Uitspraak
201907239/1/R3.
Datum uitspraak: 31 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Leeuwarden,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 augustus 2019 in zaak nr. LEE 19/1009 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden.
Procesverloop
Bij besluit van 7 februari 2018 heeft het college het handhavingsverzoek van [appellant] afgewezen.
Bij besluit van 9 juli 2018 is het bezwaar gegrond verklaard en is het besluit van 7 februari 2018 herroepen. Vervolgens heeft het college bij besluit van 6 februari 2019 het handhavingsverzoek alsnog afgewezen.
Bij uitspraak van 23 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2021, waaraan [appellant], bijgestaan door drs. C. van Oosten, rechtsbijstandverlener te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door R.J. Rey, door middel van een videoverbinding hebben deelgenomen. Voorts zijn [partij] en [gemachtigde] door middel van een videoverbinding gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] woont aan de [locatie 1] te Leeuwarden. Hij ondervindt overlast door rook als gevolg van houtstook in de directe omgeving van zijn woning binnen een straal van ongeveer 300 m. Bij brief van 30 december 2017 heeft hij het college verzocht om hiertegen handhavend op te treden. Bij besluit van 7 februari 2018 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen. Bij besluit van 9 juli 2018 heeft het college het bezwaar van [appellant] gegrond verklaard en het besluit van 7 februari 2018 herroepen. Het college heeft hierbij aangegeven dat zodra het stookseizoen begint opnieuw controles en buurtonderzoek moeten worden verricht, zodat met inachtneming van de bevindingen een nieuw besluit genomen kan worden.
1.1. In de periode van 17 oktober 2018 tot en met 12 december 2018 hebben toezichthouders een twaalftal controles uitgevoerd bij en rondom de woning van [appellant]. Op basis van de bevindingen van de toezichthouders heeft het college vastgesteld dat in de directe omgeving van de woning van [appellant] geen situaties zijn waargenomen waarbij sprake was van rook- en geuroverlast door particuliere houtstook. Bij besluit van 6 februari 2019 heeft het college het handhavingsverzoek alsnog afgewezen.
1.2. De rechtbank heeft de afwijzing van het verzoek bij de aangevallen uitspraak in stand gelaten. De rechtbank heeft overwogen dat handhavend optreden door het college in dit geval achterwege kon blijven omdat het college geen objectief vast te stellen aanwijzing heeft ontvangen dat op hinderlijke wijze rook wordt verspreid door houtrook. Verder hebben de aard, inhoud en frequentie van de uitgevoerde controles naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding gegeven om aan de zorgvuldigheid van het bestreden besluit te twijfelen.
Wat betreft de gezondheid van de echtgenote van [appellant] heeft de rechtbank overwogen dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling is gebleken dat thans nog geen algemeen aanvaarde inzichten bestaan over de beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie rook afkomstig van het gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt. Ook heeft de rechtbank overwogen dat er geen algemeen aanvaarde inzichten zijn over de wijze waarop concentraties fijnstof in de omgeving als gevolg van het gebruik van houtkachels moeten worden gemeten. Gelet hierop heeft de rechtbank geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de grond die ziet op de gezondheid van de echtgenote van [appellant] kan slagen.
Hoger beroep
Procedureel
2. [appellant] betoogt dat het besluit van 6 februari 2019, waarbij het handhavingsverzoek van [appellant] is afgewezen, ten onrechte is doorgezonden naar de rechtbank zonder eerst de bezwaarfase te doorlopen. Afgezien van het feit dat deze handelswijze in strijd is met de onder het besluit opgenomen rechtsmiddelenclausule, is [appellant] niet gekend in de directe doorzending van het besluit van 6 februari 2019. Volgens hem is hiermee de adviesronde van de Adviescommissie bezwaarschriften omzeild.
Volgens [appellant] heeft de rechtbank zijn bezwaren tegen doorzending van het besluit van 6 februari 2019 ten onrechte van de hand gewezen. De rechtbank is er volgens hem ten onrechte vanuit gegaan dat het besluit van 6 februari 2019 kan worden aangemerkt als een bestanddeel van het besluit van 9 juli 2018.
2.1. Het college stelt voorop dat hij het door [appellant] ingediende bezwaarschrift van 15 maart 2019 tegen het besluit van 6 februari 2019 heeft doorgezonden aan het secretariaat van de Adviescommissie bezwaarschriften. Die commissie heeft het bezwaarschrift aangemerkt als een beroepschrift, waarna het stuk met toepassing van artikel 6:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is doorgezonden aan de rechtbank. Volgens het college is de rechtbank vervolgens terecht tot het oordeel gekomen dat de besluiten van 9 juli 2018 en 6 februari 2019 als één samengesteld besluit moeten worden beschouwd.
2.2. Artikel 6:15 van Pro de Awb luidt:
"1. Indien het bezwaar- of beroepschrift wordt ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan of bij een onbevoegde bestuursrechter, wordt het, onder vermelding van de datum van ontvangst, zo spoedig mogelijk doorgezonden aan het bevoegde orgaan, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de afzender.
2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing indien in plaats van een bezwaarschrift een beroepschrift is ingediend of omgekeerd.
[…]"
Artikel 7:11 van Pro die wet luidt:
¨1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit."
2.3. Bij besluit van 9 juli 2018 heeft het college het bezwaar van [appellant] gegrond verklaard en het besluit van 7 februari 2018 herroepen. Verder heeft het college besloten dat bij aanvang van het nieuwe stookseizoen eerst nader onderzoek moest worden verricht naar de door [appellant] gestelde stookoverlast bij zijn woning op het perceel [locatie 1]. Nadat dit onderzoek is afgerond, heeft het college bij besluit van 6 februari 2019 alsnog beslist op het handhavingsverzoek van [appellant] en heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen.
2.4. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1802, heeft overwogen vloeit uit het karakter van de bezwaarschriftprocedure voort dat indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, dit orgaan niet kan volstaan met gegrondverklaring van het bezwaarschrift. In dat geval dient voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats te worden gesteld. Bij besluit van 9 juli 2018 heeft het college, na gegrondverklaring van het bezwaar, het besluit van 7 februari 2018 herroepen en besloten tot het verrichten van nader onderzoek. Nadat nader onderzoek is verricht heeft het college het handhavingsverzoek alsnog afgewezen. Gelet hierop bestaat er naar het oordeel van de Afdeling onverbrekelijke samenhang tussen het besluit van 9 juli 2018 en het later genomen besluit van 6 februari 2019. Deze besluiten moeten daarom worden beschouwd als samenstellende bestanddelen van het in heroverweging gegeven besluit op het bezwaar. Het college heeft het door [appellant] ingediende bezwaarschrift van 15 maart 2019 daarom terecht aangemerkt als beroepschrift en naar de rechtbank doorgezonden met toepassing van artikel 6:15 van Pro de Awb. De rechtbank heeft zich vervolgens terecht bevoegd geacht om van het beroep kennis te nemen.
Het betoog faalt.
Controles toezichthouders
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de controles die zijn uitgevoerd door toezichthouders, gebrekkig zijn, omdat daarbij onvoldoende zorgvuldig is beoordeeld in hoeverre sprake is van overlast door houtrook. Ten eerste is onvoldoende rekening gehouden met de windrichting. Volgens [appellant] kwam de wind tijdens de controles met name uit noordelijke, noordoostelijke en noordwestelijke richting. Het is niet gebleken dat ook is onderzocht of sprake was van overlast door houtstook wanneer de wind uit de richting van de Harmen Sytstrawei kwam. Verder betoogt [appellant] dat het onderzoek zich ten onrechte heeft beperkt tot overlast veroorzaakt door een houtkachel op de [locatie 2]. Omdat is uitgegaan van overlast afkomstig van dat adres, is ten onrechte geen rekening gehouden met het cumulatieve effect van andere hinderbronnen.
Verder wijst [appellant] nog op diverse andere onzorgvuldigheden bij het uitgevoerde onderzoek naar de rookoverlast. Zo is ten onrechte niet beoordeeld of er droog en onbehandeld hout wordt gestookt, is geen rekening gehouden met de hoogte en het type afvoerpijp van de houtkachel, is niet onderzocht wat het effect is op de rookontwikkeling als er net nieuwe houtblokken in de kachel zijn gedaan en is niet onderzocht hoe vaak en hoe lang de houtkachel wordt gestookt. Aan deze onzorgvuldigheden is de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte voorbij gegaan.
3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat in dit geval geen sprake is van overmatige hinder als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit). Het college wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2012, waaruit blijkt dat het college bij de beantwoording van de vraag of sprake is van hinder als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit, beoordelingsruimte heeft. In die uitspraak heeft de Afdeling verder overwogen dat het college niet gehouden is om beleid vast te stellen voor de vraag of sprake is van overmatige hinder.
In dit geval heeft het college de afwijzing van het handhavingsverzoek van [appellant] gebaseerd op twaalf controles door toezichthouders die hebben plaatsgevonden in de periode van 17 oktober 2018 tot en met 12 december 2018. Bij die controles is geen overlast geconstateerd als gevolg van door particuliere houtstook ontstane rook.
Het college wijst er verder op dat het onderzoek zich weliswaar heeft gericht op de woning aan de [locatie 2], waar volgens [appellant] de meeste rookoverlast van afkomstig is, maar dat de betrokken toezichthouders ook hebben gekeken naar andere mogelijke hinderbronnen, wat ook uit de controleverslagen volgt.
3.2. Artikel 7.22 van het Bouwbesluit luidt:
"Onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde is het verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:
a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid;
b. overlast wordt of kan worden veroorzaakt voor de gebruikers van het bouwwerk, het open erf of terrein;
c. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid of overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling, elektrische trilling daaronder begrepen, of door schadelijk of hinderlijk gedierte, dan wel door verontreiniging van het bouwwerk, open erf of terrein, of
d. instortings-, omval- of ander gevaar wordt veroorzaakt."
3.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3295, is artikel 7.22 van het Bouwbesluit, gelet op de nota van toelichting bij dit artikel (Stb. 2011, 416, blz. 342-343), een restbepaling die door het bevoegd gezag kan worden toegepast, indien naar zijn oordeel optreden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder noodzakelijk is en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden. Uit artikel 7.22 van het Bouwbesluit vloeit dus niet voort wanneer moet worden gesproken van overmatige hinder. Het is aan het college om dit in een concrete situatie vast te stellen.
3.4. Naar aanleiding van het handhavingsverzoek van [appellant] hebben toezichthouders in de periode van 17 oktober 2018 tot en met 12 december 2018 twaalf controles uitgevoerd bij en rondom de woning van [appellant]. Deze controles vonden hoofdzakelijk plaats tijdens de avonduren tussen 19:00 en 21:15 uur en varieerden in tijdsduur, van 5 tot 15, 20 en 30 minuten Daarbij is rekening gehouden met het feit dat door [appellant] was aangegeven dat de geuroverlast met name als gevolg van het gebruik van een houtkachel vanuit de woning aan de [locatie 2] werd waargenomen. In een aantal gevallen werd een bezoek gebracht aan dat adres en aan [appellant]. Zo werd op 24 oktober 2018 rond 19:30 uur een bezoek gebracht aan de [locatie 2] terwijl er op dat moment hout werd gestookt. Ter plaatse van de woning aan dat adres als ook ter hoogte van de woning van [appellant] werd tijdens deze controle door de toezichthouders niets geroken dat op overlast duidde. Tijdens een controle op 31 oktober 2018 werd door de toezichthouders op de [locatie 2] een lichte geur waargenomen terwijl daar de houtkachel aan was, maar niet ter hoogte van de woning van [appellant]. Op 12 december 2018 spraken toezichthouders met [appellant] op zijn perceel. Door de betreffende toezichthouders werd toen een lichte rook alsook een lichte geur waargenomen zonder dat dit door hen als overlast werd ervaren.
3.5. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geen reden gezien om te twijfelen aan de juistheid van de in de controlerapporten weergegeven waarnemingen van de toezichthouders. Ook voor zover [appellant] heeft betoogd dat er bij de controles ten onrechte geen rekening is gehouden met de volgens hem heersende zuidwestelijke windrichting, heeft de rechtbank terecht geen reden gezien om te oordelen dat de controles niet onder representatieve omstandigheden hebben plaatsgevonden. Zoals uit het vorenstaande blijkt, hebben er verspreid over een tijdsbestek van bijna 2 maanden twaalf controles plaatsgevonden. Bij een dergelijk aantal controles valt niet in te zien dat deze controles geen representatief beeld geven.
Ook in het betoog dat ten onrechte geen rekening is gehouden met cumulatieve hinder ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek naar overlast als gevolg van houtstook als onvoldoende zorgvuldig moet worden aangemerkt. Hiervoor acht de Afdeling van belang dat de toezichthouders zich voor de vraag of sprake was van overlast door houtstook hebben gebaseerd op zintuigelijke waarnemingen bij en rondom de woning van [appellant], alsook ter plaatse van de woning aan de [locatie 2]. De Afdeling acht niet aannemelijk dat er gedurende deze controles onvoldoende rekening is gehouden met geurhinder als gevolg van andere bronnen. Zo staan op het controleformulier dat tijdens de controles is gebruikt, ook de vragen of er op het perceel van klager rook ruikbaar is en of er meerdere bronnen zijn. Gedurende de controles is door de toezichthouders geen zodanige stank of rook waargenomen dat sprake was onaanvaardbare geurhinder. Ook anderszins zijn er bij het college geen klachten of signalen binnengekomen die wijzen op dergelijke overlast door houtrook.
Naar het oordeel van de Afdeling hoefde het college in dit geval geen aanvullend onderzoek te doen naar de stookomstandigheden bij de stoker, omdat bij de controles tijdens het stoken niet bleek van overlast ter plaatse van het perceel van [appellant].
Onder deze omstandigheden heeft, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, het college zich onder verwijzing naar de controlerapporten van de toezichthouders in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van een op hinderlijke wijze verspreiden van stank of rook als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit.
Het betoog faalt.
Gezondheid
4. [appellant] betoogt dat het college bij de beoordeling of sprake is van overmatige hinder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de gezondheidsklachten van zijn echtgenote. Door de rechtbank is miskend dat er algemeen aanvaarde inzichten zijn over de schadelijkheid en hinderlijkheid van houtrook en over de manier waarop in dit verband concentraties fijnstof en andere schadelijke stoffen kunnen worden vastgesteld. In dit verband wijst [appellant] erop dat in geen enkele wetenschappelijke publicatie wordt aangevoerd dat houtrook niet schadelijk is voor de gezondheid.
[appellant] wijst verder op een kennisdocument van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de STAB) over houtrook dat in het kader van een procedure bij de rechtbank Oost-Brabant is uitgebracht. In dat document worden fijnstof en PAK´s genoemd als relevante toxische stoffen vanwege de roet- en as uitstoot.
Verder wijst [appellant] nog op een publicatie van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) waaruit volgens hem volgt dat concentraties PM2,5 in binnenstedelijke gebieden leiden tot een verminderde levensverwachting, zelfs als wordt voldaan aan de door de WHO geadviseerde richtwaarden. In de omgeving van houtkachels liggen de concentraties PM2,5 doorgaans veel hoger dan die richtwaarden zodat volgens [appellant] niet kan worden geconcludeerd dat er geen algemeen aanvaarde inzichten zouden bestaan omtrent het schadelijk effect van houtrook op de gezondheid voor wat betreft het bestanddeel PM2,5.
4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de diverse publicaties betreffende de studies naar de gezondheidseffecten van houtrook geen eenduidig beeld geven. Waar in sommige studies een verband wordt gevonden tussen houtkachelgebruik en gezondheidseffecten op de luchtwegen, weet men dat verband in andere studies niet aan te tonen. Dit komt er volgens het college op neer dat er nog geen algemeen aanvaarde inzichten zijn over de beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie rook afkomstig van het gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt. Dit is volgens het college ook de stand van zaken in de jurisprudentie van de Afdeling over particuliere stookoverlast.
Het college stelt zich verder op het standpunt dat het voor het vaststellen of sprake is van overmatige hinder heeft kunnen volstaan met de door de toezichthouders uitgevoerde controles.
4.2. De Afdeling heeft in meer uitspraken, voor het laatst in haar uitspraak van 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3005, overwogen dat geen algemeen aanvaarde inzichten bestaan over beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook afkomstig van gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt. De vraag is of deze inzichten ten tijde van het nemen van de besluiten van 9 juli 2018 en 6 februari 2019 al wel bestonden.
4.3. De Wet milieubeheer, in het bijzonder bijlage 1 van die wet, die grenswaarden bevat voor fijn stof (PM10 en PM2,5), geeft geen uitsluitsel daarover. De door [appellant] overgelegde stukken leiden niet tot het oordeel dat, ook al staat vast dat houtkachels fijnstof uitstoten, daaromtrent ten tijde van het nemen van de besluiten wel algemeen aanvaarde inzichten bestonden. Weliswaar is de strekking van deze stukken, waaronder een publicatie van de GGD Amsterdam, dat houtrook ernstige gezondheidsrisico's met zich brengt, de publicaties geven geen eenduidige norm bij welke mate van blootstelling onder welke frequenties en omstandigheden de rook schadelijk is voor de gezondheid. Daarom kan hieraan niet de betekenis worden gegeven die [appellant] hieraan toekent. Wat betreft het kennisdocument van de STAB, wat daar ook van zij, stelt de Afdeling vast dat dit kennisdocument dateert van september 2019. Omdat het kennisdocument dateert van na de besluiten van 9 juli 2018 en 6 februari 2019, kon het college dit reeds daarom er niet bij betrekken. Gelet op het voorgaande bestonden op het moment dat die besluiten werden genomen, nog steeds geen algemeen aanvaarde inzichten als hiervoor beschreven.
Ook voor zover [appellant] heeft verwezen naar de door de WHO gehanteerde luchtkwaliteitsnormen bestaat geen aanleiding voor een andersluidend oordeel. Daargelaten dat deze normen binnen Nederland niet als bindend recht hebben te gelden omdat moet worden uitgegaan van de luchtkwaliteitsregels als bedoeld in titel 5.2 van de Wet milieubeheer, volgt daaruit niet of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie rook afkomstig van het gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt.
4.4. Nu er ten tijde van de besluiten van 9 juli 2018 en 6 februari 2019 geen algemeen aanvaarde inzichten bestonden over de beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie rook afkomstig van het gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt, er geen aanleiding bestaat voor de conclusie dat de waarnemingen van toezichthouders zoals die zijn neergelegd in de door het college overgelegde controlerapporten als onzorgvuldig moeten worden aangemerkt en evenmin algemeen aanvaarde inzichten bestaan over de wijze waarop de concentraties fijn stof in de omgeving als gevolg van het gebruik van de houtkachels moeten worden gemeten, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college heeft mogen afzien van het doen van nader onderzoek naar de schadelijke gevolgen van de verspreiding van rook als gevolg van het gebruik van de houtkachel.
Het betoog faalt.
Conclusie
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2021
288-901.