangemerkt als een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo. De inhoud van dat besluit wordt in het besluit omtrent de omgevingsvergunning verwerkt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2317), wordt de rechtmatigheid van het besluit omtrent een verklaring van geen bedenkingen getoetst in het kader van een beroep tegen het besluit met betrekking tot de aangevraagde omgevingsvergunning. Het besluit van gedeputeerde staten van 14 juli 2020 is in dit geding dus ook aan de orde.
6. Gedeputeerde staten hebben bij hun beoordeling van het verzoek van het college om ontheffing van artikel 6.13, eerste lid, van de Omgevingsverordening het rapport "DPO Jumper de Baanderij Leiderdorp" van Goudappel Coffeng van 10 augustus 2017, de notitie "Leiderdorp, advies vestiging Jumper" van BRO van 19 maart 2020 en de in opdracht van gedeputeerde staten daarop uitgebrachte reactie in het rapport "Ruimtelijk-economische beoordeling Jumper, De Baanderij Leiderdorp" van DTNP van 1 juli 2020 betrokken. Zij hebben aan hun weigering om ontheffing te verlenen ten grondslag gelegd dat zich geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4.1a van de Wro voordoen. Het weigeren van de ontheffing levert volgens gedeputeerde staten in dit geval een zinvolle bijdrage aan de doelen die met het provinciale detailhandelsbeleid worden nagestreefd. Volgens hen draagt het toestaan van de vestiging van Jumper op de Baanderij niet bij aan het streven om de vitaliteit en leefbaarheid van de bestaande centra te behouden en te versterken. Weliswaar is er in het verzorgingsgebied nog distributieve ruimte voor een winkel in dierbenodigdheden en diervoeder, maar Jumper zou een sterke concurrent voor winkels in dezelfde branche in de centra vormen. Dat vermindert de kans op nieuwe vestiging van dergelijke winkels in de centra, terwijl deze als publiekstrekker bijdragen aan het functioneren van de centra. Nu de centra al onder druk staan, achten gedeputeerde staten elke ontwikkeling die leegstand en verschraling van het voorzieningenniveau in de centra tot gevolg heeft, ongewenst. Verder achten gedeputeerde staten van belang dat onvoldoende is aangetoond dat binnen (of aansluitend aan) de bestaande centra geen reële alternatieve locaties voor de vestiging van een dierenspeciaalzaak met de beoogde omvang aanwezig zijn. Het verlenen van ontheffing zou afbreuk doen aan de mogelijkheid om de vitaliteit en aantrekkelijkheid van een centrum te versterken en het voorzieningenpakket daar uit te breiden. Ook achten gedeputeerde staten de Baanderij minder goed bereikbaar per openbaar vervoer, auto, fiets en voor voetgangers dan bijvoorbeeld Winkelhof. Tot slot gaat van een verlening van ontheffing volgens gedeputeerde staten een ongewenste precedentwerking uit.
Overgangsrecht
7. Discount Pet Center betoogt dat het college, evenals gedeputeerde staten, de aanvraag ten onrechte hebben getoetst aan artikel 6.13 van de Omgevingsverordening. Volgens haar was op grond van het overgangsrecht in de Omgevingsverordening artikel 2.1.4 van de voorgaande Verordening Ruimte 2014 nog altijd van toepassing.
7.1. Op 1 april 2019 is de Omgevingsverordening in werking getreden.
Artikel 13.1 van de Omgevingsverordening luidt:
"Deze afdeling is van toepassing op besluiten op grond van of met toepassing van:
[…]
- de Verordening ruimte 2014;
[…]."
Artikel 13.2 luidt:
"Als voor de inwerkingtreding van deze verordening een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht van toepassing:
a. als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt;
b. als tegen het besluit geen beroep openstaat: tot het besluit van kracht wordt."
7.2. Naar het oordeel van de Afdeling wordt de aanvraag om omgevingsvergunning van Discount Pet Center niet bestreken door dit overgangsrecht. De omstandigheid dat het college (aanvankelijk) diende te beoordelen of de aanvraag in overeenstemming was met de instructieregels uit de Verordening ruimte 2014 maakt niet dat het besluit op die aanvraag heeft te gelden als een besluit op grond van die verordening of een besluit dat met toepassing van die verordening is genomen. De conclusie is dat het college bij het nemen van het nieuwe besluit van 29 juli 2020 terecht heeft beoordeeld of de aanvraag in overeenstemming is met artikel 6.13 van de Omgevingsverordening. Overigens is, zoals hiervoor al is overwogen, de tekst van artikel 6.13 van de Omgevingsverordening, voor zover relevant voor die beoordeling, niet gewijzigd ten opzichte van die van het voorgaande artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014.
Het betoog slaagt niet.
Volumineuze goederen
8. Discount Pet Center betoogt, onder verwijzing naar foto's van het assortiment dat in de vestiging van Jumper te koop werd aangeboden, dat het college en gedeputeerde staten hebben miskend dat het hoofdassortiment van Jumper bestaat uit volumineuze goederen. Gelet op artikel 6.13, derde lid, van de Omgevingsverordening is vestiging binnen of bij een winkelconcentratie in dat geval niet voorgeschreven. Nu bovendien overeenkomstig het vierde lid is aangetoond dat het woon- en leefklimaat niet onevenredig wordt aangetast, is haar aanvraag om omgevingsvergunning volgens haar niet in strijd met de Omgevingsverordening.
8.1. Artikel 6.13 van de Omgevingsverordening luidt:
"1. Een bestemmingsplan voorziet uitsluitend in nieuwe detailhandel op gronden:
a. binnen of aansluitend aan een bestaande winkelconcentratie in de centra van steden, dorpen en wijken;
b. binnen een nieuwe wijkgebonden winkelconcentratie in een nieuwe woonwijk;
c. binnen een nieuwe goed bereikbare en centraal gelegen winkelconcentratie als gevolg van herallocatie.
[…]
3. Het eerste lid is niet van toepassing op een bestemmingsplan dat voorziet in de volgende nieuwe detailhandel:
a. detailhandel in goederen die qua aard of omvang van de aangeboden goederen niet of niet goed inpasbaar is in de centra: […]
2o. detailhandel in volumineuze goederen;
[…]
4o. tuincentra;
5o. bouwmarkten; […]
4. Het bestemmingsplan voorziet uitsluitend in de nieuwe detailhandel, bedoeld in het derde lid onder a en f, als is aangetoond dat het woon- en leefklimaat niet onevenredig wordt aangetast en geen onaanvaardbare leegstand ontstaat. […]
5. Een bestemmingsplan dat voorziet in detailhandel als bedoeld in het derde lid, onder a stelt de volgende voorwaarden aan de nevenassortimenten:
a. ten hoogste 20% van het netto verkoopvloeroppervlak wordt voor de verkoop van het nevenassortiment gebruikt; en
b. het nevenassortiment past bij het hoofdassortiment."
8.2. In bijlage 1 bij de Omgevingsverordening is "detailhandel in volumineuze goederen" omschreven als: detailhandel waarbij het hoofdassortiment bestaat uit omvangrijke goederen waarvoor een grote uitstallingsruimte nodig is, zoals auto’s, boten en caravans.
In de toelichting bij de Omgevingsverordening staat dat detailhandel in volumineuze goederen, vanwege de aard en omvang van de goederen, moeilijk inpasbaar is in de centra, mede vanwege de benodigde stallingsruimte. Het gaat bovendien om detailhandel die niet essentieel is voor de kwaliteit van de centra, mede gelet op het specifieke karakter van de goederen. Als volumineus worden in ieder geval de zogenaamde ABC-branches (auto's, boten en caravans) beschouwd. Als volumineus kunnen ook worden beschouwd: grove bouwmaterialen, landbouwwerktuigen, motoren, zwembaden, buitenspeelapparatuur, fitnessapparatuur, piano's, orgels, surfplanken en tenten. Deze lijst is min of meer volledig. De provincie verwacht daarom van gemeenten terughoudendheid bij het toelaten van andere dan de genoemde volumineuze goederen. Verdere oprekking van het begrip "volumineuze goederen" is niet wenselijk, aldus de toelichting.
8.3. Vaststaat dat dierbenodigdheden niet in de begripsomschrijving of in de toelichting als voorbeeld van volumineuze goederen zijn genoemd. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat dierbenodigdheden geacht moeten worden van soortgelijke aard te zijn als de gegeven voorbeelden in de begripsomschrijving en de toelichting. Dat Jumper, zoals Discount Pet Center met foto's heeft geïllustreerd, in haar vestiging ook omvangrijke goederen zoals aquaria, dierenhokken en grootverpakkingen diervoeder verkoopt, leidt niet tot een ander oordeel. De aard en omvang van deze goederen en de uitstallingsruimte die daarvoor nodig is, zijn van een andere orde dan die van de gegeven voorbeelden. Voor zover Discount Pet Center erop heeft gewezen dat het derde lid van artikel 6.13 van de Omgevingsverordening ook tuincentra en bouwmarkten uitzondert van de toepasselijkheid van het eerste lid, betekent dit niet dat bij de beantwoording van de vraag of sprake is van volumineuze goederen aansluiting moet worden gezocht bij het assortiment van dergelijke winkels. Deze zijn immers niet genoemd als voorbeelden van volumineuze goederen, maar zijn afzonderlijk vermeld. Hier komt bij dat vestiging van een dierenspeciaalzaak in een winkelconcentratie als bedoeld in het eerste lid niet ongebruikelijk is. Verder acht de Afdeling van belang dat Discount Pet Center in haar aanvraag niet heeft aangegeven en toegelicht dat zij - in afwijking van andere dierenspeciaalzaken - ter plaatse een hoofdassortiment in volumineuze goederen wil voeren. Anders dan Discount Pet Center op de zitting heeft betoogd, volgt dat niet reeds uit de enkele omvang van de winkelruimte waarop de aanvraag ziet. Zoals gedeputeerde staten terecht naar voren hebben gebracht, moet grootschaligheid van het assortiment worden onderscheiden van de kwalificatie van de goederen waaruit het (hoofd)assortiment bestaat.
Het college en gedeputeerde staten hebben zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van detailhandel in volumineuze goederen, dan wel in andere goederen die qua aard of omvang van de aangeboden goederen niet of niet goed inpasbaar is in de centra als bedoeld in artikel 6.13, derde lid, van de Omgevingsverordening.
Het betoog slaagt niet.
Dienstenrichtlijn
9. Discount Pet Center betoogt dat artikel 6.13 van de Omgevingsverordening onverbindend moet worden geacht of buiten toepassing had moeten worden gelaten, omdat de daarin vervatte brancheringsregeling in strijd is met artikel 15, derde lid, van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). De brancheringsregeling is volgens haar onevenredig, omdat deze niet geschikt is om de nagestreefde doelen te bereiken. Dat doel wordt namelijk niet coherent en systematisch nageleefd, nu de brancheringsregeling de vestiging van Jumper voor de verkoop van dierbenodigdheden buiten een winkelconcentratie niet toestaat, maar de verkoop van eenzelfde assortiment als nevenassortiment op een even groot verkoopvloeroppervlak door een tuincentrum buiten een winkelconcentratie wel toestaat. Dat gebeurt in de praktijk ook regelmatig. Discount Pet Center noemt Tuincentrum De Bosrand in Wassenaar, Tuincentrum De Bosrand in Alphen aan den Rijn, Intratuin in Rhoon en Ranzijn in Leiderdorp als voorbeelden van gevallen waarin gedeputeerde staten zich daar niet tegen hebben verzet of dit zelfs uitdrukkelijk hebben goedgevonden.
9.1. Op grond van artikel 15, derde lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn controleren de lidstaten of de in het tweede lid bedoelde eisen waarvan de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld, onder meer voldoet aan de voorwaarde van evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie (bijvoorbeeld het arrest van 10 maart 2009, Hartlauer Handelsgesellschaft mbH, ECLI:EU:C:2009:141, en het arrest van 12 januari 2010, Domnica Petersen, ECLI:EU:C:2010:4) is voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd.
9.2. In overweging 15.3 van de uitspraak van 27 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:965) heeft de Afdeling overwogen dat op de brancheringsregeling in de Verordening ruimte 2014 de bepalingen over "eisen" in de Dienstenrichtlijn van toepassing zijn. Voor de brancheringsregeling in artikel 6.13 van de Omgevingsverordening geldt hetzelfde.
9.3. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat de met de brancheringsregeling nagestreefde doelen wel coherent en systematisch worden nagestreefd. Het staat tuincentra buiten winkelconcentraties niet vrij om een nevenassortiment aan dierbenodigdheden te voeren dat gelijk is aan het hoofdassortiment van een dierenspeciaalzaak zoals Jumper. Artikel 6.13, vijfde lid, stelt immers de beperking dat het nevenassortiment past bij het hoofdassortiment. Gedeputeerde staten wijzen op de toelichting bij de Omgevingsverordening, waarin staat dat de regeling voor nevenassortiment enerzijds ruimte biedt voor verbreding van het assortiment en anderzijds is bedoeld om grenzen te stellen aan de aard en omvang van het nevenassortiment en zo branchevervaging, die ruimtelijke negatieve effecten kan hebben voor reguliere detailhandel binnen de centra, te voorkomen. Blijkens de omschrijving van "tuincentrum" in bijlage 1 bij de Omgevingsverordening bestaat het hoofdassortiment van een tuincentrum uit boomkwekerijproducten, planten, bloembollen, bloemen, attributen voor de inrichting en het onderhoud van tuinen, balkons en terrassen waaronder tuinmeubilair, alsmede de daarbij benodigde hulpmaterialen. Dit betekent volgens gedeputeerde staten dat een tuincentrum dus uitsluitend dierbenodigdheden als nevenassortiment mag voeren als deze geschikt zijn voor in de tuin te houden dieren.
Gedeputeerde staten stellen zich verder op het standpunt dat zij in de door Discount Pet Center genoemde vier gevallen geen ander standpunt hebben ingenomen. Tuincentrum De Bosrand in Wassenaar was al voorafgaand aan de brancheringsregeling in de Verordening ruimte 2014 aanwezig en toegestaan, zodat het niet ging om nieuwe detailhandel. Dat geldt ook voor Tuincentrum De Bosrand in Alphen aan den Rijn, waarvoor het bestemmingsplan al voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Verordening ruimte 2014 was vastgesteld. Intratuin in Rhoon was een al bestaand tuincentrum dat mocht uitbreiden. Het bestemmingsplan dat dit mogelijk maakte, bevatte een concrete omschrijving van nevenassortiment bij een tuincentrum, te weten: "niet levend nevenassortiment van een tuincentrum, waaronder wonen (kleine meubelen), wellness (sauna's en zwembaden) en bijbehorende accessoires, tuingerelateerd speelgoed alsmede buitenkoken en bijbehorende accessoires, hondentrimsalon, dierenservice, medidierenservice (trim mogelijkheid, medische- en preventieve zorg en advies), workshops en maximaal 450 m2 niet geclusterd overig assortiment". Daaronder werden dus niet onverkort dierbenodigdheden en diervoeder begrepen. Over het tuincentrum Ranzijn in Leiderdorp hebben gedeputeerde staten naar voren gebracht dat zij de reikwijdte van het mogelijke nevenassortiment in het bestemmingsplan juist hebben laten beperken, door de omschrijving van "tuincentrum" uit de toenmalige Verordening ruimte 2014 te laten overnemen.
9.4. De Afdeling ziet geen reden voor het oordeel dat de uitleg die gedeputeerde staten bij toepassing van de Omgevingsverordening aan het begrip nevenassortiment geven, onjuist is. Voor zover in andere gevallen buiten de provincie de verkoop van een breder assortiment aan dierbenodigdheden in tuincentra plaatsvindt, is dat niet bepalend voor de uitleg van de Omgevingsverordening. De Afdeling ziet verder geen aanleiding om te twijfelen aan de toelichting die gedeputeerde staten op de door Discount Pet Center genoemde gevallen hebben gegeven. De Afdeling is dan ook niet gebleken dat gedeputeerde staten in andere gevallen op grond van een andere uitleg een breder nevenassortiment aan dierbenodigdheden bij tuincentra hebben aanvaard.
Gelet op het voorgaande stelt Discount Pet Center ten onrechte dat het een tuincentrum is toegestaan om eenzelfde assortiment aan dierbenodigdheden te voeren als Jumper. Daarin is dan ook geen grond gelegen voor het oordeel dat de met de brancheringsregeling nagestreefde doelen niet coherent en systematisch worden nagestreefd.
Het betoog slaagt niet.
10. De conclusie van het voorgaande is dat het college terecht heeft aangenomen dat de aanvraag om omgevingsvergunning in strijd is met artikel 6.13 van de Omgevingsverordening en dat er geen reden is om deze bepaling onverbindend te achten of buiten toepassing te laten. Het college heeft terecht aangenomen dat voor verlening van de omgevingsvergunning daarom een ontheffing van gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 6.29 van de Omgevingsverordening is vereist.
Voorbereiding
11. Discount Pet Center betoogt dat het college bij het nemen van een nieuw besluit op de aanvraag ten onrechte heeft nagelaten om toepassing te geven aan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb.
11.1. Artikel 3.10, eerste lid en onder e, van de Wabo bepaalt dat afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een geval waarin een verklaring vereist is, als bedoeld in artikel 2.27.
Het college heeft aan gedeputeerde staten ontheffing gevraagd met het oog op het voornemen om de gevraagde omgevingsvergunning (opnieuw) te verlenen door met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan af te wijken. Uit artikel 4.1a, tweede lid, van de Wro volgt dat de door het college gevraagde ontheffing in dat geval wordt aangemerkt als een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo.
Het college had het nieuwe besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning dan ook moeten voorbereiden met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Het college heeft dat ten onrechte nagelaten. Dat de rechtbank hem had opgedragen om binnen acht weken een nieuw besluit op de aanvraag te nemen, ontsloeg het college niet van die verplichting.
Het betoog slaagt.
11.2. De Afdeling overweegt evenwel dat Discount Pet Center haar standpunt in deze beroepsprocedure afdoende naar voren heeft kunnen brengen. Gedeputeerde staten hebben op het standpunt van Discount Pet Center gereageerd en geen aanleiding gevonden om terug te komen van hun besluit om de gevraagde ontheffing te weigeren. De Afdeling zal hieronder beoordelen of gedeputeerde staten daartoe in redelijkheid konden beslissen. Is dat het geval, dan ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 29 juli 2020 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten. Daarbij overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is dat er andere belanghebbenden zijn die door het niet volgen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in hun belangen zijn geschaad.
Weigering ontheffing door gedeputeerde staten
12. Discount Pet Center betoogt dat gedeputeerde staten het verzoek van het college om ontheffing te verlenen van artikel 6.13 van de Omgevingsverordening in redelijkheid niet hadden mogen weigeren. Volgens haar levert de weigering geen zinvolle bijdrage aan het bereiken van de met de brancheringsregeling nagestreefde doelen. Zij betoogt ook in dit verband dat gedeputeerde staten de verkoop van hetzelfde assortiment dat Jumper wil voeren wel toestaan als het gaat om nevenassortiment bij een tuincentrum. De weigering is daarom volgens haar bovendien in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Verder betoogt Discount Pet Center dat de weigering geen zinvolle bijdrage levert, nu gedeputeerde staten erkennen dat ook na de komst van Jumper in het verzorgingsgebied voldoende marktruimte overblijft voor de vestiging van andere dierenspeciaalzaken. Voor zover dergelijke vestiging in de centra uitblijft, hangt dat niet samen met de aanwezigheid van Jumper op de Baanderij, maar betreft dat een autonome ontwikkeling. De vraag of er binnen de centra geen reële alternatieve locatie kan worden gevonden voor een dierenspeciaalzaak met de omvang van Jumper, acht Discount Pet Center niet relevant. Datzelfde geldt volgens haar voor de door gedeputeerde staten gemaakte beoordeling van de bereikbaarheid van De Baanderij in vergelijking tot Winkelhof. Zij betwist overigens dat de Baanderij minder goed bereikbaar is. Tot slot betoogt Discount Pet Center dat gedeputeerde staten ten onrechte betekenis hebben toegekend aan de precedentwerking die van verlening van de ontheffing zou uitgaan.
12.1. Artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro luidt:
"Bij de verordening, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, kan worden bepaald dat gedeputeerde staten op aanvraag van burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van krachtens dat lid vast te stellen regels, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. […]."
Artikel 6.29, eerste lid, van de Omgevingsverordening luidt:
"Gedeputeerde Staten zijn bevoegd ontheffing, als bedoeld in artikel 4.1a van de Wet ruimtelijke ordening, te verlenen van de bepalingen in Afdeling 6.2 van deze verordening."
12.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in overweging 20.12 van de uitspraak van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:965) moeten, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4.1a van de Wro (Kamerstukken II, 2011/12, 32 821, nr. 9, blz. 2-3, nr. 13, blz. 20 en 22) de bijzondere omstandigheden als bedoeld in het eerste lid van artikel 4.1a zijn gelegen in de ruimtelijke kwaliteit van de ontwikkeling waarvoor de ontheffing is aangevraagd. In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro wordt benadrukt dat met grote terughoudendheid dient te worden omgegaan met de mogelijkheid om ontheffing te verlenen van de krachtens provinciale verordening gestelde regels. In de parlementaire geschiedenis is vermeld dat de ontheffingsmogelijkheid is bedoeld voor bijzondere, uitzonderlijke situaties die zich incidenteel voordoen, waarbij kan worden gedacht aan een innovatief project waarbij zwaarwegende maatschappelijke belangen een rol spelen.
Onder verwijzing naar overweging 20.15 van dezelfde uitspraak overweegt de Afdeling dat artikel 6.29, eerste lid, van de Omgevingsverordening in het licht van de Dienstenrichtlijn zo moet worden uitgelegd, dat op grond daarvan een ontheffing van artikel 6.13 moet worden verleend, indien toepassing van de brancheringsregeling van dat artikel in een concreet geval ertoe zou leiden dat een specifieke beperking van het dienstenverkeer geen zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de met de brancheringsregeling nagestreefde doelen. Dit gaat niet zo ver dat de ontheffingsmogelijkheid al kan worden toegepast wanneer de specifieke beperking niet zelfstandig de nagestreefde doelen verwezenlijkt.
12.3. Zoals de Afdeling hiervoor onder 9.4 al heeft overwogen, stelt Discount Pet Center ten onrechte dat gedeputeerde staten de verkoop van hetzelfde assortiment dat Jumper wil voeren wel toestaan als het gaat om nevenassortiment bij een tuincentrum. De Afdeling ziet daarin dan ook geen reden voor het oordeel dat de weigering van gedeputeerde staten om ontheffing te verlenen ten behoeve van de vestiging van Jumper op de Baanderij geen zinvolle bijdrage levert aan de met de brancheringsregeling nagestreefde doelen. Evenmin biedt dat betoog grond voor het oordeel dat het weigeringsbesluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel is genomen.
12.4. De enkele omstandigheid dat ook volgens gedeputeerde staten marktruimte voor de vestiging van dierenspeciaalzaken in de centra resteert wanneer het Jumper zou worden toegestaan om zich op de Baanderij te vestigen, betekent niet dat de weigering om ontheffing te verlenen geen zinvolle bijdrage aan de met de brancheringsregeling nagestreefde doelen levert. Die omstandigheid neemt immers niet weg dat Jumper een concurrent vormt voor dierenspeciaalzaken in de centra, en zo de kans op het sluiten van dierenspeciaalzaken in de centra vergroot en de kans op vestiging van nieuwe dierenspeciaalzaken aldaar verkleint. Dat doorkruist het doel van de brancheringsregeling om de vitaliteit, kracht en aantrekkelijkheid van de centra te bevorderen en te versterken. Dat geldt ook voor zover, zoals Discount Pet Center stelt, sluiting van dierenspeciaalzaken en het uitblijven van de vestiging van nieuwe dierenspeciaalzaken in de centra niet het gevolg is van de aanwezigheid van Jumper, maar een autonome ontwikkeling is. Van belang is of met inbegrip van autonome ontwikkelingen sprake is van een zinvolle bijdrage (vergelijk rechtsoverweging 25.4 van de uitspraak van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2570). Ook bij de door Discount Pet Center gestelde autonome ontwikkelingen kan de vestiging van Jumper tot een verdergaande afname van dierenspeciaalzaken in de centra leiden. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat gedeputeerde staten niet tot de conclusie konden komen dat een merkbare invloed van de vestiging van Jumper op de centra aannemelijk is. Zoals volgt uit wat hiervoor onder 12.2 is overwogen, hoeft de weigering om ontheffing te verlenen niet zelfstandig dat doel te kunnen verwezenlijken om uit te gaan van een zinvolle bijdrage. Gedeputeerde staten mochten voorts bij hun beoordeling betrekken dat de beoogde vestiging van Jumper in aard en omvang inpasbaar is in de centra en dat binnen de centra in de omgeving ook reële alternatieve locaties voor Jumper gevonden kunnen worden.
12.5. Nu gedeputeerde staten mochten aannemen dat weigering van de gevraagde ontheffing een zinvolle bijdrage aan de met de brancheringsregeling na te streven doelen levert, betoogt Discount Pet Center tevergeefs dat gedeputeerde staten geen betekenis mochten toekennen aan de precedentwerking die van verlening van ontheffing zou uitgaan.
12.6. Voor zover de beoordeling door gedeputeerde staten van de bereikbaarheid van de Baanderij in vergelijking met die van Winkelhof niet houdbaar zou zijn, kan dat niet leiden tot het oordeel dat zij de gevraagde ontheffing niettemin hadden moeten verlenen. Aan een beoordeling van wat Discount Pet Center daarover heeft aangevoerd, komt de Afdeling dan ook niet meer toe.
12.7. Op grond van het voorgaande komt de Afdeling tot de conclusie dat gedeputeerde staten de gevraagde ontheffing van artikel 6.13 van de Omgevingsverordening in redelijkheid konden weigeren.
Het betoog slaagt niet.
Weigering omgevingsvergunning door het college
13. Gelet op artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4.1a, tweede lid, van de Wro, kon het college de gevraagde omgevingsvergunning bij het ontbreken van een ontheffing van de Omgevingsverordening niet verlenen. Het college heeft die omgevingsvergunning dus terecht geweigerd.
14. Gelet op het voorgaande zal de Afdeling de rechtsgevolgen van het besluit van het college van 29 juli 2020 in stand laten.
Conclusie
15. Het beroep tegen het besluit van 29 juli 2020 is gegrond. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van dat vernietigde besluit in stand blijven.
Proceskosten
16. Het college moet de proceskosten in verband met het beroep tegen het besluit van 29 juli 2020 vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp van 29 juli 2020, kenmerk Z/20/104656/206334, gegrond;
III. vernietigt dat besluit;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp tot vergoeding van bij Discount Pet Center B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.122,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2021
727.