Uitspraak
202101355/1/V3.
Datum uitspraak: 29 maart 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 21 februari 2020 en haar uitspraak van 29 januari 2021 in zaak nr. 19/3144 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 18 april 2019 heeft de staatssecretaris een verzoek van de vreemdeling om opheffing van zijn ongewenstverklaring ingewilligd en een inreisverbod tegen hem uitgevaardigd.
Bij tussenuitspraak van 21 februari 2020 heeft de rechtbank de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld om een aan dat besluit klevend gebrek te herstellen.
De staatssecretaris heeft bij brief van 6 april 2020 het besluit van 18 april 2019 aangevuld.
Bij uitspraak van 29 januari 2021 heeft de rechtbank het tegen het besluit van 18 april 2019 door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven.
Tegen deze uitspraken heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. F. Fonville, advocaat te Haarlem, hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling verblijft sinds 1999 zonder verblijfsstatus in Nederland. Op 29 maart 2006 is hij ongewenst verklaard. Bij besluit van 18 april 2018 is die ongewenstverklaring opgeheven en is aan de vreemdeling een zwaar inreisverbod voor de duur van tien jaar opgelegd. De rechtbank, zittingsplaats Haarlem, heeft dat besluit bij uitspraak van 6 november 2018 in zaak nr. 18/3098 vernietigd. Daarom stond het verzoek om opheffing van de ongewenstverklaring weer opnieuw ter beoordeling.
1.1. Bij het besluit van 18 april 2019 heeft de staatssecretaris opnieuw de ongewenstverklaring opgeheven en aan de vreemdeling een zwaar inreisverbod voor de duur van tien jaar opgelegd. De vreemdeling stelt zich op het standpunt dat de staatssecretaris gelet op artikel 6.5, tweede lid, aanhef en onder e, van het Vb 2000 geen inreisverbod tegen hem mocht uitvaardigen, omdat hij op grond van het buitenschuldbeleid in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd.
1.2. Deze uitspraak gaat over de vraag of de staatssecretaris zich aan de hand van twee adviezen van de Dienst Terugkeer & Vertrek (hierna: de DT&V) deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd op de grond dat hij buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken.
1.3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Besluitvorming van de staatssecretaris
2. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 18 april 2019 en de aanvulling van 6 april 2020 op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op grond van het buitenschuldbeleid. Daarbij heeft hij zich gebaseerd op de adviezen van de DT&V van 28 januari 2019 en 11 maart 2020. Volgens de staatssecretaris voldoet de vreemdeling aan de vereisten 3 en 5, maar niet aan vereisten 1, 2 en 4 van het toen relevante buitenschuldbeleid in paragraaf B8/4 van de Vc 2000. De vreemdeling heeft zich volgens de staatssecretaris namelijk niet voldoende ingezet om uit Nederland te vertrekken. En hij heeft niet voldoende gedaan om aan officiële documenten te komen die zijn identiteit en nationaliteit aantonen. Ook heeft hij verklaard Nederland niet te willen verlaten, tegenstrijdige verklaringen afgelegd en gebruikgemaakt van aliassen. Verder heeft hij meerdere malen geen gehoor gegeven aan een uitnodiging van de DT&V om op een vertrekgesprek te komen en heeft hij presentaties bij de autoriteiten van Azerbeidzjan, Armenië en Rusland gefrustreerd, aldus de staatssecretaris.
De uitspraken van de rechtbank
2.1. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat de staatssecretaris niet heeft voldaan aan zijn vergewisplicht, omdat hij heeft nagelaten de beroepsgronden van de vreemdeling tegen het vernietigde besluit van 18 april 2018 en zijn reactie op het DT&V-advies van 28 januari 2019 aan de DT&V voor te leggen. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat uit het besluit van 18 april 2019 en het DT&V-advies van 28 januari 2019 niet blijkt dat is beoordeeld of aan alle vereisten van het buitenschuldbeleid is voldaan. Evenmin heeft de staatssecretaris gemotiveerd aan welke vereisten de vreemdeling nog moet voldoen.
2.2. Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de staatssecretaris zijn standpunt aangevuld in de brief van 6 april 2020. In haar einduitspraak heeft de rechtbank vervolgens geoordeeld dat het in de tussenuitspraak geconstateerde zorgvuldigheidsgebrek is hersteld, omdat de staatssecretaris alsnog de beroepsgronden en de reactie op het advies aan de DT&V heeft voorgelegd, de DT&V daarop heeft gereageerd en de staatssecretaris deze reactie heeft betrokken in zijn nadere standpunt. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het standpunt van de staatssecretaris dat de vreemdeling niet aan alle vereisten van het buitenschuldbeleid voldoet, stand kan houden. Zij heeft daarom de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
Het hoger beroep
Grief 1: een onbesproken beroepsgrond
3. De vreemdeling klaagt in de eerste grief terecht dat de rechtbank, in strijd met artikel 8:69 van Pro de Awb, niet is ingegaan op de door hem voorgedragen beroepsgrond dat de staatssecretaris nog een keer een voornemen had moeten uitbrengen of hem nog een keer in de gelegenheid had moeten stellen om op het voornemen van 15 februari 2018 te reageren. Zijn verdedigingsbelang is namelijk geschaad, omdat de staatssecretaris hem niet tijdig het dossier had gestuurd waarom hij had gevraagd. De grief kan echter niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
3.1. Hoewel de vreemdeling door het niet tijdig ontvangen van het dossier geen zienswijze heeft kunnen uitbrengen op het voornemen van 15 februari 2018, hoeft de staatssecretaris niet nogmaals een voornemen uit te brengen of de vreemdeling alsnog een termijn te geven om op het eerdere voornemen te reageren. De staatssecretaris wijst er in zijn verweerschrift van 21 augustus 2019 namelijk terecht op dat de rechtbank in beroep alsnog het dossier aan de vreemdeling heeft toegestuurd en de vreemdeling aan de hand daarvan beroepsgronden heeft kunnen indienen. Daarvan heeft de vreemdeling ook gebruikgemaakt. Gelet op deze gang van zaken valt niet in te zien hoe de vreemdeling in zijn belangen is geschaad.
Grief 2: het niet overleggen van stukken door de staatssecretaris aan de DT&V
4. De vreemdeling klaagt in de tweede grief dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de door hem voorgedragen beroepsgrond dat de staatssecretaris in strijd met de opdracht in de tussenuitspraak heeft nagelaten zijn beroepsgronden tegen het eerdere besluit van 18 april 2018 aan de DT&V voor te leggen. De rechtbank heeft volgens de vreemdeling dan ook ten onrechte in de einduitspraak overwogen dat het in de tussenuitspraak geconstateerde zorgvuldigheidsgebrek is hersteld.
4.1. De rechtbank heeft niet onderkend dat de staatssecretaris haar aanwijzing in de tussenuitspraak om het gebrek te herstellen, namelijk door alsnog alle stukken aan de DT&V over te leggen, maar ten dele is nagekomen. Uit de nota van de DT&V van 11 maart 2020 volgt een overzicht van de stukken waar de DT&V kennis van heeft genomen. De daar genoemde stukken zijn een reactie op het DT&V-advies van 29 januari 2019 dan wel beroepsgronden tegen het nieuwe besluit van de staatssecretaris van 18 april 2019. De vreemdeling betoogt terecht dat de gronden van beroep gericht tegen het vernietigde besluit van 18 april 2018 in dat lijstje ontbreken. Niet blijkt dat de DT&V ook kennis heeft genomen van de beroepsgronden van 24 mei 2018, 13 augustus 2018 en 27 augustus 2018 die waren gericht tegen dat besluit. Gelet hierop heeft de staatssecretaris niet voldaan aan de tussenuitspraak van de rechtbank. De rechtbank heeft dus ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris het daarin geconstateerde zorgvuldigheidsgebrek heeft hersteld.
4.2. De tweede grief slaagt. Met het oog op nadere besluitvorming en een effectieve geschillenbeslechting ziet de Afdeling aanleiding om ook op de hierna volgende grieven in te gaan.
Grieven 3 tot en met 6: de beoordeling aan de hand van het buitenschuldbeleid
5. Grieven 3 tot en met 6 lenen zich voor een gezamenlijke bespreking. De vreemdeling betoogt daarin dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris, los van vereiste 1, in ieder geval deugdelijk heeft gemotiveerd dat hij niet voldoet aan vereisten 2 en 4 van het reguliere buitenschuldbeleid in paragraaf B8/4.1 van de Vc 2000, zoals dit gold ten tijde van het besluit van 18 april 2019. De vreemdeling bestrijdt de overweging van de rechtbank dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet is voldaan aan het eerste vereiste dat er geen redelijke twijfel bestaat over zijn identiteit en nationaliteit. Ook heeft de rechtbank volgens de vreemdeling ten onrechte het standpunt van de staatssecretaris over het vierde vereiste gevolgd, dat niet op grond van objectieve, verifieerbare feiten en omstandigheden die zien op zijn persoon en die in beginsel zijn onderbouwd met bescheiden, kan worden vastgesteld dat sprake is van een samenhangend geheel van feiten en omstandigheden waaruit blijkt dat hij buiten zijn schuld Nederland niet kan verlaten. De vreemdeling heeft daarover het volgende aangevoerd.
5.1. De vreemdeling stelt dat hij in 1973 in Baku is geboren en daar heeft gewoond. Baku was destijds de hoofdstad van de Azerbeidzjaanse Socialistische Sovjetrepubliek. Hij verklaart dat hij de Azerbeidzjaanse nationaliteit heeft verkregen toen de Sovjet-Unie ophield te bestaan. Maar tijdens een verblijf in Turkije van 30 maart 1993 tot 1 augustus 1995, is hij de Azerbeidjaanse nationaliteit kwijtgeraakt door een zogeheten deregistratie uit het Azerbeidzjaanse woonplaatsregister. In dit verband wijst de vreemdeling op ambtsberichten over Azerbeidzjan waaruit volgt dat personen die voor meer dan 50 procent etnisch Armeens zijn of personen van wie meer dan alleen de vader of de moeder etnisch Armeens is, die tot het midden van de jaren ’90 van de vorige eeuw uit Azerbeidzjan zijn vertrokken, zijn uitgeschreven uit de woonplaatsregisters. In Baku hebben deze zogeheten deregistraties in 1993 op grote schaal plaatsgevonden. De vreemdeling stelt dat hij van gemengde afkomst is, omdat zijn moeder Armeens is en zijn vader Azeri. Daarom bestaat er volgens hem een reële mogelijkheid dat hij na zijn vertrek naar Turkije uit het woonplaatsregister is verwijderd, waardoor de autoriteiten van zijn land van herkomst hem niet meer als onderdaan erkennen en hij dus in feite staatloos is geworden.
5.2. Ter onderbouwing van de bovenstaande verklaring, heeft de vreemdeling naast de ambtsberichten nog een aantal andere stukken overgelegd. Allereerst wijst hij op twee verklaringen van het Azerbeidzjaanse consulaat in Berlijn van 16 december 2003 en 29 oktober 2004. In die verklaringen staat dat hij daadwerkelijk uit Azerbeidzjan komt en daar heeft gewoond, maar dat zijn nationaliteit niet kan worden vastgesteld, omdat hij niet terug is te vinden in de woonplaatsregisters. Daarom kan geen paspoort of laissez-passer aan hem worden verleend. Verder heeft de vreemdeling een kopie van een Azerbeidzjaans rijbewijs en een studentenboekje van een bouwkundige faculteit in Baku overgelegd. Daarover heeft de rechtbank volgens hem ten onrechte overwogen dat hij niet heeft onderbouwd dat hij de originele stukken hiervan in het verleden aan de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) heeft overgelegd, en dat het aan hem is om deze stukken bij de staatssecretaris op te vragen en in deze procedure over te leggen. Tot slot heeft de vreemdeling nog een kopie van een overlijdensakte van zijn vader overgelegd waaruit volgt dat die in Baku is overleden. Uit het dossier volgt dat de vreemdeling ook nog (een kopie van) de geboorteakte van zijn moeder zou hebben overgelegd waaruit zou volgen dat zij van Armeens etnische afkomst is. Dat stuk heeft de Afdeling bij de staatssecretaris opgevraagd, maar de staatssecretaris heeft laten weten dat hij dat stuk niet in zijn systeem heeft kunnen terugvinden.
5.3. Naast de afgelegde verklaring over de wijze waarop hij zijn nationaliteit zou hebben verloren, bestrijdt de vreemdeling de overweging van de rechtbank dat hij door zijn handelen en tegenstrijdige verklaringen de twijfels aan zijn identiteit en nationaliteit heeft versterkt. Hij betwist dat hij tegenstrijdige verklaringen heeft afgelegd bij de Russische autoriteiten. Verder kan de omstandigheid dat hij bij een van de presentaties bij de Armeense autoriteiten niet is komen opdagen, volgens de vreemdeling geen twijfel aan zijn identiteit en nationaliteit teweegbrengen aangezien hij wel heeft meegewerkt aan andere presentaties bij de autoriteiten van Azerbeidzjan, Armenië en Rusland. Dat hij zou hebben opgemerkt niet terug te willen keren naar Azerbeidzjan, kan volgens hem ook niet leiden tot een versterking van de twijfel aan zijn identiteit en nationaliteit.
5.4. De vreemdeling bestrijdt ten slotte ook de overweging van de rechtbank dat zijn betoog in reactie op de bevindingen van de DT&V vooral bestaat uit veronderstellingen, die veelal niet of onvoldoende zijn onderbouwd en op een aantal punten in tegenspraak zijn met die bevindingen. Hij betoogt dat er voldoende documentair bewijs is dat hij in feite staatloos is en dat uit een samenhangend geheel van feiten en omstandigheden blijkt dat hij buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken. Ten onrechte zijn de staatssecretaris en de rechtbank volgens de vreemdeling niet ingegaan op zijn betoog dat hij door een deregistratie zijn Azerbeidzjaanse nationaliteit heeft verloren.
Beoordeling van grieven 3 tot en met 6
6. De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vreemdeling niet heeft onderbouwd dat hij in het verleden een origineel rijbewijs en een studentenboekje aan de IND heeft overgelegd. Zoals de vreemdeling terecht heeft aangevoerd, volgt uit het verslag van het eerste gehoor van de IND van 8 mei 1999, het ontvangstbewijs van de vreemdelingendienst van 7 mei 1999 en de voortgangsgegevens van 8 februari 2010 - het zogenoemde M-120-formulier - dat deze stukken destijds zijn ingenomen door de IND. Uit een in het dossier aanwezig verslag ‘presentatie in persoon’ volgt bovendien dat de DT&V kopieën van deze stukken in 2009 aan de Azerbeidzjaanse autoriteiten heeft overgelegd in het kader van een presentatie ten behoeve van een laissez-passeraanvraag. De bij het voorbereiden van een besluit in acht te nemen zorgvuldigheid in de zin van artikel 3:2 van Pro de Awb brengt mee dat de staatssecretaris deze stukken in de bestuurlijke fase had moeten raadplegen en bij zijn besluitvorming had moeten betrekken. Het lag dan ook niet op de weg van de vreemdeling, maar op de weg van de staatssecretaris om deze stukken naar de rechtbank toe te zenden. Overigens erkent de staatssecretaris in het verweerschrift van 21 augustus 2019 zelf ook dat hij deze stukken in een eerdere procedure van de vreemdeling heeft ontvangen. Dat heeft de rechtbank niet onderkend. De staatssecretaris stelt zich alleen nog op het standpunt dat deze stukken geen officiële documenten zijn waarmee de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling kan worden aangetoond. Op 6 oktober 2023 heeft de staatssecretaris de kopieën van deze stukken aan de Afdeling toegestuurd.
7. Naar aanleiding van het betoog van de vreemdeling over de wijze waarop hij zijn nationaliteit zou hebben verloren, heeft de Afdeling bij brief van 29 september 2023 bij de staatssecretaris een aantal stukken opgevraagd en een aantal schriftelijke vragen gesteld. Op 6 oktober 2023 heeft de staatssecretaris de Afdeling de opgevraagde stukken toegestuurd. Op de schriftelijke vragen van de Afdeling heeft de staatssecretaris niet gereageerd. Hierdoor bestaan er nog veel onduidelijkheden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank niet onderkend dat de staatssecretaris onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom de vreemdeling niet voldoet aan de vereisten van het buitenschuldbeleid in paragraaf B8/4.1 van de Vc 2000. Dat zal de Afdeling hierna toelichten.
7.1. Allereerst is de rechtbank niet ingegaan op het betoog van de vreemdeling in de beroepsgronden dat een DT&V-advies geen deskundigenadvies is dat moet worden bestreden met een contra-expertise. Een deskundigenadvies is een verslag van een onafhankelijke en onpartijdige instantie waarin op inzichtelijke wijze wordt weergegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd. Zie de uitspraak van de Afdeling van 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3425, onder 4.1. Een DT&V-advies kan niet worden aangemerkt als een deskundigenadvies, omdat de DT&V net als de IND een ambtelijke dienst is van het ministerie van Justitie en Veiligheid en dus deel uitmaakt van hetzelfde bestuursorgaan. Weliswaar beschikt de DT&V over specifieke expertise om te adviseren over buitenschuldsituaties, maar het blijft uiteindelijk de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris om te beoordelen of is voldaan aan de vereisten van het buitenschuldbeleid en te motiveren aan welke vereisten de vreemdeling nog moet voldoen om op grond van dit beleid voor een verblijfsvergunning in aanmerking te komen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1973, onder 2.1.
7.2. Hoewel de rechtbank in de tussenuitspraak ook is uitgegaan van dit toetsingskader, heeft zij vervolgens niet onderkend dat de staatssecretaris, doordat hij het DT&V-advies als deskundigenadvies heeft aangemerkt, onvoldoende is ingegaan op de uitleg van de vreemdeling aan de hand van de (thematische) ambtsberichten hoe hij zijn Azerbeidzjaanse nationaliteit heeft verloren. Het is niet duidelijk wat de staatssecretaris in het geval van de vreemdeling vindt van de in de ambtsberichten vermelde gevallen van onvrijwillig verlies van de Azerbeidzjaanse nationaliteit door personen van etnisch Armeense afkomst ten gevolge van de zogeheten deregistraties en het inwerkingtreden van de Staatsburgerschapswet van 1998. Uit het besluit en de aanvulling daarop en uit de daarin ingelaste adviezen van de DT&V volgt niet hoe de staatssecretaris daartegen aankijkt en of dit volgens hem gevolgen heeft voor de beoordeling of de vreemdeling voldoet aan de vereisten van het buitenschuldbeleid. De staatssecretaris heeft ten onrechte volstaan met de opmerking dat de mogelijkheden om toegang te krijgen tot Azerbeidzjan door de DT&V zijn onderzocht en dat het niet noemen van de ambtsberichten door de DT&V niet betekent dat hij niet mag uitgaan van de juistheid van de conclusie van de DT&V. Dat geldt nog sterker, omdat de staatssecretaris, zoals volgt uit overweging 4.1, een deel van de beroepsgronden waarin de vreemdeling heeft verwezen naar die ambtsberichten, niet aan de DT&V heeft overgelegd.
7.3. Als de vreemdeling staatloos is, heeft dat gevolgen voor de beoordeling of hij heeft aangetoond dat hij buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken. Dat maakt de Afdeling op uit de toelichting in de Kamerstukken van de op 1 oktober 2023 in werking getreden Wet vaststellingsprocedure staatloosheid (Kamerstukken II, 2021/22, 35 687, nr. 6, blz. 14 tot en met 17). Daarin licht de staatssecretaris toe dat het buitenschuldbeleid geen aparte criteria bevat voor staatloze vreemdelingen en staatloosheid niet per se leidt tot rechtmatig verblijf, maar dat gelet op de bijzondere en vaak moeilijke positie waarin staatlozen verkeren, van een staatloze eerder dan van reguliere vreemdelingen zal worden aangenomen dat terugkeer om redenen die buiten de eigen invloedssfeer liggen, niet mogelijk is. Omdat staatloosheid van invloed kan zijn op de mogelijkheid om aan vervangende reisdocumenten te komen, zal aan een vreemdeling die vastgesteld staatloos is, niet worden tegengeworpen dat hij zijn nationaliteit niet aannemelijk kan maken.
7.4. Van een staatloze kan dus minder worden verwacht dan van andere vreemdelingen om aan te tonen dat hij voldoet aan het vereiste dat er geen redelijke twijfel bestaat over zijn identiteit en nationaliteit. Het is daarom van belang dat de staatssecretaris eerst ingaat op het betoog van de vreemdeling dat hij in het verleden de Azerbeidzjaanse nationaliteit heeft gehad, maar deze heeft verloren, omdat hij, gelet op zijn gemengde afkomst, uit het woonplaatsregister van Azerbeidzjan is gederegistreerd en dat het onmogelijk is om de Azerbeidzjaanse nationaliteit te herkrijgen. Daarbij moeten de door de vreemdeling overgelegde stukken, waaronder de ambtsberichten en de verklaringen van het Azerbeidzjaanse consulaat, worden betrokken en in onderlinge samenhang bezien. Verder moet de staatssecretaris inzichtelijk maken in hoeverre hij nog de door de vreemdeling opgegeven personalia betwist en of er nog redelijke twijfel bestaat dat de vreemdeling een andere nationaliteit heeft dan de Azerbeidzjaanse nationaliteit. Ook moet hij toelichten wat hij eventueel nog van de vreemdeling verlangt om zijn identiteit en nationaliteit aannemelijk te maken.
7.5. De vraag in hoeverre aan een staatloze vreemdeling kan worden tegengeworpen dat er nog redelijke twijfel bestaat over zijn identiteit en nationaliteit, speelt ook bij de beoordeling of aan het vierde vereiste is voldaan. Daaruit volgt namelijk dat de vreemdeling alleen een geslaagd beroep kan doen op verklaringen van de autoriteiten van het land van herkomst of eerder verblijf, als daarin wordt aangegeven dat ze niet twijfelen aan de door hem opgegeven identiteit en nationaliteit. De staatssecretaris heeft voor zijn standpunt dat de vreemdeling zich niet in een situatie bevindt dat hij buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken, vooral gewezen op omstandigheden dat de vreemdeling onvoldoende aan zijn vertrek zou hebben meegewerkt. Maar wat in redelijkheid van de vreemdeling mag worden verlangd, hangt ook op dit punt af van het antwoord op de vraag of aannemelijk is dat de vreemdeling staatloos is. Pas dan kan aan de hand daarvan worden beoordeeld of de vreemdeling voldoende aan zijn terugkeer heeft gewerkt. De rechtbank heeft niet onderkend dat de staatssecretaris in zijn besluitvorming hieraan voorbij is gegaan en daarmee aan de voorvraag of de bewijsmaatstaf voor de vreemdeling gelet op de gestelde staatloosheid te hoog ligt.
7.6. Bij de vraag of de vreemdeling voldoende heeft meegewerkt, is het bovendien van belang dat de staatssecretaris een totaalbeeld geeft van alle relevante feiten en omstandigheden. De vreemdeling klaagt terecht dat de staatssecretaris ten onrechte bij zijn besluitvorming alleen de vertrekgesprekken, presentaties en laissez-passeraanvragen heeft betrokken die dateren van na de oprichting van de DT&V in 2007. Dat de vreemdeling pas op 7 januari 2008 in de caseload van de DT&V is ingestroomd, betekent niet dat de staatssecretaris de eerdere gebeurtenissen zonder verdere toelichting buiten beschouwing mag laten. Zoals hiervoor onder 7.1 is toegelicht, is het uiteindelijk de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris om te beoordelen of aan alle vereisten van het buitenschuldbeleid is voldaan. De Afdeling maakt uit de op haar verzoek overgelegde stukken op dat de vreemdeling zich al sinds 1999 in de caseload van de IND bevindt. Tussen de stukken bevinden zich onder meer een laissez-passeraanvraag bij de Azerbeidzjaanse autoriteiten van 6 november 2002 en een overzicht waaruit blijkt dat de vreemdeling zich ook op 22 november 2002 en 28 maart 2006 in persoon bij de Azerbeidzjaanse autoriteiten heeft gepresenteerd.
8. Grieven 3 tot en met 6 slagen.
9. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover aangevochten, dat wil zeggen voor zover zij heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 18 april 2019 in stand blijven. De staatssecretaris moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op de aanvraag nemen. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
10. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
11.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 29 januari 2021 in zaak nr. 19/3144, voor zover zij heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 18 april 2019 in stand blijven;
III. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 875,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door D.A. Verburg, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, griffier.
w.g. Verburg
voorzitter
w.g. Van de Kolk
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2024
907
BIJLAGE
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 6.5
(…)
2. Tegen een vreemdeling wordt geen inreisverbod uitgevaardigd, indien deze:
(…)
e. in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd op grond dat hij buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken;
(…)
Vreemdelingencirculaire 2000
B8/4.1 (zoals deze gold ten tijde van het besluit van 18 april 2019)
De IND verleent op grond van artikel 3.48, tweede lid, aanhef en onder a, Vb 2000, ambtshalve of op aanvraag, een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd aan een vreemdeling die zonder resultaat heeft geprobeerd uit Nederland te vertrekken, als uit het ambtsbericht met positief zwaarwegend advies van de DT&V blijkt dat wordt voldaan aan alle volgende voorwaarden:
1. de vreemdeling heeft zelfstandig geprobeerd zijn vertrek te realiseren. Hij heeft aangetoond of aannemelijk gemaakt dat hij zich heeft gewend tot de vertegenwoordiging van het land of van de landen waarvan hij de nationaliteit heeft, dan wel tot het land of de landen waar hij als staatloze vreemdeling eerder zijn verblijfplaats had, en/of tot andere landen waarvan op basis van het geheel van feiten en omstandigheden kan worden aangenomen dat de vreemdeling aldaar de toegang zal worden verleend;
2. er bestaat geen redelijke twijfel over zijn nationaliteit en identiteit; en
3. de vreemdeling heeft de DT&V verzocht ten behoeve van hem een aanvraag voor een (vervangend) reisdocument in te dienen bij de autoriteiten van zijn land van herkomst of een ander land waarvan op basis van het geheel van feiten en omstandigheden kan worden aangenomen dat hem daar toegang zal worden verleend en deze aanvraag heeft niet het gewenste resultaat opgeleverd; en
4. de DT&V heeft, op grond van objectieve, verifieerbare feiten en omstandigheden die zien op de persoon van betrokkene en die in beginsel zijn onderbouwd met bescheiden, vastgesteld dat sprake is van een samenhangend geheel van feiten en omstandigheden waaruit blijkt dat betrokkene buiten zijn schuld Nederland niet kan verlaten. Daarvan is in ieder geval sprake als:
1) uit een schriftelijke of mondelinge verklaring van de diplomatieke vertegenwoordiging is gebleken dat de vreemdeling niet in het bezit zal worden gesteld van een vervangend reisdocument, hoewel de autoriteiten van zijn land of herkomst of eerder verblijf niet twijfelen aan de door hem opgegeven identiteit en nationaliteit; of
2) is gebleken dat de vreemdeling door de autoriteiten van zijn land van herkomst of eerder verblijf niet in het bezit zal worden gesteld van een vervangend reisdocument, en deze autoriteiten niet hebben aangegeven dat ze twijfelen aan de door de hem opgegeven identiteit en nationaliteit. Een buitenschuldsituatie wordt niet aangenomen als de vreemdeling:
• heeft geweigerd de voor de indiening van de aanvraag voor een (vervangend) reisdocument vereiste handgeschreven verklaring op te stellen waarin hij de autoriteiten van zijn land van herkomst of eerder verblijf meedeelt zelfstandig te willen terugkeren;
• zonder opgaaf van redenen niet is verschenen op de afspraak voor zijn presentatie in persoon bij de autoriteiten van zijn land van herkomst of eerder verblijf;
• tijdens de presentatie in persoon aan de betreffende autoriteiten van zijn land van herkomst of eerder verblijf mondeling uitdrukkelijk heeft verklaard niet zelfstandig terug te willen keren; en
5. de vreemdeling verblijft zonder verblijfstitel in Nederland;
• voldoet niet aan andere voorwaarden voor een verblijfsvergunning; en
• heeft evenmin een aanvraag voor een verblijfsvergunning op andere gronden ingediend.
Ad 1.
Het aannemelijk maken kan worden geconcludeerd uit hetgeen de vreemdeling verklaart tegenover de DT&V en uit de door hem overgelegde documentatie, zoals (e-mail)correspondentie met zijn diplomatieke vertegenwoordiging.
Van de vreemdeling wordt verwacht dat hij:
• zich wendt tot de autoriteiten van het land van herkomst en dat hij ter vaststelling van zijn identiteit en nationaliteit door de vertegenwoordiging van zijn land van herkomst de juiste gegevens verstrekt;
• probeert op andere wijze in het bezit te komen van documenten om zijn identiteit en nationaliteit aan te tonen waarmee hij de vervangende reisdocumenten kan verkrijgen, teneinde Nederland te kunnen verlaten, bijvoorbeeld door het aanschrijven van familieleden in het land van herkomst, tenzij uit een schriftelijke dan wel mondelinge verklaring van de diplomatieke vertegenwoordiging is gebleken dat betrokkene, ondanks zijn bereidheid tot terugkeer, niet in het bezit zal worden gesteld van een vervangend reisdocument, hoewel de autoriteiten niet twijfelen aan de door hem opgegeven identiteit en nationaliteit. Op de website van de DT&V is een niet-limitatieve lijst van (soorten) documenten per land te vinden waarmee de identiteit en nationaliteit kan worden onderbouwd.
• Vertrekt naar een derde land, indien op basis van het geheel aan feiten en omstandigheden kan worden aangenomen dat hem aldaar de toegang zal worden verleend.
Ad 2.
Indien het de vreemdeling buiten zijn schuld gedurende het terugkeertraject niet mogelijk is gebleken om de identiteit of nationaliteit middels documenten te onderbouwen, zal dit niet worden tegengeworpen in het kader van de vergunningverlening als de identiteit en nationaliteit tijdens eerdere toelatingsprocedures niet ongeloofwaardig zijn geacht en ook later in het vertrekproces, met name bij zijn diplomatieke vertegenwoordiging, geen redenen tot twijfel zijn opgekomen.
Ad 4.
De DT&V verwijst tijdens de bemiddeling naar de diplomatieke vertegenwoordiging van het land en naar de niet-limitatieve lijst op de website van de DT&V. De DT&V zal door middel van een ambtsbericht aangeven aan de IND als sprake is van buitenschuld.
(…)