Uitspraak
202108056/1/A3.
Datum uitspraak: 20 december 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 oktober 2021 in zaken nrs. 21/22 en 21/267 in de gedingen tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Procesverloop
[appellant] heeft bij brieven van 29 mei 2020 en 4 juni 2020 verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) ingediend bij de minister.
Bij besluit van 24 november 2020 heeft de minister het bezwaar van [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek van 29 mei 2020 gegrond verklaard en het Wob-verzoek inhoudelijk afgewezen (hierna: besluit I).
Bij besluit van eveneens 24 november 2020 heeft de minister het bezwaar van [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek van 4 juni 2020 niet-ontvankelijk verklaard (hierna besluit II).
Bij uitspraak van 26 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen besluit I ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister binnen acht weken na verzending van de uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit moet nemen. De rechtbank heeft het door [appellant] tegen het besluit II niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij brief van 29 december 2021 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het uitblijven van een nieuw besluit op bezwaar.
Bij besluit van 11 januari 2022 heeft de minister het bezwaar van [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek van 29 mei 2020 opnieuw gegrond verklaard en de Tijdelijke beleidsregel voucherverstrekking luchtvaart gedeeltelijk openbaar gemaakt.
[appellant] heeft daartegen gronden ingediend.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
[appellant] heeft de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door S.C Pardieck, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door N. Polat LLM, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding - verzoek van 29 mei 2020
1. [appellant] heeft bij het verzoek van 29 mei 2020 de minister verzocht om openbaarmaking van de (concept)beleidsregel die voortkomt uit de aanwijzing van 25 maart 2020 aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de ILT) omtrent het afzien van handhaving bij de uitgifte van vouchers door luchtvaartmaatschappijen bij vluchtannuleringen in het licht van COVID-19. Daarbij heeft hij verwezen naar een brief van de minister van 30 maart 2020 (Kamerstukken II 2019/20, 31936, 731).
1.1. Omdat de minister geen besluit nam op zijn verzoek heeft [appellant] op 24 augustus 2020 bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig nemen van een besluit. De minister heeft vervolgens op 24 november 2020 het bezwaar gegrond verklaard omdat hij niet tijdig op het verzoek heeft beslist, maar hij heeft het Wob-verzoek afgewezen. De beleidsregel die voortkomt uit de aanwijzing van 25 maart 2020 is de Tijdelijke beleidsregel voucherverstrekking luchtvaart en is een concept (hierna: het concept). Dit concept is nooit vastgesteld. Volgens de minister is het concept een document ten behoeve van intern beraad en bevat het persoonlijke beleidsopvattingen. Daarom heeft de minister dat document niet openbaar gemaakt.
Inleiding - verzoek van 4 juni 2020
2. Bij het verzoek van 4 juni 2020 heeft [appellant] de minister verzocht om openbaarmaking van de intrekking van 20 mei 2020, althans 14 mei 2020, van de aanwijzing van de minister aan de ILT waarmee hij de ILT de opdracht gaf om tijdelijk niet te handhaven als luchtvaartmaatschappijen bij annulering van de vlucht een voucher gaven in plaats van restitutie van het betaalde ticket, althans de (schriftelijke) vaststelling of vastlegging daarvan, althans de berichten of documenten strekkende tot intrekking van deze aanwijzing. Daarbij heeft [appellant] verwezen naar een bericht op de website van de ILT waarin staat dat de aanwijzing is ingetrokken.
2.1. Omdat de minister geen besluit nam op het verzoek van [appellant], heeft hij tegen het niet tijdig nemen van een besluit bezwaar gemaakt. De minister heeft het bezwaar bij het besluit van 24 november 2020 niet-ontvankelijk verklaard omdat hij van mening was dat de gevraagde informatie al openbaar is en daarom de Wob niet van toepassing is.
Oordeel van de rechtbank
3. Ten aanzien van het Wob-verzoek van 29 mei 2020 heeft de rechtbank, voor zover van belang, geoordeeld dat de minister terecht het standpunt heeft ingenomen dat het concept bestemd is voor intern beraad als bedoeld in artikel 11 van Pro de Wob, omdat het is opgesteld met het oog op een door de overheid te nemen besluit ten aanzien van te voeren beleid. Daarbij vindt de rechtbank ook van belang dat het hierbij gaat om een conceptbeleidsregel die later niet door de minister is vastgesteld. Dat is anders dan in de uitspraak van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1516, waarin de Afdeling overwoog dat de in dat geding aan de orde zijnde concept-beleidsregels later wel zijn vastgesteld. Dat betekent volgens de rechtbank dat de minister terecht het standpunt heeft ingenomen dat geen informatie wordt verstrekt over de in het concept opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Verder zijn volgens de rechtbank in het concept feitelijke gegevens opgenomen. Deze feitelijke gegevens zijn naar het oordeel van de rechtbank niet zodanig verweven met persoonlijke beleidsopvattingen dat de minister zich redelijkerwijs op het standpunt mocht stellen dat dat het niet mogelijk is die van elkaar te scheiden. De rechtbank heeft daarom de minister opgedragen binnen acht weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Ten aanzien van het Wob-verzoek van 4 juni 2020 heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister volledig aan het verzoek van [appellant] is toegekomen, zodat hij geen belang meer heeft bij een inhoudelijk oordeel over de zaak. Wel heeft de rechtbank aanleiding gezien om de minister te veroordelen in de proceskosten en het griffierecht aan [appellant] terug te laten betalen.
Beoordeling ten aanzien van het verzoek van 29 mei 2020
Intern beraad
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het concept het karakter heeft van een stuk ten behoeve van intern beraad. Volgens [appellant] bevat het stuk voorgestelde regels voor toepassing in concrete gevallen en geen weergave van een vrije persoonlijke discussie. Daarbij verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1123. De rechtbank is ten onrechte niet uitdrukkelijk ingegaan op die uitspraak. Dat had wel gemoeten. Daarbij verwijst [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3737. Verder heeft de rechtbank ten onrechte van belang geacht dat het concept een document is dat niet later alsnog is vastgesteld. In de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1516, ging het niet om conceptregels maar om een hoofdlijnennotitie, waarbij gedachten werden geuit over toekomstig beleid. Dat is in het geval van een concept-beleidsregel niet het geval. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de status van de beleidsregel, namelijk nog een concept, niet van invloed op de vraag of het stuk bestemd is voor intern beraad, aldus [appellant].
4.1. Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder intern beraad valt ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, het beraad binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid.
4.3. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennisgenomen van de door de minister overgelegde vertrouwelijke stukken. Het gaat om een document dat bestaat uit de concept-Tijdelijke beleidsregel met een (concept) toelichting van de opsteller.
4.4. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het concept een document is ten behoeve van intern beraad, omdat het is opgesteld met het oog op een door de overheid te nemen besluit ten aanzien van te voeren beleid. Dat het stuk concrete voorstellen bevat voor nader vast te stellen regels, neemt niet weg dat dit stuk is opgesteld voor gebruik door de opsteller en anderen binnen de overheid. Op basis van dit stuk had namelijk verder kunnen worden gediscussieerd over de uiteindelijke vormgeving van de regels. De verwijzing van [appellant] naar de uitspraak van 2 april 2014 kan hem daarom niet baten. Dat de rechtbank niet expliciet is ingegaan op de door [appellant] genoemde uitspraken, betekent niet dat de uitspraak van de rechtbank om die reden vernietigd moet worden. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 31 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3501, heeft geoordeeld, verplicht artikel 8:69 van Pro de Awb de bestuursrechter niet om elke stelling uitdrukkelijk in de uitspraak te behandelen. Dat is anders dan in de door [appellant] genoemde uitspraak van 21 november 2018, waarin niet expliciet was ingegaan op een beroepsgrond. De rechtbank heeft in dit geval echter wel de beroepsgrond van [appellant] over intern beraad besproken.
4.5. Het betoog slaagt niet.
Persoonlijke beleidsopvattingen
5. Voor zover het concept een stuk voor intern beraad is, betoogt [appellant] dat dat stuk geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Dat een stuk enigszins gekleurd is door de opsteller van het document, is volgens de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:400, onvoldoende om de passages als persoonlijke beleidsopvattingen aan te merken. Bovendien zou het stuk meer passages met feitelijke gegevens moeten bevatten dan waarvan de rechtbank in haar uitspraak is uitgegaan. Artikel 1 van Pro het concept zou in ieder geval meer feitelijke en juridische informatie moeten bevatten, aldus [appellant].
5.1. Zoals de Afdeling eveneens in de uitspraak van 31 januari 2018 heeft overwogen, heeft de wetgever met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of ‑uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren." (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 6, blz. 13). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
5.2. De rechtbank heeft over een aantal passages in het concept geoordeeld dat deze geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten maar feitelijke gegevens, die kunnen worden geopenbaard. Dit oordeel van de rechtbank is in hoger beroep niet bestreden. De Afdeling is na kennis genomen te hebben van het concept van oordeel dat meer passages voor openbaarmaking in aanmerking komen. De Afdeling wijst daarbij op de artikelen 4 en 5 van de concept beleidsregeling en op pagina 1 en pagina 3 van de toelichting.
5.3. De artikelen 4 en 5 van het concept bevatten slechts feitelijke informatie en geen standpunt van een ambtenaar. De artikelen bevatten geen weergave van een vrije, persoonlijke discussie en zijn objectief weergegeven. De minister moet deze informatie daarom openbaar maken. De overige artikelen en definitiebepalingen die niet openbaar zijn gemaakt bevatten naar het oordeel van de Afdeling een interpretatie van de ambtenaren over hoe uitvoering kan worden gegeven aan de aanwijzing van 25 maart 2020, waarover discussie plaatsvond. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 31 januari 2018, moet die discussie ongehinderd plaats kunnen vinden. Openbaarmaking hiervan is terecht geweigerd.
5.4. De passages in de toelichting op het concept op pagina 1 waarvan de rechtbank heeft geoordeeld dat de minister deze niet openbaar hoeft te maken, bevatten naar het oordeel van de Afdeling ook slechts feitelijke informatie. De passages zijn niet voorzien van commentaar en geven geen blijk van een persoonlijke beleidsopvatting. Hierin wordt beschreven welke keuzes een passagier heeft als hij extra opties koopt bij het boeken van een vlucht. Dat is informatie van algemene bekendheid. De minister moet ook deze passages openbaar maken.
5.5. Van de passages in de toelichting op het concept op pagina 3 is de Afdeling van oordeel dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, de minister het deel tot aan de op-één-na laatste alinea met de zin "..afwezigheid van alternatieve vluchten.", uitgezonderd de tweede, derde en vierde alinea van pagina 3, openbaar moet maken. De passages die openbaargemaakt moeten worden bevatten informatie die algemeen bekend is en geen persoonlijke meningen van ambtenaren. De overige informatie bevat een toelichting van ambtenaren op de interpretatie hoe uitvoering kan worden gegeven aan de aanwijzing van 25 maart 2020 en bevatten wel persoonlijke beleidsopvattingen.
5.6. Het voorgaande betekent dat er naar het oordeel van de Afdeling meer passages openbaar moeten worden gemaakt dan uit de aangevallen uitspraak volgt.
5.7. Het betoog slaagt.
Artikel 11, tweede lid, van de Wob
6. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat de minister de in het concept opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen toch openbaar had moeten maken met toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob.
6.1. Artikel 11, tweede lid, van de Wob, voor zover van belang, luidt: "Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm."
6.2. Weliswaar stelt [appellant] terecht dat de rechtbank niet op dit betoog is ingegaan, maar dit leidt er niet toe dat de aangevallen uitspraak om die reden vernietigd moet worden. Daarvoor is van belang dat de minister heeft toegelicht dat hij voor de toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob beslisruimte heeft en daarbij alleen informatie verstrekt voor zover een goede en democratische bestuursvoering daarmee is gediend. Verder heeft de minister ter zitting toegelicht dat het een eerste concept betreft waarbij nog veel vragen niet beantwoord zijn. Kort na het opstellen van het concept is naar aanleiding van de mededeling van de Europese Commissie dat vliegtuigpassagiers altijd een keuze moeten krijgen tussen een voucher en terugbetaling van het ticket al besloten om de aanwijzing van 25 maart 2020 in te trekken. Daarmee bestaat er geen discussie meer hoe de minister ten aanzien van vliegmaatschappijen moet handhaven. Naar het oordeel van de Afdeling is met openbaarmaking van de weggelakte delen van het concept daarom geen belang van een goede en democratische bestuursvoering gemoeid. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt waarom het concept toch openbaar gemaakt moeten worden met het oog op een goede en democratische bestuursvoering.
6.3. Het betoog slaagt niet.
Vergoeding van kosten in bezwaar
7. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister bij het besluit op bezwaar van 24 november 2020 ten aanzien van het verzoek van 29 mei 2020 een wegingsfactor van 0,5 mocht toepassen bij de vergoeding van de kosten in bezwaar. De minister heeft ten onrechte een vergelijking gemaakt met de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 20 mei 2020, ECLI:NL:RBMNE:2020:2457. De rechtbank had ook moeten kijken naar de hoeveelheid werk die de rechtsbijstandverlener heeft moeten verrichten. Bovendien is het gegeven of een zitting gehouden is niet relevant voor de zwaarte van een zaak, aldus [appellant].
7.1. De Afdeling heeft in de uitspraak van 3 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:390, geoordeeld dat de behandeling van een zaak in de bezwaar‑ en beroepsprocedure in beginsel behoort tot de categorie gemiddeld, tenzij er duidelijke redenen zijn hiervan af te wijken.
7.2. De Afdeling stelt vast dat [appellant] bezwaar heeft gemaakt wegens het niet tijdig nemen van een besluit door de minister. De Afdeling heeft in de uitspraak van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1434, geoordeeld dat dit werkzaamheden van eenvoudige aard zijn en dat daarom een wegingsfactor van 0,5 punt moet worden gehanteerd. Dat de gemachtigde [appellant], zoals hij ter zitting heeft gesteld, vaker heeft moeten bellen met de minister, is inherent aan de werkzaamheden die hij als rechtsbijstandverlener in het kader van een bezwaarprocedure moet verrichten. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de verrichte werkzaamheden in de bezwaarfase slechts van beperkte omvang waren en het daarom een zaak van licht gewicht betrof. Daarbij is rekening gehouden met de aard en zwaarte van het werk. Of in dit geval een zitting meetelt bij het bepalen van het aantal punten, is niet relevant, aangezien [appellant] opkomt tegen het oordeel van de rechtbank dat te weinig punten zijn toegekend in de bezwaarfase. In de bezwaarfase is immers geen hoorzitting gehouden.
7.3. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
8. Het voorgaande houdt in dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geoordeeld dat de minister meer passages openbaar moet maken. Het hoger beroep is daarom gegrond. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] wel gegrond verklaard, het besluit van 24 november 2020 vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit moet nemen. De Afdeling zal dan ook volstaan met het gegrond verklaren van het hoger beroep, voor zover dat is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank dat betrekking heeft op het Wob-verzoek van 29 mei 2020. Wat dit betekent voor het besluit van 11 januari 2022 dat de minister naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft genomen, legt de Afdeling uit bij de bespreking van dat besluit.
Beoordeling ten aanzien van het verzoek van 4 juni 2020
9. Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank zijn beroep tegen het besluit van 24 november 2020 dat betrekking heeft op zijn Wob-verzoek van
4 juni 2020 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Weliswaar is materieel toegekomen aan zijn Wob-verzoek, maar hij had in bezwaar ook om vergoeding van kosten gevraagd. Daarom heeft hij wel belang bij een inhoudelijk oordeel over zijn beroep, aldus [appellant]. Daarbij verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1563.
9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de door [appellant] genoemde uitspraak van 9 mei 2018, is de bestuursrechter slechts gehouden tot inhoudelijke beoordeling van een bij hem ingediend (hoger) beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan als de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Als dat belang is vervallen, is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend wegens de principiële betekenis daarvan.
9.2. [appellant] heeft in zijn bezwaarschrift verzocht om vergoeding van de door hem gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het bezwaar. Dit verzoek heeft hij in beroep herhaald. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, voor zover hier van belang, worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken uitsluitend vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Gelet hierop heeft [appellant] belang bij een heroverweging van het primaire besluit. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Dit betekent dat de uitspraak van de rechtbank ook, voor zover het beroep van [appellant] daarbij niet-ontvankelijk is verklaard, voor vernietiging in aanmerking komt. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit op bezwaar over het verzoek van 4 juni 2020 beoordelen.
9.3. Gedurende de procedure bij de rechtbank heeft de minister alsnog een brief van 20 mei 2020 openbaar gemaakt die gaat over de intrekking van de aanwijzing over handhaving van artikel 8, eerste lid, onderdeel a, van Verordening (EG) nr. 261/2004. [appellant] heeft bevestigd dat dit het document is waarvan hij openbaarmaking heeft verzocht. Anders dan de minister heeft gesteld, was de informatie waarom [appellant] heeft verzocht niet openbaar en is zijn verzoek daarom aan te merken als een verzoek op grond van de Wob. De reactie daarop van de minister is een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt en beroep kan worden ingesteld. Dit betekent dat de minister ten onrechte het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk heeft verklaard. De Afdeling zal daarom het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaren, het besluit op bezwaar van 24 november 2020 dat betrekking heeft op het verzoek van 4 juni 2020 vernietigen, het bezwaar van [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond verklaren, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit herroepen, bepalen dat de minister de kosten die [appellant] redelijkerwijs in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken moet vergoeden en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Daarbij zal de Afdeling bepalen dat een wegingsfactor van 0,5 wordt gehanteerd, zoals hiervoor in overweging 7.2 uiteen is gezet.
9.4. Het betoog slaagt.
Besluit van 11 januari 2022
10. De aangevallen uitspraak waarin is geoordeeld dat de minister binnen acht weken een nieuw besluit op bezwaar moest nemen is op 28 oktober 2021 aan partijen verzonden. De termijn voor het nemen van een nieuw besluit op bezwaar verliep dus op 23 december 2021. Omdat de minister dat op dat moment nog niet had gedaan, heeft [appellant] bij de Afdeling beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit.
10.1. Bij besluit van 11 januari 2022 heeft de minister, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw het bezwaar van [appellant] gegrond verklaard en het concept deels openbaar gemaakt. Wat betreft de delen die de minister niet openbaar heeft gemaakt, heeft hij zich op het standpunt gesteld dat het een document voor intern beraad betreft en dat de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar worden gemaakt.
10.2. Omdat de minister op 11 januari 2022 alsnog een besluit bekend heeft gemaakt, ontvalt hiermee het belang dat [appellant] heeft bij een inhoudelijk oordeel over het beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit. De Afdeling zal dit beroep daarom niet-ontvankelijk verklaren.
10.3. Het besluit van 11 januari 2022 is, gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van die wet van rechtswege onderwerp van dit geding.
10.4. [appellant] betoogt dat het concept volledig openbaar gemaakt moet worden en dat de minister dat ten onrechte niet heeft gedaan. Daarbij wijst [appellant] op brieven van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 30 april 2021 en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 21 juli 2021, waarin staat dat het kabinet heeft besloten om ruimhartig om te gaan met openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen. Daarnaast had de minister toepassing moeten geven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob, aldus [appellant].
10.5. Zoals de Afdeling hiervoor in overweging 6.1 uiteen heeft gezet, heeft de minister in voldoende mate gemotiveerd waarom hij in dit geval geen gebruik heeft gemaakt van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob opgenomen bevoegdheid.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
10.6. Zoals de Afdeling evenwel hiervoor in overweging 5 en verder heeft geoordeeld, moet de minister meer informatie uit het concept openbaar maken. Verder heeft de minister ter zitting toegelicht dat hij bij het besluit van 11 januari 2022 niet is ingegaan op het door [appellant] genoemde kabinetsbrede beleid, omdat hij met dit besluit beoogde het door de rechtbank geconstateerde gebrek in het besluit van 24 november 2020 te herstellen. Op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb moet het bezwaar op grondslag daarvan volledig worden heroverwogen. Daarbij moeten alle op dat moment bekende feiten en omstandigheden worden betrokken, waaronder ook nieuw beleid als dat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar in werking is getreden. Aangezien de minister aan het door [appellant] genoemde beleid geen aandacht heeft besteed, is het besluit van 11 januari 2022 op dit punt niet goed gemotiveerd.
Het betoog slaagt in zoverre.
Conclusie
11. Het voorgaande houdt in dat het beroep tegen het besluit van 11 januari 2022 gegrond is omdat dat besluit niet goed is gemotiveerd. De Afdeling zal dat besluit dan ook vernietigen voor zover de minister daarbij onvoldoende passages uit het concept openbaar heeft gemaakt en geen motivering heeft gegeven over het door [appellant] genoemde kabinetsbrede beleid over persoonlijke beleidsopvattingen. Daarnaast zal de Afdeling bepalen dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen en op basis van de inmiddels in werking getreden Woo. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
Slotsom
12. De minister moet de proceskosten vergoeden.
13.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 oktober 2021 in zaak nr. 21/22, voor zover de rechtbank daarbij het beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard;
III. verklaart het beroep, gericht tegen het besluit van 24 november 2022, kenmerk B-8-20-0264.001, gegrond;
IV. vernietigt dat besluit;
V. verklaart het bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek van N. [appellant] van 4 juni 2020 gegrond;
VI. herroept het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek van 4 juni 2020;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 24 november 2020, kenmerk: B-8-20-0264.001;
VIII. verklaart het beroep tegen het niet opnieuw tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk;
IX. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 11 januari 2022, kenmerk: B-8-20-0319-001 en R-8-21-0002.001, gegrond;
X. vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 11 januari 2022, kenmerk: B-8-20-0319-001 en R-8-21-0002.001, voor zover de minister van Infrastructuur en Waterstaat daarbij niet meer passages openbaar heeft gemaakt en niet is ingegaan op het door N. [appellant] genoemde kabinetsbrede beleid over het openbaarmaken van persoonlijke beleidsopvattingen;
XI. draagt de minister van Infrastructuur en Waterstaat op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het bezwaar gericht tegen de afwijzing van het verzoek van 29 mei 2020 te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
XII. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
XIII. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij N. [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.929,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XIV. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij N. [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek van 4 juni 2020 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 298,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XV. gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan N. [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier.
w.g. Den Ouden
voorzitter
w.g. Renkema
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2023
1071