Uitspraak
202204335/1/V6.
Datum uitspraak: 17 mei 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 juni 2022 in zaak nr. 21/4132 in het geding tussen:
[appellant], wonend te Den Haag,
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2021 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen afgewezen.
Bij besluit van 12 mei 2021 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 mei 2021 vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2023, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door drs. J.M. Sidler, en [appellant], bijgestaan door mr. M.S. Nizamouddin, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Verder is O. Al Othman als tolk verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Waar gaat deze uitspraak over?
2. [appellant] heeft de Syrische nationaliteit en wil Nederlander worden. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN), omdat ernstige vermoedens bestaan dat [appellant] een gevaar vormt voor de openbare orde. De reden hiervoor is dat hij door de rechtbank op 23 maart 2017 en door het gerechtshof op 17 april 2019 is veroordeeld tot twee dagen gevangenisstraf. Op 24 maart 2020 heeft de Hoge Raad de beslissing van het gerechtshof bevestigd, waardoor de beslissing vanaf dat moment onherroepelijk is geworden.
3. Partijen zijn het erover eens dat [appellant] is veroordeeld tot een gevangenisstraf voor het plegen van een misdrijf en dat de staatssecretaris de aanvraag daarom volgens zijn beleid moest afwijzen. In hoger beroep gaat het om de vraag of het strikt toepassen van het beleid in dit geval in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en of de staatssecretaris ten onrechte strikt heeft vastgehouden aan de zogenoemde rehabilitatietermijn. Die rehabilitatietermijn houdt in dat de staatssecretaris volgens zijn beleid het verzoek afwijst wanneer aan de verzoeker in de periode van vijf jaar direct voorafgaand aan het verzoek of de beslissing daarop een sanctie voor een misdrijf is opgelegd of een dergelijke sanctie ten uitvoer is gelegd. Pas na het verstrijken van die rehabilitatietermijn komt een verzoeker in aanmerking voor het Nederlanderschap.
Wat heeft de rechtbank overwogen?
4. De rechtbank heeft overwogen dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Daarbij is volgens de rechtbank van belang dat [appellant] is veroordeeld voor vernieling van twee glazen deuren in de instelling waar hij verbleef voor de behandeling van zijn bipolaire stoornis. Hij zou deze vernieling hebben gepleegd onder invloed van medicatie die hij in die instelling kreeg. Omdat hij nu andere medicatie krijgt, gaat het goed met hem. Volgens de rechtbank gaat het daarom om een delict van geringe ernst. Het gerechtshof heeft voorts verminderde toerekeningsvatbaarheid aangenomen. Ook staat vast dat [appellant] in de vijf jaar na het incident geen andere strafbare feiten heeft gepleegd. Alleen doordat [appellant] in hoger beroep en cassatie is gegaan, is de rehabilitatietermijn van vijf jaar nog niet verstreken. Wanneer de regels strikt worden gevolgd, kan [appellant] pas op 24 maart 2025 Nederlander worden, dus ruim acht jaar na het plegen van het misdrijf in 2016. Volgens de rechtbank kan in redelijkheid niet worden volgehouden dat [appellant] een gevaar vormt voor de openbare orde en is het handhaven van de volledige rehabilitatietermijn hier niet noodzakelijk en niet evenwichtig.
Wat voert de staatssecretaris aan?
5. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot deze conclusie is gekomen. Hij voert aan dat de omstandigheden die de rechtbank daarbij heeft betrokken, zoals dat het om een eenmalige fout ging en dat er geen nieuwe strafbare feiten zijn gepleegd, omstandigheden zijn waarvan hij in zijn beleid al heeft aangegeven dat zij niet bijzonder zijn. Daarom zijn deze omstandigheden ook niet bijzonder in het kader van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De omstandigheden die hebben geleid tot het plegen van het misdrijf, zijn bovendien al door de strafrechter bij zijn oordeel betrokken. Daarnaast gaat de staatssecretaris om goede redenen uit van de datum waarop de sanctiebeslissing onherroepelijk is geworden en legt de rechtbank ten onrechte de nadruk op de pleegdatum. Ook is onjuist dat alleen door het aanwenden van rechtsmiddelen de rehabilitatietermijn nog niet was verstreken. Ten tijde van de afwijzing waren ook sinds het plegen van het feit nog geen vijf jaar verstreken. Ook heeft de rechtbank niet gemotiveerd waarom het onredelijk is dat [appellant] tot 2025 moet wachten om Nederlander te worden.
Wat is het oordeel van de Afdeling?
6. De rechtbank heeft de wettelijke grondslag van de door haar verrichte evenredigheidsbeoordeling niet genoemd, zoals de staatssecretaris terecht aanvoert. De Afdeling gaat ervan uit dat de rechtbank bedoeld heeft artikel 4:84 van Pro de Awb toe te passen.
6.1. In de Handleiding RWN (hierna: de Handleiding), paragraaf 6 van het beleid voor artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN, is toegelicht welke omstandigheden volgens de staatssecretaris in elk geval niet voldoende bijzonder zijn om af te wijken van zijn beleid. Anders dan de staatssecretaris aanvoert, betekent dit niet dat deze omstandigheden geen rol meer kunnen spelen bij de evenredigheidsbeoordeling van artikel 4:84 van Pro de Awb. Zo heeft de Afdeling in haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, onder 4.3, overwogen dat het feit dat een bestuursorgaan omstandigheden heeft betrokken bij het opstellen van een beleidsregel, niet maakt dat die omstandigheden alleen al daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten bij een evenredigheidsbeoordeling. Dat bestuursorgaan moet alle omstandigheden bij de besluitvorming betrekken en bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb die noodzakelijk maken dat het bestuursorgaan afwijkt van het beleid. De rechtbank heeft het besluit van 12 mei 2021 dus terecht aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 4:84 van Pro de Awb getoetst.
Het betoog slaagt in zoverre niet. De Afdeling zal daarom beoordelen of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de afwijzing van het verzoek in strijd is met artikel 4:84 van Pro de Awb.
6.2. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat het beleid in de Handleiding mag dienen als uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of sprake is van ernstige vermoedens dat de verzoeker gevaar oplevert voor de openbare orde als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN. Ook heeft de Afdeling eerder overwogen dat het niet onredelijk is dat de staatssecretaris bij het bepalen van het begin van de rehabilitatietermijn uitgaat van de datum waarop de sanctiebeslissing onherroepelijk is geworden en de datum waarop de sanctie ten uitvoer is gelegd. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2322, onder 3.2. Uit de Handleiding volgt dat slechts een ernstig vermoeden bestaat dat een verzoeker een gevaar voor de openbare orde vormt, als de misdraging voldoende ernstig is. Daarom neemt de staatssecretaris alleen misdrijven in aanmerking. Bovendien moet ook de sanctie voor dat misdrijf voldoende zwaar zijn. De staatssecretaris ziet een gevangenisstraf, ongeacht de duur daarvan, als een zware sanctie. Ook dit uitgangspunt vindt de Afdeling niet onredelijk.
6.3. Zoals de staatssecretaris terecht aanvoert, mag hij ervan uitgaan dat de omstandigheden die hebben geleid tot het plegen van het misdrijf, al door de strafrechter zijn meegewogen. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1826, onder 3.2. De strafrechter heeft geoordeeld dat [appellant] verminderd toerekeningsvatbaar was en heeft zijn psychische staat ten tijde van het misdrijf dus al meegewogen bij het bepalen van de straf. Aan de omstandigheden waarom [appellant] in die psychische staat verkeerde komt bij deze beoordeling dan ook geen zelfstandige betekenis meer toe. De rechtbank heeft deze omstandigheden daarom ten onrechte als bijzonder aangemerkt in het kader van de toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb. [appellant] heeft in hoger beroep een bindend advies van de geschillencommissie geestelijke gezondheidszorg van 30 december 2022 overgelegd waaruit volgens hem volgt dat zijn behandelend arts hem in 2016 een onjuiste diagnose en verkeerde medicatie heeft gegeven. Dit document gaat over de redenen waarom [appellant] verminderd toerekeningsvatbaar was ten tijde van het plegen van het delict en werpt daarom geen ander licht op de zaak. De Afdeling heeft bovendien geen aanwijzingen dat de strafrechter de gevolgen van de mogelijk verkeerde medicatie niet in zijn oordeel heeft betrokken.
6.4. Ook de omstandigheden dat de strafrechter een gevangenisstraf van slechts twee dagen heeft opgelegd, [appellant] sinds 2016 geen strafbare feiten zou hebben gepleegd en dat de rehabilitatietermijn later is gestart omdat [appellant] hoger beroep en cassatie heeft ingesteld, zijn volgens de Afdeling niet zo bijzonder dat de staatssecretaris van zijn beleid had moeten afwijken. De staatssecretaris heeft bij zijn afwijzing terecht betrokken dat de strafrechter het delict dat [appellant] heeft gepleegd ernstig genoeg heeft gevonden voor het opleggen van een gevangenisstraf. Dat het om slechts twee dagen ging en dat deze straf overeenkwam met de in voorlopige hechtenis doorgebrachte dagen, maakt dit niet anders. Bovendien wijst de staatssecretaris er terecht op dat de rehabilitatietermijn ten tijde van het besluit van 12 mei 2021 ook niet zou zijn verstreken, als hij was uitgegaan van de pleegdatum in december 2016 of het strafvonnis van de rechtbank van 23 maart 2017. Dat [appellant] hoger beroep en cassatie heeft ingesteld, heeft in dit geval dus geen effect gehad op de uitkomst van deze procedure. Anders dan de rechtbank, vindt de Afdeling het niet onevenredig dat [appellant] daardoor pas een aantal jaren later in aanmerking komt voor het Nederlanderschap. [appellant] heeft aangevoerd dat hij het Nederlanderschap snel wil verkrijgen om zijn zieke vader in Libanon te kunnen bezoeken en dat dit niet mogelijk is met de verblijfsvergunning die hij nu heeft. Op de zitting bij de Afdeling heeft hij verduidelijkt dat zijn vader in Syrië verblijft en dat hij hem in Libanon wil ontmoeten. Dat heeft hij ook eerder gedaan. Hij heeft niet onderbouwd dat hij nu, anders dan de vorige keer, zonder Nederlands paspoort geen visum voor Libanon meer kan krijgen. De rechtbank is daarom ten onrechte tot de conclusie gekomen dat het besluit van 12 mei 2021 in strijd is met artikel 4:84 van Pro de Awb.
Het betoog slaagt.
Conclusie
7. Uit het voorgaande volgt dat de staatssecretaris het verzoek terecht heeft afgewezen. De afwijzing van het verzoek betekent niet dat [appellant] nooit meer het Nederlanderschap kan verkrijgen. Hij kan na verloop van de rehabilitatietermijn opnieuw het Nederlanderschap aanvragen.
8. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, is het beroep alsnog ongegrond. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 juni 2022 in zaak nr. 21/4132;
III. verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E. de Ruijter, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. De Ruijter
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2023
887
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 9
1. Het verzoek van een vreemdeling die voldoet aan de artikelen 7 en 8 wordt niettemin afgewezen, indien
a. op grond van het gedrag van de verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij gevaar oplevert voor de openbare orde, de goede zeden, of de veiligheid van het Koninkrijk;
[…]
Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap 2003
Toelichting bij artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a
Paragraaf 5
De vreemdeling mag in de periode van vijf jaren (de zogenaamde rehabilitatietermijn van vijf jaar) direct voorafgaande aan het verzoek om naturalisatie of optieverklaring of de beslissing daarop niet onderworpen zijn geweest aan sanctionering van een misdrijf of aan de gevolgen daarvan. Daarbij geldt het volgende:
a. iedere vrijheidsbenemende straf of maatregel (onder meer gevangenisstraf en TBS) leidt, ongeacht de duur daarvan, tot weigering van naturalisatie of optie;
[…]
Paragraaf 5.1
Een ernstig vermoeden dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt, wordt niet gebaseerd op zo maar iedere willekeurige misstap die tot een sanctie heeft geleid. De misdraging moet wel voldoende ernstig zijn geweest. De ernst komt tot uiting in het feit dat alleen misdrijven in aanmerking worden genomen. Bovendien moet ook de sanctie die daarop is gevolgd, voldoende zwaar zijn. Dat betekent dat misdragingen die strafrechtelijk als overtreding worden gekwalificeerd of die buiten het strafrecht zijn afgedaan (bijvoorbeeld met een bestuurlijke boete of uitsluitend een civiele veroordeling tot schadevergoeding) buiten beschouwing blijven.
[…]
Paragraaf 6
Bovenstaande regels geven een nadere invulling van het criterium ‘ernstig gevaar voor de openbare orde’ (in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, RWN en artikel 6, vierde lid, RWN). Zij moeten door iedereen op dezelfde wijze worden uitgevoerd. Deze regels vervangen de genoemde artikelen niet. Zij sluiten dus ook niet uit dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die tot gevolg hebben dat alleen maar tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen door van deze regels af te wijken. Bij de toepassing van deze regels moet men er dus altijd op bedacht zijn dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die afwijking noodzakelijk kunnen maken.
[…]
Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), kan echter wel worden afgeleid welke omstandigheden in het algemeen niet als bijzondere omstandigheden worden aangemerkt. Niet bijzonder is bijvoorbeeld dat de vreemdeling:
• nimmer eerder een (dergelijk) strafbaar feit heeft gepleegd;
• lering heeft getrokken uit het gebeurde;
• thans ieder strafbaar gedrag poogt te vermijden;
• de misdraging heeft gepleegd in een bijzonder moeilijke periode die definitief is afgesloten;
[…]
Evenmin kunnen als bijzonder worden aangemerkt omstandigheden die hebben geleid of bijgedragen tot het misdrijf, aangezien die omstandigheden, voorzover zij als verzachtende omstandigheden hebben te gelden, door de strafrechter bij diens oordeel zijn betrokken. Deze voorbeelden zijn niet-limitatief.
[…]