Uitspraak
202101758/1/R2.
Datum uitspraak: 3 mei 2023
Datum uitspraak: 3 mei 2023
AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Vereniging Het Groene Hart Brabant, gevestigd te Boxtel, gemeente Sint-Michielsgestel (hierna: de Vereniging), en anderen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Oisterwijk,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 oktober 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Zandstraat 16a" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de Vereniging en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad en [naam initiatiefnemer], de initiatiefnemer, hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2022, waar de Vereniging en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.P. Euverman, advocaat te Breda, zijn verschenen. Namens de Vereniging en anderen heeft mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Voorts zijn ter zitting [initiatiefnemer], bijgestaan door mr. M.C.H. van de Sande-van de Ven, advocaat te 's-Hertogenbosch, en [partij], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan voorziet in de omschakeling van een agrarisch bedrijf met een recreatieve nevenfunctie naar een volwaardig verblijfsrecreatiebedrijf aan de Zandstraat 16a en de Zandstraat 3a in Moergestel.
Aan de Zandstraat 16a voorziet het plan in 10 vrijstaande verblijfsrecreatieve eenheden, een bedrijfswoning met bijgebouwen en 10 inpandige verblijfsrecreatieve eenheden met bijbehorende voorzieningen in de bestaande groepsaccommodatie. Daarin zijn ook aan verblijfsrecreatie ondergeschikte voorzieningen voorzien, zoals wellness (maximaal 100 m2), therapieruimten en vergaderruimten. De maximale bebouwde oppervlakte, inclusief aan- en uitbouwen en overkappingen, bedraagt 2.455 m2. Aan de Zandstraat 3a voorziet het plan in een vrijstaande verblijfsrecreatieve eenheid met een maximale oppervlakte van 128 m2.
Het plan wijzigt de bestemming op de gronden in het plangebied ten behoeve van het recreatiebedrijf van "Agrarisch met waarden - Landschap, natuur en cultuurhistorie 1" en "Agrarisch met waarden - Landschap, natuur en cultuurhistorie 2" naar de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie". Daarnaast voorziet het plan in de aanleg van nieuwe natuur. Daarvoor is de bestemming "Natuur" toegekend.
Het plangebied is gelegen in het buitengebied ten oosten van Moergestel. Ten noorden van het plangebied ligt het Natura 2000-gebied "Kampina & Oisterwijkse Vennen".
De Vereniging en anderen vrezen onder andere dat de natuurwaarden in en rondom het plangebied worden aangetast door het plan, voor zover dat ziet op de Zandstraat 16a.
2. De relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Interim omgevingsverordening Noord-Brabant - artikel 3.71 en 3.73
4. De Vereniging en anderen betogen dat het plan in strijd is met de artikelen 3.71 en 3.73, eerste lid, van de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: de IOV). Zij voeren aan dat de voorgenomen ontwikkeling niet bijdraagt aan het versterken van de omgevingskwaliteit. De Vereniging en anderen stellen in dit verband dat de afname van bebouwing is overschat, omdat op gronden met een natuurbestemming in het voorheen geldende bestemmingsplan geen teeltondersteunende voorzieningen mogelijk waren vanwege de aanduiding "specifieke vorm van water - beekherstel". Verder stellen de Vereniging en anderen dat de verblijfsrecreatieve functie met bijbehorende voorzieningen zijn voorzien op een locatie die het meest ongunstig is voor de natuurwaarden ter plaatse en kan leiden tot verstoring, lichthinder, geluidhinder en betreding van gronden binnen het Natuur Netwerk Brabant (hierna: het NNB). Daarmee doet het plan juist afbreuk aan de omgevingskwaliteit. Voorts is volgens de Vereniging en anderen in de omgeving van het plangebied sprake van een aanzienlijke concentratie van recreatieve- en bedrijfsvoorzieningen die een grote impact hebben op het NNB en het nabij gelegen Natura 2000-gebied Kampina & Oisterwijkse Vennen. Het plan leidt volgens hen tot een verdere overbelasting van deze gebieden. Ter zitting hebben de Vereniging en anderen in het bijzonder gewezen op het aannemersbedrijf aan de overzijde van de beek. Door de in het plan voorziene recreatieve functie aan de andere zijde wordt de beek dicht gebouwd en zullen negatieve effecten optreden voor de migratie van soorten en het functioneren van de beek als ecologische doorgang.
4.1.
Ingevolge artikel 3.71 van de IOV bevat een bestemmingsplan dat van toepassing is op Landelijk gebied, regels voor een bestaande niet-agrarische functie die kunnen voorzien in een redelijke uitbreiding, als dat past binnen de gewenste ontwikkelingsrichting van het gebied, waarbij onder andere wordt betrokken hoe de uitbreiding bijdraagt aan het versterken van de omgevingskwaliteit, waaronder een bijdrage aan de sloop van overtollig en leegstaand vastgoed in het landelijk gebied.
Ingevolge artikel 3.73, eerste lid, van de IOV kan een bestemmingsplan van toepassing op Landelijk gebied voorzien in de vestiging van een niet-agrarische functie op een bestaand bouwperceel als onder meer is voldaan aan de voorwaarde dat de vestiging past binnen de ontwikkelingsrichting van het gebied, waarbij onder andere wordt betrokken hoe de vestiging bijdraagt aan het versterken van de omgevingskwaliteit, waaronder een bijdrage aan de sloop van overtollig en leegstaand vastgoed in het landelijk gebied.
In artikel 1.1 van de IOV wordt het begrip bestaand bouwperceel gedefinieerd als een bouwperceel waarbinnen het geldend bestemmingsplan het bouwen van gebouwen en bijbehorende bouwwerken met een gezamenlijke oppervlakte van meer dan 100 m2 toelaat.
Ingevolge artikel 4.3 van de planregels is het verboden om gronden en bouwwerken te gebruiken ten behoeve van de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie", indien de landschappelijke inpassing/kwaliteitsverbetering van het landschap conform het inrichtingsplan "Landschapsplan De Bottelroos (Moergestel)" d.d. 3 december 2018, zoals weergegeven in bijlage 2 bij de regels, binnen een jaar na inwerkingtreding van het plan niet volledig is uitgevoerd dan wel niet volledig in stand wordt gehouden, zo lang als de instandhouding van de kwaliteitsverbetering van het landschap in alle redelijkheid kan worden geëist.
4.2.
De Afdeling hoeft de vraag of artikel 3.71 of artikel 3.73 van de IOV of beide artikelen van toepassing zijn niet te beantwoorden. Het toe te passen criterium is in beide artikelen namelijk gelijk. Op grond van beide bepalingen moet worden gemotiveerd dat de uitbreiding respectievelijk vestiging van de niet-agrarische functie past binnen de gewenste ontwikkelingsrichting van het gebied, waarbij wordt betrokken hoe de uitbreiding of vestiging bijdraagt aan het versterken van de omgevingskwaliteit, waaronder een bijdrage aan de sloop van overtollig en leegstaand vastgoed in het Landelijk gebied. In het navolgende zal de Afdeling beoordelen of de raad voldoende heeft gemotiveerd of aan dat vereiste wordt voldaan.
4.3.
Aan de gronden in het plangebied zijn de bestemmingen "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en "Natuur" en de gebiedsaanduidingen "overige zone - attentiegebied natuur" en "overige zone - groenblauwe mantel" toegekend.
De gronden met een recreatieve bestemming zijn onder meer bestemd ten behoeve van 20 verblijfsrecreatieve eenheden met voorzieningen voor dienstverlening en beheer van gronden, kleinschalige en aan de verblijfsrecreatie ondergeschikte nevenfuncties, zoals vergaderruimtes, kleinschalige horeca, verkoop aan huis van boerderij- en streekproducten, dagrecreatieve voorzieningen, receptie, informatiepunt en speel- en sportvoorzieningen. Verder zijn de gronden bestemd voor een bedrijfswoning en bijbehorende voorzieningen, zoals groen en parkeervoorzieningen. Voorts zijn een bouwvlak en vier bouwaanduidingen toegekend. Voor het maximaal toegestane aantal, de goot- en bouwhoogte en oppervlakte van de gebouwen gelden de maten als opgenomen in de tabel in artikel 4.2.1, onder a, van de planregels. Verder gelden de onder b en c van die bepalingen en artikel 4.2.2 van de planregels geldende bouwregels. Het plan laat op gronden met een recreatieve bestemming totaal 2.583 m2 aan bebouwing toe, waarvan 2.455 m2 aan de Zandstraat 16a.
De gronden met een natuurbestemming zijn onder meer bestemd voor bos en natuur, heidevelden en vennen, behoud, herstel en ontwikkeling van aanwezige en potentiële natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden, extensief agrarisch gebruik in de vorm van beweiding en voederwinning, extensieve dagrecreatie met bijbehorende voorzieningen, onverharde wegen en paden en water. Op gronden met een natuurbestemming mogen geen gebouwen worden gebouwd, behalve gebouwen ten behoeve van natuurbeheer.
De gronden met de gebiedsaanduiding "overige zone - attentiegebied natuur" zijn tevens bestemd voor de bescherming en instandhouding van de hydrologische en natuurwaarden van het Natuur Netwerk Brabant. De gronden met de gebiedsaanduiding "overige zone - groenblauwe mantel" zijn tevens bestemd voor behoud, herstel of duurzame ontwikkeling van het watersysteem en de daarmee samenhangende ecologische en landschappelijke waarden en kenmerken.
In het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied geconsolideerd", vastgesteld op 14 december 2017, waren aan de gronden aan de Zandstraat 16a de bestemmingen "Agrarisch met waarden - Landschap, natuur en cultuurhistorie 1" en "Agrarisch met waarden - Landschap, natuur en cultuurhistorie 2" toegekend met grotendeels een functieaanduiding voor een teeltbedrijf. Voorts was een bouwvlak toegekend ter grootte van ongeveer 2,5 ha, en golden de aanduidingen "specifieke vorm van agrarisch - permanente teeltondersteunende voorzieningen" en "verblijfsrecreatie".
4.4.
De raad heeft toegelicht dat de voorgenomen ontwikkeling past binnen het gemeentelijk beleid om de toeristisch-recreatieve markt in de gemeente Oisterwijk te verbeteren en uit te breiden. Het plangebied is in de "Beleidsvisie Toerisme en recreatie 2014-2020" gelegen in een gebied dat als geschikt is aangemerkt voor de vestiging van recreatiebedrijven en verplaatsing van bedrijven die gelegen zijn in kwetsbare natuurgebieden.
In de plantoelichting is verder uiteengezet dat het plan leidt tot een algehele kwaliteitsverbetering ter plaatse, onder meer vanwege het beëindigen van de agrarische bedrijfsvoering. Daarvoor worden de planologische mogelijkheden voor agrarische bedrijvigheid gewijzigd naar een recreatieve bestemming. Ook wordt een nieuw deel NNB gerealiseerd ter plaatse van de bestemming "Natuur". Dit is volgens de plantoelichting geborgd door middel van een in artikel 4.3 van de planregels opgenomen voorwaardelijke verplichting om het inrichtingsplan "Landschapsplan De Bottelroos (Moergestel)" van 3 december 2018 (bijlage 2 bij de planregels) (hierna: het inrichtingsplan) uit te voeren en in stand te houden.
4.5.
De Afdeling stelt voorop dat de raad met voormelde toelichting dat de voorgenomen ontwikkeling past in het gemeentelijk toeristisch beleid voor dit gebied, heeft gemotiveerd dat de vestiging van een recreatiebedrijf past binnen de gewenste ontwikkelingsrichting van het gebied.
De Afdeling overweegt over het versterken van de omgevingskwaliteit dat het plan voorziet in een aanzienlijke afname van bouwmogelijkheden ten opzichte van het voorgaande plan. Daarbij is van belang dat in het voorgaande plan een bouwvlak was opgenomen met een omvang van ongeveer 2,5 ha. Daarbinnen was een verscheidenheid aan bebouwing toegestaan ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering, zoals een bedrijfswoning (750 m2), bijgebouwen bij de bedrijfswoning (100 m2), teeltondersteunende voorzieningen, silo's, mestopslagruimten als zelfstandige bouwwerken (2.500 m2), biomassa- en mestvergistingsinstallaties en overige bedrijfsgebouwen en overkappingen. De maximale oppervlakte van teeltondersteunende voorzieningen, silo's en biomassa- en mestvergistingsinstallaties binnen het bouwvlak was niet gelimiteerd. Ook waren ter plaatse van de bestaande groepsaccommodatie verblijfsrecreatieve eenheden met voorzieningen (602 m2) toegestaan. In de plaats daarvan voorziet het voorliggende plan op grond van artikel 4.2.1 van de planregels erin dat de oppervlakte van gebouwen op gronden ter plaatse van de Zandstraat 16a ten hoogste 2.455 m2 bedraagt. Dat is de som van de maximale oppervlakten van alle in artikel 4.2.1 van de planregels genoemde toegestane bouwwerken. De toegestane bebouwing neemt dus significant af.
Verder overweegt de Afdeling dat een groenstrook van ongeveer 25 m breed is voorzien langs de beek de Rosep. Hiervoor is de bestemming "Natuur" toegekend. Op grond van de in artikel 4.3, aanhef en onder d, van de planregels opgenomen voorwaardelijke verplichting en het inrichtingsplan kunnen de gronden en bouwwerken ten behoeve van de recreatieve bestemming alleen in gebruik worden genomen als op gronden met de bestemming "Natuur" een bossingel en kruiden- en faunarijkgrasland wordt aangelegd. Anders dan de Vereniging en anderen stellen was het op grond van het voorgaande plan ook mogelijk om hier teeltondersteunende voorzieningen te realiseren, indien het bevoegd gezag daarvoor een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden zou hebben verleend. De aanduiding "specifieke vorm van water - beekherstel" waarnaar de Verenging en anderen verwijzen stond daaraan niet in de weg. Niet gebleken is dat een dergelijke omgevingsvergunning niet kon worden verleend.
De Afdeling ziet in wat de Vereniging en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de afname van bebouwingsmogelijkheden is overschat. Dat een andere locatiekeuze mogelijk minder impact heeft op de natuurwaarden ter plaatse, laat onverlet dat het plan leidt tot een aanzienlijke afname van bebouwingsmogelijkheden en de aanleg van nieuwe natuur aan de Zandstraat 16a.
Voor zover de Vereniging en anderen vrezen dat het plan afbreuk doet aan de omgevingskwaliteit vanwege verstoring, lichthinder, geluidhinder en betreding van gronden binnen het NNB, overweegt de Afdeling als volgt. Aan de bedoelde gronden is in het plan de bestemming "Natuur" toegekend. De raad heeft toegelicht dat de natuurbestemming dient als zone van 25 m breed om negatieve effecten op het beekdal de Rosep te voorkomen en ook als zodanig is aangeduid in de IOV. Onder verwijzing naar het rapport "Toetsing 'kleinschalige herbegrenzing' Natuurnetwerk Brabant. De Bottelroos, Moergestel" van 23 juli 2020, opgesteld door BTL Advies (bijlage 12 bij de plantoelichting; hierna: het BTL-rapport), stelt de raad dat het plan geen toenemende belasting op het NNB met zich brengt. In dat rapport staat dat het plan leidt tot kwaliteitsverbetering en versterking van het NNB. De Afdeling ziet in wat de Vereniging en anderen hebben aangevoerd geen aanknopingspunten om die conclusie in twijfel te trekken. Voor zover de Vereniging en anderen verwijzen naar de negatieve effecten van andere ontwikkelingen in de omgeving van het plangebied, zoals het aannemersbedrijf aan de overzijde van de Rosep, overweegt de Afdeling dat dit niet afdoet aan de kwaliteitsverbetering in het plangebied als gevolg van het voorliggende plan.
Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd dat de voorgenomen ontwikkeling past binnen de ontwikkelingsrichting van het gebied en daarbij voldoende betrokken hoe de voorgenomen ontwikkeling bijdraagt aan het versterken van de omgevingskwaliteit.
Het betoog slaagt niet.
Interim omgevingsverordening Noord-Brabant - artikel 3.15 en 3.16
5. De Vereniging en anderen betogen dat het plan in strijd is met de artikelen 3.15 en 3.16 van de IOV. Zij voeren aan dat het mogelijk maken van in ieder geval acht verblijfsaccommodaties tot aan de grens van het NNB leidt tot verstoring van gronden in het NNB in de vorm van bijvoorbeeld betreding, geluid- en lichthinder, geur van honden en mensen. De Vereniging en anderen stellen in dit verband dat uit het aan het plan ten grondslag gelegde BTL-rapport niet volgt dat onderzoek is gedaan naar de externe werking of de compensatie van de ecologische waarden die als gevolg hiervan verloren gaan. Voorts wordt daarin ten onrechte gewezen op bestaand recreatief gebruik. De functieaanduiding verblijfsrecreatie uit het vorige plan zag uitsluitend op de meest noordoostelijke gronden van het perceel die het verst verwijderd zijn van het beekdal de Rosep. In zoverre was geen sprake van recreatieve verblijfsactiviteit in of in de onmiddellijke omgeving van het beekdal de Rosep.
5.1.
Artikel 3.15, eerste lid, van de IOV luidt: "Een bestemmingsplan van toepassing op Natuur Netwerk Brabant:
a. strekt tot het behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken;
b. bevat regels gericht op de bescherming van de ecologische waarden en kenmerken en houdt daarbij ook rekening met andere aanwezige waarden en kenmerken, zoals rust, stilte, cultuurhistorische waarden en kenmerken;
c. staat, zolang het Natuur Netwerk Brabant niet is gerealiseerd, bestaande bebouwing en bestaande planologische gebruiksactiviteiten toe."
Artikel 3.16, eerste lid, van de IOV luidt: "In aanvulling op de Wet natuurbescherming bepaalt een bestemmingsplan dat een ontwikkeling toelaat in Stedelijk Gebied of in Landelijk Gebied, die een aantasting geeft van de ecologische waarden en kenmerken in het Natuur Netwerk Brabant, dat de negatieve effecten waar mogelijk worden beperkt en de overblijvende, negatieve effecten worden gecompenseerd, overeenkomstig artikel 3.22 Compensatie."
5.2.
De raad heeft onder verwijzing naar het BTL-rapport toegelicht dat het plan niet leidt tot verstoring van in het plangebied voorkomende ecologische waarden en kenmerken. In het BTL-rapport staat dat het in vergelijking met het bestaande agrarische en recreatieve gebruik niet aannemelijk is dat de in het plan voorziene recreatie functie een negatieve invloed gaat hebben op de rust en stilte van gronden binnen het NNB. De mogelijk grootste impact zal komen van de vervoersbewegingen van recreanten met personenauto's, maar volgens het BTL-rapport staat daar tegenover het vervallen van zwaar vrachtverkeer als gevolg van het agrarisch bedrijf. Verder staat in het BTL-rapport dat het plan ter plaatse van de Zandstraat 16a leidt tot versterking van de aanwezige en potentiële natuurwaarden door onder andere een strook van 25 m breed te bestemmen als "Natuur" en de daarmee gepaard gaande inrichtingsmaatregelen.
Gelet op de conclusie uit het BTL-rapport overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het plan niet leidt tot negatieve effecten op de natuurwaarden ter plaatse als gevolg van de recreatieve functie. Zoals hiervoor is overwogen ziet de Afdeling in wat de Vereniging en anderen hebben aangevoerd geen aanknopingspunten om de conclusie uit het BTL-rapport in twijfel te trekken. Wat betreft de stelling dat recreatief gebruik in het voorheen geldende plan alleen mogelijk was op de meest noordelijk gelegen gronden en niet op gronden langs het beekdal van de Rosep, dit laat onverlet dat als gevolg van het plan geen teeltondersteunende voorzieningen meer kunnen worden gerealiseerd op de betreffende gronden langs het beekdal. Ook worden de natuurwaarden ter plaatse versterkt vanwege de bestemming "Natuur" en de inrichtingsmaatregelen.
Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd dat het plan in overeenstemming is met de artikelen 3.15 en 3.16 van de IOV. Het betoog slaagt niet.
Ladder duurzame verstedelijking / behoefte
6. De Vereniging en anderen betogen dat het plan in strijd is met de in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: de Bro) opgenomen verantwoordingsplicht. Zij voeren aan dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in die bepaling, zodat aan het plan ten onrechte geen zogenoemde laddertoets ten grondslag is gelegd. De Vereniging en anderen stellen in dit verband dat het plan voorziet in een toename aan stedelijke voorzieningen met een oppervlakte van meer dan 1.000 m2. Verder voeren de Vereniging en anderen aan dat geen behoefte is aan de voorgenomen ontwikkeling. Zij stellen daartoe dat in het buitengebied van Oisterwijk al een zeer groot aantal verblijfsrecreatieve initiatieven zijn ontwikkeld.
6.1.
Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
In artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, wordt onder een stedelijke ontwikkeling verstaan: "ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen".
6.2.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, voorziet een bestemmingsplan dat bij recht een stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, maar ten opzichte van het voorgaande planologische regime geen nieuw planologisch ruimtebeslag mogelijk maakt, maar alleen een planologische functiewijziging, in beginsel niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Van dit uitgangspunt wordt afgeweken indien die planologische functiewijziging een zodanige aard en omvang heeft dat desalniettemin sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Hierbij komt betekenis toe aan de ruimtelijke uitstraling van de in het nieuwe plan voorziene functie en die van hetgeen onder het vorige plan mogelijk was.
Het plan maakt ter plaatse van de Zandstraat 16a ten opzichte van het voorgaande planologische regime geen nieuw ruimtebeslag mogelijk. De bouwmogelijkheden nemen aanzienlijk af, zoals hiervoor onder 4.5 is vastgesteld. Het plan voorziet in een functiewijziging van agrarisch en recreatief gebruik naar recreatief gebruik en natuur. Naar het oordeel van de Afdeling brengt in dit geval de wijziging van het toegestane gebruik van het perceel, gelet op de aard en omvang, niet met zich dat het plan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. De ruimtelijke uitstraling van de voorziene recreatiefunctie is in dit geval niet dusdanig anders dan de voorheen geldende agrarische functie dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Daarbij betrekt de Afdeling mede dat recreatief gebruik ter plaatse van de bestaande groepsaccommodatie al mogelijk was op grond van het voorheen geldende plan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
6.3.
Het voorgaande neemt niet weg dat de raad gehouden was inzichtelijk te maken dat behoefte bestaat aan het voorziene verblijfsrecreatiebedrijf. De behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling dient met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan te zijn onderbouwd in het kader van een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt, in aanmerking genomen deze onderbouwing, of de mogelijk gemaakte ontwikkeling zodanig is, dat aanleiding bestaat voor het oordeel dat het betrokken bestuursorgaan ervan heeft kunnen uitgaan dat behoefte zal bestaan aan de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt (overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 4.1).
In de plantoelichting staat dat het plangebied in de beleidsvisie "Toerisme en Recreatie 2014-2020" is aangewezen als zoekgebied voor leisure-ontwikkelingen met een intensief karakter. In de beleidsvisie staat dat de gemeente Oisterwijk zich meer gaat richten op het verbeteren van de aantrekkingskracht voor verblijfsrecreanten. In een in de beleidsvisie opgenomen kaart is aangegeven waar welke ontwikkeling ten behoeve van recreatie en toerisme wordt voorgenomen. Het plan sluit volgens de raad aan bij de intentie om te komen tot kwaliteitsverbetering van verblijfsrecreatie in het betreffende gebied. Het plan maakt een aantal voorzieningen mogelijk die volgens de raad leiden tot verblijfsrecreatie met een kwalitatief hoogwaardig karakter, wat in de gemeente Oisterwijk nog niet aanwezig is. Voorts is volgens de plantoelichting van belang dat de bestaande verblijfsaccommodatie als neventak van het agrarische bedrijf sinds 2010 dermate succesvol is gebleken dat behoefte bestaat om de bedrijfsvoering volledig om te schakelen naar een recreatief bedrijf.
Gelet op wat in de plantoelichting en de beleidsvisie is vermeld, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat behoefte bestaat aan de in het plan voorziene ontwikkeling. In de enkele stelling van de Vereniging en anderen dat in het buitengebied al een groot aantal verblijfsrecreatieve initiatieven is ontwikkeld, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van wat in de plantoelichting en de beleidsvisie staat.
Het betoog slaagt niet.
Uitvoerbaarheid - soortenbescherming
7. De Vereniging en anderen betogen dat geen ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) zal worden verleend, waarmee het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Zij voeren in dit verband aan dat de "Toets Wet natuurbescherming" van 22 juli 2020, opgesteld door adviesbureau BTL, is gebaseerd op enkel een veldbezoek en literatuuronderzoek, en dat geen jaarrond onderzoek is verricht naar beschermde soorten. Voorts zijn tijdens het veldbezoek een aantal beschermde soorten waargenomen in en rondom het plangebied, zoals de spotvogel, heggenmus, grasmus, tjiftjaf, merel, houtduif, putter, roodborsttapuit, kleine marterachtigen, vleermuizen, eekhoorn, alpenwater- en vinpootsalamander en de heikikker. Niet kan worden uitgesloten dat deze soorten en hun vaste verblijfplaatsen worden aangetast of vernietigd door het plan. Dat de werkzaamheden ter uitvoering van het plan maar kort duren, neemt volgens de Vereniging en anderen niet weg dat er een ontheffing nodig is, omdat ook tijdelijke verstoring een blijvend effect kan hebben.
7.1.
De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Maar de raad mag het plan niet vaststellen indien en voor zover hij op voorhand had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
In het rapport "Toetsing Wet natuurbescherming. De Bottelroos, Moergestel", van 22 juli 2020, opgesteld door BTL Advies B.V., is verslag gedaan van onderzoek naar de mogelijk negatieve effecten van de voorgenomen ontwikkeling. In het rapport wordt ingegaan op voorkomende soorten met jaarrond beschermde nesten. De aangetroffen soorten zijn in kaart gebracht. Op basis van de effectbeoordeling en met inachtneming van een aantal maatregelen zijn negatieve effecten uitgesloten. Overtreding van verbodsbepalingen uit de Wnb voor beschermde soorten zijn uitgesloten, zodat het aanvragen van een ontheffing op grond van de Wnb volgens het rapport niet nodig is.
In wat de Vereniging en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat in het plangebied voorkomende beschermde soorten in het rapport van BTL Advies niet in kaart zijn gebracht. In dat rapport zijn grondgebonden zoogdiersoorten, vleermuizen, vogels met jaarrond beschermde nestplaatsen en andere broedvogels en amfibieën en reptielen betrokken, waardoor er geen aanknopingspunten zijn dat de door de Vereniging en anderen genoemde soorten niet bij dit rapport zijn betrokken. Ter zitting hebben de Vereniging en anderen desgevraagd ook geen concreet aanknopingspunt kunnen geven voor het oordeel dat het rapport van BTL Advies dusdanige gebreken of leemten in kennis bevat dat de raad zich niet op dit rapport heeft mogen baseren. Voorts ziet de Afdeling in de stelling dat het rapport is gebaseerd op een veldbezoek en literatuurstudie geen grond om aan te nemen dat de raad zich bij de vaststelling van het plan niet op het rapport heeft mogen baseren vanwege de gehanteerde onderzoeksmethode. Hierbij betrekt de Afdeling dat de gehanteerde onderzoeksmethode gangbaar is. Ter vergelijking wijst de Afdeling daarbij op haar uitspraak van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:618, onder 7.2.
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Het betoog slaagt niet.
Wnb - gebiedsbescherming
8. De Vereniging en anderen betogen dat het plan leidt tot significant negatieve effecten op het nabij gelegen Natura 2000-gebied "Kampina & Oisterwijkse vennen". Zij voeren in dit verband aan dat de stikstofberekeningen die aan het plan ten grondslag zijn gelegd gebreken vertonen. De Vereniging en anderen stellen daartoe dat in de berekeningen alleen het aan- en afrijdende verkeer in de directe omgeving van het plangebied is beoordeeld. Het aan- en afrijdend verkeer langs de oostelijke route via de Oirschotsebaan en het verkeer langs de westelijke route via het Stokske is ten onrechte niet meegenomen. Verder stellen zij dat in de berekeningen geen rekening is gehouden met het gebruik van hout- of palletkachels en open haarden bij de recreatiewoningen.
8.1.
Uit artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:212, onder 6.1, is dat het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben. Onder referentiesituatie wordt de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan. Als een plan ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan dienen de gevolgen van die toename voor de vaststelling van het plan te worden onderzocht. Als daaruit volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten (voortoets), dient een passende beoordeling te worden gemaakt. Het plan kan in dat geval worden vastgesteld als en nadat de raad uit de aldus gemaakte passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.
8.2.
Het plangebied ligt in de directe nabijheid van het Natura 2000-gebied "Kampina & Oisterwijkse vennen" (hierna: het Natura 2000-gebied).
Aan het plan is het rapport "Bijlage AERIUS. Nota van uitgangspunten" van 18 november 2019, opgesteld door Derks Advies, ten grondslag gelegd. Daarin zijn met behulp van het programma AERIUS-Calculator gemaakte berekeningen opgenomen om te beoordelen of het plan leidt tot een toename van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied. In het rapport is als uitgangspunt genomen dat in de bestaande situatie een oppervlakte van 600 m2 met in totaal 8 recreatieve eenheden met 12 kamers in gebruik is, tezamen met een tuinbouwbedrijf met 2,5 ha aan teeltondersteunende voorzieningen en kassen ten behoeve van de kwekerij. Het voornemen is om volledig om te schakelen naar een recreatieve bestemming in samenhang met de ontwikkeling van natuur en landschap rond De Rosep en de agrarische functie ter plaatse te beëindigen. In de AERIUS-berekening die aan het rapport ten grondslag is gelegd, is rekening gehouden met de totale verkeergeneratie als gevolg van de in het plan voorziene ontwikkeling. Daarbij is uitgegaan van 10 motorvoertuigen (hierna: mvt) per dag ten behoeve van de bedrijfswoning, 80 mvt/dag ten behoeve van de 20 recreatieve eenheden, 40 mvt/dag vanwege dagbezoek aan de wellnessvoorzieningen en 8 mvt/dag ten behoeve van personeel. Dit leidt voor licht verkeer tot totaal 138 mvt/etmaal. Daarnaast is uitgegaan van 4 mvt/dag middelzwaar verkeer voor de levering van goederen. Uit de gemaakte AERIUS-berekeningen komt naar voren dat het plan niet leidt tot een toename van stikstofdepositie boven de 0,00 mol/ha/jaar. Op basis van het rapport komt de raad tot de conclusie dat het plan niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen in het Natura 2000-gebied.
Over de stelling dat het aan- en afrijdend verkeer langs de oostelijke route via de Oirschotsebaan en het verkeer langs de westelijke route via het Stokske niet in de berekening zijn meegenomen, overweegt de Afdeling als volgt. In de AERIUS-berekening is ervan uitgegaan dat het plan leidt tot een toename van 68 mvt/etmaal licht verkeer en 2 mvt/etmaal middelzwaar vrachtverkeer over de Zandstraat in de oostelijke richting naar de Oirschotsebaan en 70 mvt/etmaal licht verkeer en 2 mvt/etmaal middelzwaar vrachtverkeer over de Zandstraat in de westelijke richting naar het Stokske. Anders dan de Vereniging en anderen stellen, zijn de verkeersstromen in de oostelijke en westelijke richting dus wel meegenomen in de berekening.
Voor zover de Vereniging en anderen ter zitting hebben aangevoerd dat ten onrechte ervan is uitgegaan dat het verkeer in de westelijke richting naar het Stokske op korte afstand van het plangebied opgaat in het heersende verkeersbeeld, is het volgende van belang. Het verkeer in de westelijke richting is berekend tot een afstand van ongeveer 35 m van de in- en uitrit van het plangebied. De raad heeft hierover toegelicht dat het verkeer dat door het plan wordt gegenereerd vanaf die locatie opgaat in het heersende verkeersbeeld vanwege een drempel en brug over de Rosep. De bijdrage van het plan aan het verkeer is volgens de raad dermate klein dat het verkeer als gevolg van het plan zich niet onderscheidt van de rest van het verkeer.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1054, geaccepteerd dat de "Instructie gegevensinvoer door AERIUS Calculator" (hierna: de Instructie) waarin twee criteria worden genoemd voor wanneer het aan- en afvoerende verkeer van en naar een inrichting geacht wordt opgenomen te zijn in het heersende verkeersbeeld, wordt toegepast bij de doorberekening van het verkeer en de verkeerstromen. Als algemeen criterium staat in de Instructie dat verkeer niet meer aan de inrichting hoeft te worden toegerekend wanneer het verkeer is opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Volgens de Instructie is dit het geval op het moment dat het aan- en afvoerende verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet meer onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg bevindt. Hierbij weegt ook mee hoe de verhouding is tussen de hoeveelheid verkeer dat door de voorgenomen ontwikkeling wordt gegenereerd en het reeds op de weg aanwezige verkeer. De Afdeling ziet in wat de Vereniging en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verkeer in de westelijke richting na 35 m van het plangebied opgaat in het heersende verkeersbeeld. Daarbij betrekt de Afdeling dat het plan leidt tot een geringe toename van het aantal verkeersbewegingen.
Over de stelling dat in de AERIUS-berekeningen geen rekening is gehouden met het gebruik van hout- of palletkachels en open haarden bij de recreatiewoningen, overweegt de Afdeling dat de raad in een onderzoek naar de gevolgen van een bestemmingsplan moet uitgaan van reële en aannemelijke uitgangspunten, maar die uitgangspunten hoeven niet per se in het plan te worden geborgd. De raad heeft toegelicht dat de recreatiewoningen duurzaam worden opgericht en geen gebruik wordt gemaakt van gas of houtkachels. In de stikstofberekening is volgens de raad daarom geen rekening gehouden met het gebruik van houtkachels. Naar het oordeel van de Afdeling hebben de Vereniging en anderen niet aannemelijk gemaakt dat de uitgangspunten van de stikstofberekening niet reëel en aannemelijk zijn.
Gelet op het voorgaande heeft de raad voldoende deugdelijk gemotiveerd dat op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het plan significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
9. Het beroep is ongegrond.
10. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.K. El-Wanni, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
voorzitter
w.g. El-Wanni
griffier
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2023
911
BIJLAGE
Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant
Artikel 1.1 (begripsbepaling)
[…] bestaand bouwperceel: Een bouwperceel waarbinnen het geldend bestemmingsplan het bouwen van gebouwen en bijbehorende bouwwerken met een gezamenlijke oppervlakte van meer dan 100 m2 toelaat; […].
Artikel 3.71 (bestaande niet-agrarische functie in landelijk gebied)
Een bestemmingsplan van toepassing op Landelijk gebied bevat regels voor een bestaande niet-agrarische functie die:
a. de bestaande planologische gebruiksactiviteit vastleggen;
b. een toename van de gebruiksoppervlakte voor mestbewerking uitsluiten;
c. kunnen voorzien in een redelijke uitbreiding, als dat past binnen de gewenste ontwikkelingsrichting van het gebied waarbij de volgende aspecten zijn betrokken:
1. een gebiedsgerichte benadering welke activiteiten en functies passen in de omgeving;
2. welke effecten de mogelijke ontwikkeling heeft op andere aspecten, waaronder mobiliteit, agrarische ontwikkeling, leefbaarheid en leegstand elders;
3. hoe de uitbreiding bijdraagt aan het versterken van de omgevingskwaliteit, waaronder een bijdrage aan de sloop van overtollig en leegstaand vastgoed in het Landelijk gebied.
Artikel 3.73, eerste lid (vestiging niet-agrarische functie in landelijk gebied)
Een bestemmingsplan van toepassing op Landelijk gebied kan voorzien in de vestiging van een niet-agrarische functie op een bestaand bouwperceel als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a. de vestiging past binnen de ontwikkelingsrichting van het gebied waarbij de volgende aspecten zijn betrokken:
1. een gebiedsgerichte benadering welke activiteiten en functies passen in de omgeving;
2. welke effecten de mogelijke ontwikkeling heeft op andere aspecten, waaronder mobiliteit, agrarische ontwikkeling, leefbaarheid en leegstand elders;
3. hoe de vestiging bijdraagt aan het versterken van de omgevingskwaliteit, waaronder een bijdrage aan de sloop van overtollig en leegstaand vastgoed in het Landelijk gebied.
b. er vindt geen splitsing plaats van het bouwperceel;
c. overtollige bebouwing wordt gesloopt;
d. de vestiging heeft geen betrekking op:
1. een kantoor met baliefunctie;
2. lawaaisport;
3. mestbewerking.
Bestemmingsplan "Zandstraat 16a"
Artikel 3.1 (Natuur, bestemmingsomschrijving)
De voor "Natuur" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bos en natuur, heidevelden en vennen;
b. behoud, herstel en ontwikkeling van aanwezige en potentiële natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden;
c. extensief agrarisch gebruik in de vorm van beweiding en voederwinning;
d. extensieve dagrecreatie met bijbehorende voorzieningen;
e. onverharde wegen en paden;
f. water, (natuurvriendelijke) oevers en bijbehorende voorzieningen zoals aanlegsteigers.
Artikel 4.1 (Recreatie - Verblijfsrecreatie, bestemmingsomschrijving)
De voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. verblijfsrecreatieve eenheden met voorzieningen voor dienstverlening en beheer gronden;
b. kleinschalige en aan de verblijfsrecreatie ondergeschikte nevenfuncties:
1. vergaderen en zakelijke bijeenkomsten;
2. horeca, uitsluitend in horecacategorie 1a, van maximaal 100 m2 met buitenterras;
3. verkoop aan huis van boerderij- en streekproducten van maximaal 100 m2;
4. dagrecreatieve voorzieningen;
5. receptie;
6. informatiepunt;
7. speel- en sportvoorzieningen;
c. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning': een bedrijfswoning;
d. de uitoefening van aan-huis-gebonden beroepen of kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;
e. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals groen, parkeervoorzieningen, nutsvoorzieningen en water.
Artikel 4.2.1 (Gebouwen en overkappingen)
b. de goothoogte van bedrijfswoningen mag worden overschreden door dakkapellen, indien:
1. de afstand tot de dakvoet, de nok en de zijkanten van het dakvlak ten minste 0,5 m bedraagt;
2. de bouwhoogte van de dakkapel, gemeten vanaf de voet van de dakkapel, ten hoogste 1,5 m bedraagt;
3. de breedte van dakkapellen aan de voor- of zijkant van de bedrijfswoning ten hoogste 50% van het dakvlak bedraagt;
4. de breedte van dakkapellen aan de achterkant van de bedrijfswoning ten hoogste 70% van het dakvlak bedraagt;
c. met dien verstande dat voor de bijbehorende aangebouwde overkappingen bij bedrijfswoningen de volgende regels gelden:
1. de diepte van overkappingen aan de voor- en zijgevel mag ten hoogste 2 m bedragen;
2. de diepte van overkappingen aan de achtergevel mag ten hoogste 4 m bedragen.
Artikel 4.2.2 (Bouwwerken, geen gebouwen zijnde)
a. de bouwhoogte van erfafscheidingen bedraagt ten hoogste 2 m met dien verstande dat de bouwhoogte van erfafscheidingen voor de voorgevellijn ten hoogste 1 m mag bedragen tenzij het een transparante erf- of terreinafscheiding met een maximale bouwhoogte van 2 m betreft;
b. de bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen of overkappingen zijnde, bedraagt ten hoogste 6 m.
Artikel 4.3 (Specifieke gebruiksregels)
Met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken gelden de volgende regels:
[…]
d. het is verboden om gronden en bouwwerken te gebruiken ten behoeve van de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie", indien de landschappelijke inpassing/kwaliteitsverbetering van het landschap conform het inrichtingsplan "Landschapsplan De Bottelroos (Moergestel)" d.d. 3 december 2018, zoals weergegeven in bijlage 2 bij de regels, binnen een jaar na inwerkingtreding van het voorliggende bestemmingsplan "Zandstraat 16a" niet volledig is uitgevoerd dan wel niet volledig in stand wordt gehouden, zo lang als de instandhouding van de kwaliteitsverbetering van het landschap in alle redelijkheid kan worden geëist.
Bestemmingsplan "Buitengebied geconsolideerd"
Artikel 4.6.1 (Aanlegverbod zonder omgevingsvergunning)
Het is verboden op of in de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap, natuur en cultuurhistorie - 1" zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het bevoegd gezag (omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden) de volgende werken, voor zover geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
[…]
f. het aanleggen van tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen;
[…].