Uitspraak
202006606/1/V2.
Datum uitspraak: 17 augustus 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
2. [vreemdeling 1], [vreemdeling 2], [vreemdeling 3] en [vreemdeling 4] en [vreemdeling 5],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, van 5 november 2020 in zaak nr. 20/761 in het geding tussen:
de vreemdelingen
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 5 juni 2019 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 28 januari 2020 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 november 2020 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdelingen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een zienswijze naar voren gebracht.
De voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven verzocht een conclusie te nemen als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld schriftelijk op het verzoek te reageren. De reactie van de vreemdelingen is doorgeleid naar de staatsraad advocaat-generaal.
De staatssecretaris en de vreemdelingen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 maart 2022, waar de vreemdelingen, bijgestaan door mr. M.S. Yap, advocaat te Bergen op Zoom, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat en mr. D.I. van Weerden, advocaten te Den Haag, zijn verschenen. Ook de staatsraad advocaat-generaal was ter zitting aanwezig.
De staatsraad advocaat-generaal heeft op 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1440, een conclusie genomen. Partijen hebben op de conclusie gereageerd.
Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdelingen zijn een gezin bestaande uit moeder, vader en drie minderjarige kinderen, allen met de Vietnamese nationaliteit. De kinderen zijn respectievelijk geboren op [geboortedatum] 2007, [geboortedatum] 2009 en [geboortedatum] 2011. De vreemdelingen hebben een aanvraag ingediend om verblijf op grond van de Afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen (Afsluitingsregeling). Die regeling is neergelegd in paragraaf B9/6 van de Vc 2000. De staatssecretaris heeft de aanvragen afgewezen en deze afwijzingen na bezwaar gehandhaafd. Hij heeft erop gewezen dat uit een uittreksel Justitiële Documentatie van 12 februari 2019 blijkt dat de vader van het gezin in 2006 is veroordeeld tot een gevangenisstraf van drie maanden wegens hennepteelt en het in bezit hebben van een vals reisdocument en in 2007 tot betaling van een geldboete wegens een winkeldiefstal. Volgens de staatssecretaris is de vader daarmee herhaaldelijk veroordeeld voor het (mede)plegen van misdrijven. Omdat de vader niet één keer, maar meerdere keren is veroordeeld, zijn de gepleegde misdrijven volgens de staatssecretaris niet verjaard en kunnen die nog altijd worden tegengeworpen. De staatssecretaris vindt de vader van het gezin daarom een gevaar voor de openbare orde en heeft hem de contra-indicatie bedoeld in paragraaf B9/6.6, onder a, van de Vc 2000 tegengeworpen. Dit betekent dat het hele gezin verblijf op grond van de Afsluitingsregeling wordt onthouden.
Hoger beroep van de staatssecretaris
2. De staatssecretaris klaagt in zijn enige grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij in deze zaak ten onrechte geen verjaringstermijn heeft gehanteerd en dus ten onrechte de contra-indicatie 'gevaar voor de openbare orde' heeft tegengeworpen. Hij betoogt onder meer dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in de Afsluitingsregeling uitdrukkelijk is opgenomen dat de algemene beleidsregels over openbare orde in hoofdstuk B1 van de Vc 2000 onverkort gelden, tenzij in de Afsluitingsregeling anders is bepaald.
2.1. De staatssecretaris wijst er terecht op dat in paragraaf B9/6.3 van de Vc 2000 uitdrukkelijk staat dat de bepalingen van hoofdstuk B1 van de Vc 2000 onverkort gelden, tenzij in de Afsluitingsregeling iets anders is bepaald. Uit paragraaf B1/4.4 van de Vc 2000 volgt dat geen verjaringstermijn geldt als een vreemdeling bij herhaling is veroordeeld voor misdrijven. Hiervan wordt in de Afsluitingsregeling niet afgeweken. Door uitsluitend te kijken naar wat in paragraaf B9/6.6 van de Vc 2000 over de contra-indicatie 'gevaar voor de openbare orde' is vermeld, heeft de rechtbank de verwijzing naar de bepalingen van hoofdstuk B1 van de Vc 2000, voor zover daarvan niet wordt afgeweken, niet onderkend. Daarom is de rechtbank tot een onjuiste conclusie gekomen.
2.2. Dat in paragraaf B9/6.6 van de Vc 2000 wel uitdrukkelijk is opgenomen dat geen verjaringstermijn geldt bij een 1(F)-tegenwerping, maakt dit niet anders. De staatssecretaris heeft toegelicht dat dit is opgenomen, omdat paragraaf C2/7.10.2.7 van de Vc 2000 een verjaringstermijn bevat voor gezinsleden van een vreemdeling aan wie de staatssecretaris artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag heeft tegengeworpen. Daarom heeft hij terecht aangevoerd dat een verwijzing naar de algemene regels over openbare orde in hoofdstuk B1 van de Vc 2000 niet volstaat om te verzekeren dat voor de desbetreffende vreemdeling en zijn of haar gezinsleden in het geval van een 1(F)-tegenwerping geen verjaringstermijn geldt.
2.3. Omdat de vader van het gezin bij herhaling is veroordeeld voor het (mede)plegen van misdrijven, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat hij in deze zaak geen verjaringstermijn hoefde te hanteren en dat de contra-indicatie 'gevaar voor de openbare orde' in beginsel van toepassing is op de vader.
2.4. Alleen al hierom slaagt de grief.
Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdelingen
3. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdelingen leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat het voorwaardelijk incidenteel hogerberoepschrift geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
Conclusie hoger beroepen en bespreking beroepsgronden
4. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdelingen is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
Beroep van de vreemdelingen
5. De vreemdelingen hebben in beroep betoogd dat de tegenwerping aan de vader van de contra-indicatie 'gevaar voor de openbare orde' getuigt van onredelijke hardheid. De staatssecretaris heeft volgens de vreemdelingen ondeugdelijk gemotiveerd waarom hij geen aanleiding heeft gezien om op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb af te wijken van het in de Afsluitingsregeling neergelegde beleid. De misdrijven zijn immers al lang geleden gepleegd en zijn, ook gelet op de daarvoor opgelegde straffen, niet ernstig.
5.1. Bij de bespreking van het beroep van de vreemdelingen sluit de Afdeling voor een groot deel aan bij wat zij heeft overwogen in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2022:2290. Die uitspraak gaat over de in de Afsluitingsregeling neergelegde contra-indicaties en het evenredigheidsbeginsel, neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De Afdeling heeft bij die uitspraak de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal betrokken. Die conclusie gaat ook over deze zaak.
Beoordelings- en toetsingskader
6. Uit de uitspraak van vandaag volgt dat de Afsluitingsregeling in algemene zin evenredig is. Verder volgt daaruit dat, als vreemdelingen menen dat de toepassing van een contra-indicatie uit de Afsluitingsregeling in hun individuele geval niet evenredig is, het aan hen is om in de bestuurlijke fase gemotiveerd te stellen en zo mogelijk te onderbouwen dat het vasthouden aan de beleidsregel in hun individuele situatie leidt tot onevenredige gevolgen in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het is vervolgens aan de staatssecretaris om onderzoek te doen naar de naar voren gebrachte omstandigheden en aan de hand van de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid een gemotiveerd standpunt in te nemen over de vraag of hij op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb al dan niet van zijn in de Afsluitingsregeling neergelegde beleid moet afwijken. De bestuursrechter toetst vervolgens, indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, aan de hand van dat standpunt of de staatssecretaris aanleiding had moeten zien van zijn beleid af te wijken. Bij het aan het kind toerekenen van handelen of nalaten van een gezinslid op wie een contra-indicatie van toepassing is, moet de bestuursrechter, hoewel de Afsluitingsregeling begunstigend beleid is dat in beginsel terughoudend wordt getoetst, het standpunt van de staatssecretaris indringender toetsen, omdat er fundamentele rechten van het kind aan de orde zijn die mogelijk worden aangetast door het door de staatssecretaris gemaakte onderscheid. Uit de uitspraak volgt tot slot dat de toerekening aan het kind van het handelen of nalaten van een gezinslid op wie een contra-indicatie van toepassing is, twee gerechtvaardigde doelen dient en bovendien een geschikt middel is om die doelen te bereiken. Ook is die toerekening noodzakelijk als de kinderen nog minderjarig zijn of onder het jongvolwassenenbeleid vallen.
6.1. Voor de beoordeling van de evenwichtigheid van het aan het kind toerekenen van het handelen of nalaten van gezinsleden, heeft de Afdeling in de uitspraak van vandaag overwogen dat moet worden vastgesteld of die toerekening geen onredelijk bezwarend middel is, gelet op het doel van de staatssecretaris om het gezinslid op wie de contra-indicatie van toepassing is een verblijfsvergunning te onthouden. De staatssecretaris moet beoordelen of de door vreemdelingen aangedragen omstandigheden verband houden met de desbetreffende contra-indicatie. Dat is bijvoorbeeld het geval als die omstandigheden zien op de aard en ernst van het aan het gezinslid tegengeworpen gedrag. Zoals de staatsraad advocaat-generaal in zijn conclusie heeft opgemerkt, betekent dat voor de contra-indicatie 'gevaar voor de openbare orde' dat de aard en ernst van de misdrijven die een gezinslid in het verleden heeft gepleegd, relevante omstandigheden zijn. Ook het tijdsverloop sinds het begaan van die misdrijven speelt een rol. Aan de hand van die factoren kan namelijk worden bepaald of in het individuele geval thans nog sprake is van een daadwerkelijk gevaar voor de openbare orde dat in de weg staat aan het verlenen van een verblijfsvergunning op grond van de Afsluitingsregeling aan het kind.
Evenredigheidstoetsing in deze zaak
7. Het hiervoor uiteengezette kader past de Afdeling nu toe in deze zaak. Het handelen en nalaten van de vader van het gezin, op wie een contra-indicatie van toepassing is, wordt immers toegerekend aan de kinderen en zij betogen dat dit niet evenredig is en de staatssecretaris daarom van zijn beleid had moeten afwijken.
Geschiktheid en noodzakelijkheid
7.1. Uit de overwegingen onder 9.4-9.4.5 van de hiervoor genoemde uitspraak van vandaag volgt dat de toerekening aan de kinderen van het handelen en nalaten van de vader twee gerechtvaardigde doelen dient en bovendien een geschikt middel is om die doelen te bereiken. Uit de overweging onder 9.6 volgt verder dat de toerekening in deze zaak noodzakelijk is, omdat de kinderen nog minderjarig zijn. In die situatie bestaat namelijk een daadwerkelijk risico dat de vader, als aan een van de kinderen een verblijfsvergunning wordt verleend, in aanmerking komt voor een van die kinderen afgeleid verblijfsrecht.
Evenwichtigheid in deze zaak
7.2. In het besluit heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de vreemdelingen, door te wijzen op de aard en ernst van de gepleegde misdrijven en het tijdsverloop, geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb naar voren hebben gebracht. Daarbij heeft hij erop gewezen dat in de Afsluitingsregeling juist een uitzondering is gemaakt voor vreemdelingen die een gevaar vormen voor de openbare orde. Bij de totstandkoming van de Afsluitingsregeling is betrokken dat er vreemdelingen kunnen zijn met een strafrechtelijk verleden. Dat de misdrijven lang geleden zijn gepleegd, doet daar niet aan af, aldus de staatssecretaris.
7.3. De vreemdelingen hebben terecht naar voren gebracht dat de staatssecretaris aldus ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij geen aanleiding heeft gezien om op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb af te wijken van het in de Afsluitingsregeling neergelegde beleid.
7.3.1. De staatssecretaris heeft niet onderkend dat ook reeds in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden 'bijzondere omstandigheden' kunnen zijn als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb (zie de uitspraken van de Afdeling van vandaag, onder 6.3, en van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, onder 4.3). Dat hij bij de totstandkoming van de Afsluitingsregeling al rekening heeft gehouden met vreemdelingen die in het verleden misdrijven hebben gepleegd, is daarom op zichzelf, zonder nadere toelichting, onvoldoende om de door de vreemdelingen aangedragen omstandigheden terzijde te leggen. Daarmee is immers niet gegeven dat het tegenwerpen van deze contra-indicatie ook in alle gevallen evenredig is.
7.3.2. Evenmin heeft de staatssecretaris onderkend dat de vreemdelingen omstandigheden hebben aangedragen die verband houden met de contra-indicatie 'gevaar voor de openbare orde' en dus relevant zijn. Hij heeft nagelaten die omstandigheden kenbaar bij zijn beoordeling te betrekken en te motiveren of die al dan niet opwegen tegen de doelen van de Afsluitingsregeling en in het bijzonder van de in geschil zijnde contra-indicatie, waardoor ook aan de kinderen een verblijfsvergunning wordt onthouden.
7.4. In de door de vreemdelingen aangedragen omstandigheden ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het aan de kinderen toerekenen van het handelen en nalaten van de vader en het daardoor gemaakte onderscheid, naar de huidige stand van zaken zoals die bij de Afdeling bekend is, onredelijk bezwarend is. De vreemdelingen hebben namelijk terecht gewezen op de geringe aard en ernst van de misdrijven en het aanzienlijke tijdsverloop sinds het plegen daarvan, zodat er geen daadwerkelijk gevaar voor de openbare orde bestaat als aan de kinderen, en van hen afgeleid ook aan de vader, een verblijfsvergunning wordt verleend.
7.5. Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris, zoals de vreemdelingen terecht betogen, ondeugdelijk gemotiveerd waarom hij geen aanleiding heeft gezien om op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb af te wijken van het in de Afsluitingsregeling neergelegde beleid. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie beroep
8. Het beroep is gegrond. Het is niet nodig wat de vreemdelingen in beroep verder hebben aangevoerd te bespreken. Het besluit van 28 januari 2020 wordt vernietigd. De staatssecretaris moet de proceskosten in verband met de behandeling van het beroep vergoeden.
8.1. De staatssecretaris moet een nieuw besluit nemen op het door de vreemdelingen tegen het besluit van 5 juni 2019 gemaakte bezwaar. Daarbij moet hij, indien hij opnieuw tot afwijzing concludeert, met inachtneming van deze uitspraak een gemotiveerd standpunt innemen over de vraag of hij op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb al dan niet moet afwijken van zijn in de Afsluitingsregeling neergelegde beleid. Gelet op wat hiervoor onder 7.4 is overwogen, kan de staatssecretaris zich daarbij, naar de huidige bij de Afdeling bekende stand van zaken, niet opnieuw op het standpunt stellen dat de contra-indicatie 'gevaar voor de openbare orde' wegens de door de vader gepleegde misdrijven in de weg staat aan verblijf voor de kinderen op grond van de Afsluitingsregeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris gegrond;
II. verklaart het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdelingen ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, van 5 november 2020 in zaak nr. 20/761;
IV. verklaart het beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van 28 januari 2020, V-[…], V-[…], V-[…], V-[…] en V-[…];
veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdelingen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. Van de Sluis
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2022
802-968