Uitspraak
202105360/1/R1.
Datum uitspraak: 19 oktober 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting InStrepitus, gevestigd te Leeuwarden,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Tilburg,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2020 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van de stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden van voetbalvereniging Sarto, de velden 2, 3 en 6, aan de Gilzerbaan 251a te Tilburg (hierna: de locatie).
Bij brief van 16 juni 2021 heeft de stichting het college in gebreke gesteld, wegens het uitblijven van een besluit op bezwaar.
De stichting heeft daarna beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar door het college.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 8 september 2021 heeft het college het door de stichting gemaakte bezwaar tegen het besluit van 21 december 2020 ongegrond verklaard.
De stichting en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld, samen met de zaak nrs. 202006126/1 en 202105361/1, op 9 maart 2022, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door D. van der Kooij en ing. E. de Rooij, bijgestaan door mr. T.N. Sanders, advocaat te Breda, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op de locatie is een sportcomplex gevestigd met diverse voetbalvelden. De gemeente Tilburg en het gemeentelijk Sportbedrijf Tilburg (hierna tezamen en in enkelvoud: de gemeente) zijn eigenaar respectievelijk exploitant van dit sportcomplex. Op de locatie bevinden zich meerdere voetbalvelden uitgevoerd met kunstgrasveld en daarbij is gebruik gemaakt van rubbergranulaat als "infill-materiaal".
De drie verzoeken van de stichting van 8 juli 2020 om handhaving hebben betrekking op het gebruik van rubbergranulaat als vulling op kunstgrasvelden. Volgens de stichting wordt met dit gebruik artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) overtreden, omdat - kort samengevat - uit diverse onderzoeken van RIVM en STOWA volgt dat rubbergranulaat uit bodemverontreinigende stoffen bestaat die kunnen uitlogen en daarmee een gevaar voor de bodem onder en rondom een kunstgrasveld vormen. Dit wordt bevestigd in het bij wijze van "contra-expertise" overgelegde rapport "Rubbergranulaat en bodemverontreiniging" door Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 14 juni 2021. De stichting heeft het college verzocht handhavend op te treden en daarbij aangegeven dat alle denkbare maatregelen genomen dienen te worden om nieuwe bodemverontreinigingen te voorkomen en/of reeds veroorzaakte bodemverontreinigingen te saneren.
2. Naar aanleiding van de handhavingsverzoeken heeft door een toezichthouder van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant op 9 september 2020 een controle van de kunstgrasvelden op de locatie plaatsgevonden. Tijdens deze controle is geconstateerd dat niet of onvoldoende wordt voldaan aan de in het zorgplichtdocument 2020, dat is vastgesteld door de branchevereniging Sport en Cultuurtechniek, (hierna: zorgplichtdocument 2020), opgenomen (gebruiks)maatregelen. Zo is (onder meer) gebleken dat de verharding rondom de velden niet geveegd was, keerwanden niet aansloten op de tegel waardoor rubbergranulaatkorrels onder de kering doorwaaiden, op sommige plaatsen de schoonloopmatten tot in het gras waren geplaatst en dat deze niet rondom waren voorzien van een brede verharding om de korrels op te vangen.
2.1. Bij brieven van 9 oktober 2020 heeft het college ten aanzien van deze constatering aan de eigenaar van de kunstgrasvelden, de gemeente, een waarschuwing gegeven. Hierbij is opdracht gegeven om aanbevelingen uit het zorgplichtdocument 2020 zoveel mogelijk op te volgen en ervoor zorg te dragen dat in de toekomst aan artikel 13 van Pro de Wbb wordt voldaan. De gemeente moet aangeven welke maatregelen daartoe worden genomen. Ook is de opdracht gegeven om een bodemonderzoek uit te voeren en het van dat onderzoek op te stellen rapport over te leggen. Als blijkt dat er sprake is van een bodemverontreiniging moet de bodemkwaliteit hersteld worden tot de achtergrondwaarde. De gemeente dient het bodemrapport en een plan van aanpak binnen 8 weken in te dienen.
2.2. Binnen die termijn heeft de gemeente een aangepast plan van aanpak inclusief de geplande uitvoering ingediend. Uit het planningsschema komt naar voren dat de termijn van 8 weken niet haalbaar is. Bij brief van 30 november 2020 heeft het college de termijn voor het uitvoeren van het bodemonderzoek en overleggen van het bodemrapport verlengd tot 1 maart 2021. Als sanering nodig blijkt, wenst het college ook voor die datum een plan van aanpak voor de uitvoering daarvan te ontvangen. Voor de indiening van het plan van aanpak met de te treffen maatregelen om aan de zorgplicht te voldoen, heeft het college de termijn verlengd tot 1 februari 2021. Mede door de coronapandemie en daarmee gepaard gaande sluitingen, aangepaste programmeringen en uitval van medewerkers was het lastig, zo niet onmogelijk dat binnen die termijn aan te leveren. Ook heeft het college duidelijk gemaakt dat bij het plan van aanpak met de te treffen fysieke maatregelen tevens een onderhoudsplan en een beheersplan moeten worden ingediend. In de brief is vermeld dat als niet tijdig de stukken worden ingediend, een vervolg zal worden gegeven aan het handhavingstraject.
3. Het college heeft bij besluit van 21 december 2020 het handhavingsverzoek van de stichting afgewezen. Daaraan heeft het ten grondslag gelegd dat het college de gemeente, gelet op het gemeentelijk handhavingsbeleid, dat gebaseerd is op de Landelijke handhavingsstrategie (LHS versie 1.7, vastgesteld in 2014), geen last heeft opgelegd, maar bij brieven van 9 oktober 2020 een waarschuwing heeft gegeven om een overtreding als bedoeld in artikel 13 van Pro de Wbb te voorkomen.
4. Bij e-mail van 29 januari 2021 is de termijn voor het indienen van een plan met betrekking tot de te treffen maatregelen verlengd tot 1 maart 2020. Bij brief van 25 februari 2021 heeft de gemeente de stukken aangeleverd, waarin staat dat alle maatregelen uit het zorgplichtdocument zijn getroffen.
De gemeente heeft bovendien bodemonderzoek laten verrichten. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport "Uitwerking plan van aanpak inzake mate van beïnvloeding rubbergranulaat infill op bodemkwaliteit" door Antea Group van 8 februari 2021 (hierna: bodemonderzoek van 8 februari 2021). Bij brief van 23 maart 2021 heeft het college verzocht om nader onderzoek te doen om de verspreiding van zink in de omgeving in beeld te brengen. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport "Nader onderzoek beïnvloeding bodemkwaliteit door rubbergranulaat infill SARTO Gilzerbaan te Tilburg" door Antea Group van 12 mei 2021 (hierna: bodemonderzoek van 12 mei 2021).
5. Bij brief van 16 juni 2021 heeft de stichting het college in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een besluit op bezwaar tegen het besluit van 21 december 2020. Vervolgens heeft de stichting na het verstrijken van de termijn van twee weken als bedoeld in artikel 6:12, tweede lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
6. In de brief van 17 juni 2021 heeft het college de gemeente gevraagd om nader bodemonderzoek uit te voeren, omdat de verontreiniging nog niet geheel in beeld was. Omdat hierbij onderzoek plaats moest vinden op terreinen van andere eigenaren en het lastig was contact met hen te krijgen in de zomerperiode, heeft het college bij brief van 25 augustus 2021 op verzoek van de gemeente de termijn voor het nadere bodemonderzoek verlengd tot 1 januari 2022. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Nader bodemonderzoek vaststellen verspreiding bodemverontreiniging op buurtpercelen SARTO te Tilburg" door Antea Group van 22 december 2021 (hierna: bodemonderzoek van 22 december 2021), waarbij het bodemonderzoek van 8 februari 2021 en het bodemonderzoek van 12 mei 2021 zijn gevoegd.
7. Het college heeft bij besluit van 8 september 2021 alsnog op het bezwaar van de stichting beslist. Bij dit besluit heeft het college het bezwaar van de stichting tegen het besluit van 21 december 2020 - dat strekt tot afwijzing van het verzoek om handhaving - ongegrond verklaard. Hieraan heeft het college - kort gezegd - ten grondslag gelegd dat het, gelet op het gemeentelijk handhavingsbeleid, de gemeente geen last heeft opgelegd, maar een waarschuwing heeft gegeven.
7.1. Ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.
De stichting kan zich niet met het besluit van 8 september 2021 verenigen, omdat het college ten onrechte geen bestuurlijke handhavingsmiddelen tegen het gebruik van rubbergranulaat op de kunstgrasvelden op de locatie heeft toegepast, maar de gemeente eerst een waarschuwing heeft gegeven. Volgens de stichting gaat het college in dit besluit uit van een te beperkte uitleg van artikel 13 van Pro de Wbb. Daarbij is het college niet (voldoende) ingegaan op de zeer gerede kans op belasting van de bodem en het grondwater op de locatie, aldus de stichting.
Gelet op het voorgaande heeft het beroep van de stichting mede betrekking op het besluit van 8 september 2021.
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar
8. De stichting betoogt dat het college niet tijdig heeft beslist op haar bezwaarschrift tegen het besluit van 21 december 2020. Hoewel het college inmiddels inhoudelijk heeft besloten, verzoekt de stichting de Afdeling om het college te veroordelen in de proceskosten.
8.1. Het college heeft bij besluit van 8 september 2021 alsnog besloten op het bezwaar van de stichting tegen de afwijzing van haar verzoek handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de locatie. Niet is gebleken van omstandigheden die aanleiding geven voor het oordeel dat de stichting nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:278, geeft de vraag of een proceskostenveroordeling moet worden uitgesproken onvoldoende aanleiding om tot een inhoudelijke beoordeling van de zaak over te gaan. Het beroep is niet-ontvankelijk.
8.2. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1143, overweegt de Afdeling dat indien een beroep wegens het ontbreken van belang niet-ontvankelijk moet worden verklaard, dient te worden bezien of in de omstandigheden van het geval, in het bijzonder in de reden voor het vervallen van het belang, grond is gelegen om over te gaan tot een proceskostenveroordeling. Een zodanige grond kan liggen in de omstandigheid dat het bestuursorgaan aan de indiener van het beroep is tegemoetgekomen. De Afdeling heeft eerder het alsnog nemen van een uitdrukkelijk besluit hangende de procedure tegen het uitblijven van een tijdig besluit aangemerkt als tegemoetkomen als bedoeld in artikel 8:75a, eerste lid, van de Awb. Hiervoor is wel van belang dat is voldaan aan de voorwaarden voor het instellen van een beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit (zie onder meer de uitspraak van 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1753).
8.3. Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb in samenhang met artikel 7:13 van Pro de Awb diende het college uiterlijk op 15 maart 2021 een besluit op bezwaar te nemen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat weliswaar een commissie is ingesteld die met het horen over het bezwaar is belast, maar dat dit geen commissie is als bedoeld in artikel 7:13 van Pro de Awb. Het college heeft binnen deze termijn geen besluit op bezwaar genomen. Ingevolge artikel 6:12, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb diende het college binnen twee weken na de dag waarop de stichting schriftelijk heeft medegedeeld dat het college in gebreke is, alsnog een besluit op bezwaar te nemen. Dit heeft het college niet gedaan. De Afdeling concludeert dat gelet hierop aan de voorwaarden voor het instellen van een beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit is voldaan en recht bestaat op een vergoeding van de proceskosten. De Afdeling verwijst op dit punt naar overweging 12 van deze uitspraak.
Het beroep tegen het besluit van 8 september 2021
Omvang van het geschil
9. Voor zover de stichting aanvoert dat het verzoek om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen ten onrechte is afgewezen, omdat het gebruik van granulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden volgens haar in strijd is met artikel 10.1, eerste lid, en artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm), en het college daarbij heeft miskend dat granulaat een afvalstof is, en ook met artikel 2.7 van de Interim Omgevingsverordening, overweegt de Afdeling als volgt.
De reikwijdte van een handhavingsverzoek kan na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4517, onder 6, en onder meer ook de uitspraak van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1569, onder 6.1). De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding. Vaststaat dat de stichting in de onderhavige handhavingsverzoeken van 8 juli 2020 niet heeft verzocht om handhavend op te treden op grond van de Wm dan wel de Interim Omgevingsverordening. In het primaire besluit is daarover ook geen beslissing genomen. Gelet hierop komt geen betekenis toe aan wat de stichting over artikel 10.1, eerste lid, en artikel 10.2, eerste lid, van de Wm en de Interim Omgevingsverordening in beroep heeft gesteld.
Het voorgaande betekent dat het geschil zich beperkt tot de gestelde schending van artikel 13 van Pro de Wbb. De vraag of rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden als afvalstof moet worden aangemerkt is, zoals de stichting desgevraagd ter zitting ook heeft aangegeven, in dat kader niet doorslaggevend. De Afdeling zal dit daarom in het midden laten.
Zijn de verzoeken om handhavend op te treden terecht afgewezen?
10. De stichting betoogt dat het college haar verzoeken om handhaving ten onrechte heeft afgewezen. Zij voert daartoe aan dat de zorgplicht als bedoeld in artikel 13 van Pro de Wbb, anders dan het college veronderstelt, in dit geval niet beperkt is tot de in het zorgplichtdocument 2020 opgenomen maatregelen die zien op het gebruik van kunstgrasvelden en wijst daarbij op de uitloging van stoffen uit het rubbergranulaat en de afvoer van die stoffen via het drainagewater. In het verlengde hiervan stelt de stichting, onder verwijzing naar diverse rapporten van het RIVM, STOWA en SGS INTRON, dat rubbergranulaat een bodemvreemde stof is, die uit veel verontreinigende stoffen bestaat, dat deze stoffen uitlogen en dat zand in beginsel geen adsorberende werking heeft. Omdat het rubbergranulaat op het veld blijft liggen, steeds wordt aangevuld, door verwaaien en uitlopen buiten het veld terecht kan komen en via het drainagewater kan uitspoelen, acht de stichting het niet uitgesloten dat in het rubbergranulaat aanwezige schadelijke stoffen uitlogen naar de zand- en bodemlagen onder en rondom de kunstgrasvelden en daarmee de bodem onnodig belasten. Dit geldt volgens de stichting te meer nu zich onder het sportveld geen vloeistofdichte voorziening bevindt. Daarnaast verspreiden niet of nauwelijks zichtbare schilfers/microplastics afkomstig van het rubbergranulaat zich. Die verspreiding van deeltjes kan niet worden voorkomen, zelfs niet door het treffen van maatregelen, aldus de stichting. Volgens de stichting heeft het college ten onrechte niet alle denkbare maatregelen genomen. Zij heeft daarbij gewezen op de mogelijkheid van het geheel en permanent verwijderen van de rubbergranulaatkorrels van de kunstgrasvelden op de locatie. Verder is de gemeente volgens haar ten onrechte nog niet overgegaan tot het saneren van de verontreiniging. Om (nieuwe) bodemverontreinigingen te voorkomen en/of reeds veroorzaakte bodemverontreinigingen te saneren in de zin van artikel 13 van Pro de Wbb, had het college een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang moeten opleggen, aldus de stichting.
10.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden onder voorwaarden voldoet aan de zorgplicht van artikel 13 van Pro de Wbb. Met het toepassen van de ten tijde van de realisering van de kunstgrasvelden op de locatie geldende zorgplichtdocumenten en, zonder het kunstgrasveld en/of het drainagesysteem opnieuw te hoeven aanleggen, het zorgplichtdocument 2020, worden alle maatregelen getroffen die redelijkerwijs van de gemeente kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken.
10.2. Artikel 13 van Pro de Wbb luidt:
"Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."
10.3. De Afdeling stelt vast dat de aanleg en het houden van kunstgrasvelden met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal", zoals hier het geval, kan worden aangemerkt als een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb. Dit betekent dat de zorgplicht van artikel 13 van Pro de Wbb van toepassing is en dat de eigenaar van de locatie, in dit geval de gemeente, op die grondslag als mogelijke overtreder kan worden aangeschreven.
10.4. Het college stelt in het bestreden besluit dat de gemeente op het moment van het aanleggen van de kunstgrasvelden 2 en 3 in 2013 niet wist dat het zodanige gebruik van kunstgrasvelden de bodem zou kunnen verontreinigen of aantasten. Daarbij heeft het ter adstructie gewezen op het pas nadien genomen collegebesluit van 9 mei 2017, waarin het college, ondanks dat uit onderzoeken volgt dat eventuele uitloging van bodemverontreinigende stoffen uit de rubbergranulaatkorrels kan plaatsvinden, heeft besloten om rubbergranulaat als "infill-materiaal" bij kunstgrasvelden in de gemeente te blijven gebruiken. De Afdeling overweegt daarover als volgt. Weliswaar is dit collegebesluit van na het aanleggen van de kunstgrasvelden 2 en 3, maar dat neemt niet weg dat al op 25 februari 2009 door vereniging VACO een zorgplichtdocument is vastgesteld, waarin op basis van reeds uitgevoerde bodemonderzoeken terzake onder meer criteria worden benoemd voor de invulling van de zorgplicht teneinde milieurisico’s ten gevolge van uitloging van zink bij gebruikmaking van rubbergranulaat te voorkomen. Onder deze omstandigheden heeft het college naar het oordeel van de Afdeling ervan uit moeten gaan dat de gemeente op het moment van het aanleggen van kunstgrasvelden 2 en 3 wist of redelijkerwijs kon vermoeden dat de bodem op de locatie ter plekke kon worden verontreinigd als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal". Over kunstgrasveld 6, dat is aangelegd in 2019, onderkent het college in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het collegebesluit van 9 mei 2017 en het RIVM-rapport "Verkenning milieueffecten rubbergranulaat bij kunstgrasvelden" van 17 juli 2018, dat de gemeente op dat moment wist of redelijkerwijs kon vermoeden dat het zodanige gebruik van een kunstgrasveld, zonder afdoende maatregelen te nemen om verspreiding van de rubbergranulaatkorrels buiten het veld te voorkomen, de bodem zou kunnen verontreinigen of aantasten. Overigens merkt de Afdeling in dit verband op dat ten tijde van de realisering van kunstgrasveld 6 het zorgplichtdocument 2017, dat is vastgesteld door vereniging Band & Milieu / RecyBEM en vereniging VACO, van 19 april 2017, het meest actuele was.
Omdat de gemeente, gelet op het voorgaande, wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat de bodem door gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden 2, 3 en 6 op de locatie kan worden verontreinigd of aangetast, maar het materiaal niettemin heeft gebruikt, is op dit punt sprake van kennis of een kunnen vermoeden als bedoeld in artikel 13 van Pro de Wbb.
10.5. De in artikel 13 van Pro de Wbb vervatte zorgplicht is mede gericht op het voorkomen van verontreiniging of aantasting van de bodem. Dit betekent dat de gemeente Tilburg op grond van artikel 13 van Pro de Wbb in zoverre verplicht is om alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om een verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen.
Partijen verschillen, in essentie, van mening over de vraag hoe ruim dit preventieve deel van artikel 13 van Pro de Wbb moet worden uitgelegd. De stichting betoogt namelijk dat de preventieve zorgplicht van artikel 13 van Pro de Wbb - mede gelet op de bevindingen in het RIVM-rapport van 17 juli 2018 - in dit geval zover strekt dat de gemeente niet langer (meer) gebruik mag maken van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op het kunstgrasveld op de locatie. Het standpunt van het college luidt evenwel dat het heeft mogen volstaan met de verwijzing naar een gegeven of te geven waarschuwing aan de gemeente dat aan de ten tijde van de realisering van de kunstgrasvelden op de locatie geldende zorgplichtdocumenten en, zonder het kunstgrasveld en/of het drainagesysteem opnieuw te hoeven aanleggen, zorgplichtdocument 2020 opvolging moet worden gegeven teneinde door het treffen van adequate maatregelen die zien op de aanleg dan wel het houden van een kunstgrasveld met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal", verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen.
In de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2022:2944, heeft de Afdeling overwogen dat de opeenvolgende zorgplichtdocumenten worden beschouwd als "stand der techniek" conform de meest recente inzichten vanuit (bodem)onderzoeken in relatie tot het gebruik van rubbergranulaat op kunstgrasvelden. In wat de stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om daar in dit geval anders over te oordelen. Verder is - in aanmerking genomen de door partijen overgelegde stukken en hetgeen op de zitting is verhandeld - niet gebleken dat het aanleggen en in stand houden van kunstgrasvelden op de locatie met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" niet mogelijk is zonder dat dit op voorhand zal leiden tot een zodanige aard en mate van bodemverontreiniging en/of -aantasting, dat het aanleggen en in stand houden in dit geval op zichzelf in strijd is met het preventieve deel van artikel 13 van Pro de Wbb. Dat betekent dat de gemeente aan de in artikel 13 van Pro de Wbb neergelegde zorgplicht voldoet ingeval de ten tijde van de realisering van de kunstgrasvelden op de locatie geldende zorgplichtdocumenten en nadien, zonder het kunstgrasveld en/of het drainagesysteem opnieuw te hoeven aanleggen, het zorgplichtdocument 2020, worden toegepast.
10.6. Bij brief van 25 februari 2021 heeft de gemeente stukken aangeleverd waarin staat dat alle maatregelen uit de bestaande onderhouds- en beheersplannen, die in overeenstemming zijn met het zorgplichtdocument, zijn getroffen. Gelet hierop en nu van de kant van de stichting ook geen overtuigende argumenten voor het tegendeel zijn ingebracht, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten eraan te twijfelen dat, zoals het college heeft toegelicht, de gemeente ten tijde van de besluitvorming van het college in zoverre voldeed aan de in artikel 13 van Pro de Wbb opgenomen preventieve zorgplicht.
10.7. Het vorenstaande neemt niet weg dat de in artikel 13 van Pro de Wbb vervatte zorgplicht er daarnaast op is gericht, indien dat het geval is, een verontreiniging of aantasting van de bodem te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Er is immers sprake van een zogeheten dubbele zorgplicht: naast de preventieve zorgplicht bevat deze bepaling ook een repressieve zorgplicht. Daartoe is van belang of zich in dit geval een verontreiniging of aantasting van de bodem voordoet. Daarover overweegt de Afdeling het volgende.
Naar aanleiding van de waarschuwingsbrieven van 9 oktober 2020 heeft de gemeente bodemonderzoeken laten uitvoeren. De uiteindelijke resultaten hiervan zijn neergelegd in het bodemonderzoek van 22 december 2021, waarbij de eerdere resultaten van het bodemonderzoek van 8 februari 2021 en het bodemonderzoek van 12 mei 2021 zijn gevoegd. Uit de onderzoeken is, kort gezegd, naar voren gekomen dat de bodem in de omgeving van de locatie perceel overschrijdend is verontreinigd met zink tot boven de zogenoemde achtergrondwaarde, vermoedelijk door de verspreiding van en uitloging uit het rubbergranulaat op de locatie. Er is geen sprake van risico’s voor mens en milieu. Het betreft immobiele verontreinigingen die zich niet verspreiden. Ter zitting heeft het college aangegeven dat een plan van aanpak voor het saneren van deze verontreiniging ter beoordeling voorligt bij het bevoegd gezag. De Afdeling ziet in wat de stichting heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de bodemonderzoeken onzorgvuldig of onvolledig zijn geweest.
Zoals ter zitting besproken, is niet in geschil dat ten tijde van het besluit op bezwaar, op 8 september 2021, sprake was van een overtreding van de in artikel 13 van Pro de Wbb opgenomen repressieve zorgplicht. Dit betekent dat het college ook naar het oordeel van de Afdeling bevoegd was handhavend op te treden.
10.8. Het college heeft evenwel, gelet op het handhavingsbeleid, dat gebaseerd is op de Landelijke Handhavingsstrategie, geen last opgelegd, maar de gemeente eerst een waarschuwing gegeven.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dat een bestuursorgaan, indien bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien zich niet voordoen, gehouden is tot handhavend optreden, laat, zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraken van 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6683, en 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2335, onverlet dat het bestuursorgaan, ingeval het in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, zich in beginsel aan dit beleid dient te houden.
10.9. De Afdeling stelt vast dat het college bij de besluitvorming het handhavingsbeleid dat is gebaseerd op de Landelijke Handhavingsstrategie heeft willen toepassen.
Volgens de interventiematrix van de Landelijke Handhavingsstrategie dient het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst te waarschuwen voordat een handhavingsmaatregel wordt opgelegd. In de Landelijke Handhavingsstrategie is verder, voor zover hier van belang, vermeld: "De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door, door middel van het inzetten van een zwaardere (combinatie van) interventie(s). In algemene zin geldt voor termijnen het volgende:
- Gedragsvoorschriften dienen direct in acht genomen te worden. Hiervoor dient geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en/of herhaling ervan te voorkomen.
- In alle andere gevallen - waaronder ook plannen of voorzieningen waarvoor investeringen vereist zijn - geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. Daarbij rekening houdend met de technische en organisatorische realiseerbaarheid in die termijn." Hieruit volgt dat zo licht mogelijk wordt gestart met interventies gericht op herstel van een overtreding en vervolgens spoedig wordt ingezet op zwaardere interventies als naleving daarvan uitblijft.
10.10. Volgens het college dient deze zaak ingeschaald te worden in categorie A3, waarbij de mogelijke gevolgen "van belang" zijn en het gedrag "onbedoeld" dan wel "proactief" en daarmee "goedwillend" is. In dit geval dient het college de gemeente te waarschuwen alvorens eventuele handhavingsmaatregelen te nemen. Het college meent dat het aantreffen van rubbergranulaat en de verontreiniging die dat heeft veroorzaakt rondom de kunstgrasvelden op de locatie hiermee voldoende zwaar zijn ingedeeld.
Daartoe heeft het toegelicht dat de gemeente bij brieven van 9 oktober 2020 een waarschuwing heeft gekregen. Het college heeft daarin opdracht gegeven een plan van aanpak in te dienen, waaruit volgt welke maatregelen uit het zorgplichtdocument worden genomen, en de gemeente bij brief van 30 november 2020 duidelijk gemaakt dat ook een onderhoudsplan en beheersplan moeten worden ingediend. Daarnaast heeft het college de gemeente opdracht gegeven om een bodemonderzoek uit te voeren en het rapport daarvan over te leggen. Als blijkt dat er sprake is van een bodemverontreiniging moet de bodemkwaliteit hersteld worden tot de achtergrondwaarde. Bij de waarschuwing is vermeld dat als niet tijdig de gevraagde stukken worden ingediend, een vervolg zal worden gegeven aan het handhavingstraject.
Naar aanleiding van deze brieven heeft de gemeente bij brief van 25 februari 2021 stukken aangeleverd waarin onderbouwd is aangegeven dat, en op welke wijze, maatregelen uit het zorgplichtdocument 2020 zijn getroffen. Verder heeft de gemeente spoedig daarna gevolg gegeven aan het laten uitvoeren van bodemonderzoek. Dat de aanvankelijk in de waarschuwingsbrieven van 9 oktober 2020 gegeven termijn, die bij brief van 30 november 2020 en bij brief van 25 augustus 2021 uiteindelijk is verlengd tot 1 januari 2022, te kort bleek om het onderzoek te verrichten, hoefde volgens het college geen aanleiding te zijn om een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang op te leggen. De gemeente heeft steeds in afstemming met het college (nader) bodemonderzoek laten verrichten. Voordat een bodemverontreiniging gesaneerd wordt, moet deze immers eerst volledig in kaart worden gebracht. Nu de gemeente zich steeds meewerkend heeft opgesteld en het tijdsverloop van het bodemonderzoek samenhangt met de technische en organisatorische realiseerbaarheid ervan, heeft het college ervan afgezien om tot het opleggen van een last over te gaan.
10.11. De stichting betwist dat het college heeft mogen afzien van het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. Zij voert daartoe aan dat het volstaan met een waarschuwing niet in overeenstemming is met de beginselplicht tot handhaving en ook niet met de Landelijke Handhavingsstrategie. De zaak had volgens de stichting moeten worden ingeschaald in de categorie C4 of D4, hetgeen het nemen van zwaardere handhavingsmaatregelen dan het sturen van waarschuwingsbrieven met zich brengt. Om binnen deze categorie te vallen moeten de (mogelijke) gevolgen "aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar" zijn, en moet het gedrag van de overtreder "bewust belemmerend en/of risico nemend" en daarmee "calculerend" dan wel "bewust en structureel/crimineel" zijn. Volgens de stichting valt het gedrag van de gemeente als zodanig te kwalificeren, omdat de gemeente sinds 2017 wist dat het gebruik van rubbergranulaat tot milieuverontreiniging leidt. Dit klemt temeer nu de in de brieven van 9 oktober 2020 opgenomen termijn om te komen tot een bodemonderzoek en het saneren ervan ten onrechte tweemaal is verlengd tot 1 januari 2022. Ook is door het college niet deugdelijk gemotiveerd dat de gevolgen "van belang" zijn, omdat een mogelijke aantasting van de bodemkwaliteit een aanzienlijke en onomkeerbare situatie met zich brengt, aldus de stichting.
10.12. De Afdeling begrijpt het betoog van de stichting zo dat het college het handhavingsbeleid volgens haar op onjuiste wijze heeft toegepast en vanwege strijd met artikel 13 van Pro de Wbb tot het opleggen van een last had moeten overgaan.
In het bestreden besluit van 8 september 2021 staat dat sprake is van verspreiding van rubbergranulaat buiten het veld en de gevolgen met name voor het aspect milieu als "van belang" worden ingeschat. Niet is gebleken, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, dat de gevolgen van het gebruik van het rubbergranulaat "aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar" zijn. Daarbij is van belang dat uit het, niet door de stichting bestreden, bodemonderzoek van 12 mei 2021 volgt dat bij het huidige gebruik geen sprake is van humane, ecologische of verspreidingsrisico’s. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het college redelijkerwijs de gevolgen van de verontreiniging als passend onder categorie A3 en daarmee als "van belang" heeft mogen beschouwen.
Eveneens heeft het college, gezien het gegeven dat de gemeente - gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting - tracht om te voldoen aan hetgeen in de waarschuwingsbrieven van 9 oktober 2020 bij wijze van opdracht staat vermeld, naar het oordeel van de Afdeling redelijkerwijs de kwalificatie van het gedrag van de gemeente als passend onder A3 en daarmee als "goedwillend" mogen aanmerken. De stelling van de stichting dat al voor het besluit van 8 september 2021 vaststond dat sprake was van een verontreiniging op de locatie en daaruit volgt dat de in de waarschuwingsbrieven van 9 oktober 2020 gegeven opdracht deze verontreiniging te herstellen tot de achtergrondwaarde ten onrechte niet is nageleefd, volgt de Afdeling niet. Het college is er bij het nemen van het besluit van 8 september 2021 terecht van uitgegaan dat het niet aannemelijk was dat de gemeente voor 1 februari 2021 op dit punt zou hebben kunnen voldoen aan die opdracht. Daarbij betrekt de Afdeling dat de vertraging in het bodemonderzoek deels is terug te voeren op overmacht in relatie tot de coronapandemie en deels op de technische en organisatorische realiseerbaarheid ervan, vanwege de afhankelijkheid van eigenaren van omliggende percelen bij het bodemonderzoek en de omvang van de verontreiniging.
Gelet op het voorgaande, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de door hem gehanteerde Landelijke Handhavingsstrategie in dit geval op onjuiste wijze heeft toegepast. Reeds daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college heeft afgezien van het nemen van een handhavingsbesluit en heeft volstaan met het eerst sturen van waarschuwingsbrieven.
10.13. De conclusie is dat het college de handhavingsverzoeken van de stichting terecht heeft mogen afwijzen.
Het betoog faalt.
Conclusie, proceskosten en griffierecht
11. Het beroep is, voor zover dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar tegen het besluit van 21 december 2020, niet-ontvankelijk. Het beroep is, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 8 september 2021, ongegrond.
12. Wel moet het college op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld. Daarbij zal de Afdeling een wegingsfactor 0,5 (licht) hanteren.
13. Voor vergoeding van griffierecht is geen aanleiding, omdat het door de stichting betaalde griffierecht geacht wordt mede te zijn voldaan voor het beroep gericht tegen het besluit van 8 september 2021 en het beroep gericht tegen dat besluit ongegrond is.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college van burgemeester en wethouders van Tilburg op het bezwaar tegen het besluit van 21 december 2020 niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 8 september 2021 ongegrond;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij Stichting InStrepitus in verband met de behandeling van het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 379,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.
w.g. Helder
voorzitter
w.g. Lammers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2022
890