Uitspraak
202305862/1/V6.
Datum uitspraak: 10 april 2024
Datum uitspraak: 10 april 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 juli 2023 in zaak nr. 22/7366 in het geding tussen:
appellanten
en
de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2021 heeft de minister de aanvraag van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen.
Bij besluit van 10 februari 2022 heeft de minister het daartegen door appellanten gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 3 mei 2022 heeft de rechtbank het daartegen door appellanten ingestelde beroep buiten zitting ongegrond verklaard.
Bij besluit van 28 december 2022 heeft de minister het besluit van 10 februari 2022 ingetrokken en het door appellanten tegen het besluit van 11 november 2021 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 maart 2023 heeft de rechtbank het beroep van appellanten buiten zitting gegrond verklaard, het besluit van 10 februari 2022 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen.
Bij uitspraak van 28 juli 2023 heeft de rechtbank het daartegen door appellanten en de minister gedane verzet gegrond verklaard en het beroep van appellanten tegen het besluit van 28 december 2022 ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Appellanten hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 januari 2024, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. F.W. Verbaas, advocaat te Alkmaar, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, mr. M.D. Barendrecht en mr. A.J.M. Zwiep, zijn verschenen. Verder is A.J. Omarkhel als tolk verschenen. Ook is [partij] verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Appellanten hebben de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Afghanistan. Zij bestaan uit [appellant], zijn echtgenote en drie zoons. De stichting ‘Vrienden van Kushk’ (hierna: de stichting) heeft appellanten bij de minister aangemeld voor evacuatie uit Afghanistan. [appellant] heeft namelijk gewerkt als land- en tuinbouwmedewerker voor de Afghaanse ngo ‘Naw Saz’ die aan de stichting gelieerd is. Die Afghaanse ngo heeft een fruitboomproject uitgevoerd. Voor dat project heeft een Nederlandse boomkwekerij de fruitbomen geleverd waarvoor die boomkwekerij in 2008 een subsidie heeft ontvangen in het kader van het ‘private sector programma’. Volgens [appellant] lopen hij en zijn gezin gevaar door zijn werk voor die Afghaanse ngo.
1.1. De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat appellanten niet vallen onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860). Volgens de minister vallen appellanten namelijk niet onder de groep medewerkers (en hun kerngezinnen) van een ten laste van de begroting van de minister van Buitenlandse Zaken of de begroting van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking gefinancierd project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling. In het besluit van 28 december 2022 heeft de minister toegelicht dat appellanten tijdens de evacuatieoperatie ook geen oproep hebben gekregen om naar het vliegveld van Kaboel te komen voor evacuatie en dat ook daarom geen reden bestaat hun overkomst naar Nederland te faciliteren.
Uitspraak van de rechtbank van 28 juli 2023
2. De rechtbank heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellanten niet vallen onder de speciale voorziening. Daarbij heeft zij van belang geacht dat niet is gebleken dat de stichting ten laste komt van de begroting van Buitenlandse Zaken of de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. De subsidie voor het fruitboomproject van de Afghaanse ngo waar [appellant] voor heeft gewerkt, is volgens de rechtbank namelijk niet verstrekt aan de stichting, maar aan een particulier bedrijf dat de fruitbomen heeft geleverd. Verder is de rechtbank de minister gevolgd in zijn op de zitting ingenomen standpunt dat de subsidie is verstrekt over de periode 2008-2009 en dat daarom geen sprake is van een na 1 januari 2018 uitgevoerd project.
2.1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zijn beleid verder niet inconsistent toegepast door de aanvraag van appellanten af te wijzen. Volgens de rechtbank doet zich namelijk niet de situatie voor dat appellanten net niet binnen de reikwijdte van de speciale voorziening vallen en is de afwijzing evenredig. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat de minister de hoorplicht in bezwaar niet heeft geschonden.
Hogerberoepsgronden
3. Appellanten richten vijf hogerberoepsgronden tegen de hiervoor weergegeven overwegingen van de rechtbank.
4. In hun eerste hogerberoepsgrond voeren zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de omstandigheid dat het subsidiebedrag niet rechtstreeks is overgemaakt aan de Afghaanse ngo waar [appellant] voor heeft gewerkt, gelet op de speciale voorziening geen grondslag is voor afwijzing van hun aanvraag. Het subsidiebedrag was namelijk bestemd voor het planten van bomen door de Afghaanse ngo, aldus appellanten. In aanvulling daarop voeren appellanten in het nader stuk, onder verwijzing naar het rapport van de Commissie van onderzoek evacuatieoperatie Kaboel van 6 oktober 2023, aan dat zij net buiten de boot zijn gevallen bij de evacuatieoperatie.
4.1. In hun tweede hogerberoepsgrond voeren appellanten aan dat de rechtbank heeft gehandeld in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Volgens appellanten heeft de minister pas op de zitting bij de rechtbank opgemerkt dat de subsidie voor het fruitboomproject is verstrekt over de periode 2008-2009 en dat daarom geen sprake is van een na 1 januari 2018 uitgevoerd project. De rechtbank had dit punt daarom buiten beschouwing moeten laten, aldus appellanten.
4.2. Appellanten voeren in hun derde hogerberoepsgrond aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er ruimte is om te beoordelen of er bijzondere individuele omstandigheden spelen die de afwijzing van hun aanvraag onevenredig maken. Die bijzondere omstandigheden liggen volgens appellanten in dit geval in het feit dat zij zich al vroeg hebben aangemeld voor evacuatie en dat zij behoren tot de doelgroep van de motie Belhaj. Ook hebben zij zwaarwegende belangen, omdat zij onderworpen zouden kunnen worden aan een onmenselijke of vernederende behandeling en omdat belangen van derden ontbreken, aldus appellanten. In het nader stuk voeren appellanten in aanvulling daarop aan dat hun belangen, gelet op de moeilijke situatie in Afghanistan, groot zijn.
4.3. In hun vierde hogerberoepsgrond voeren appellanten aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij concrete omstandigheden hebben aangevoerd op grond waarvan de minister niet had mogen afzien van horen in bezwaar.
4.4. In hun vijfde hogerberoepsgrond, die volgt uit het nader stuk, voeren appellanten aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de brief van 11 oktober 2021 geen beleidsregel is als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Volgens appellanten is die brief niet meer dan een vaste gedragslijn, omdat die brief niet bekend is gemaakt op de wijze die is voorgeschreven in artikel 3:42, eerste lid, van de Awb. In het licht daarvan heeft de rechtbank volgens appellanten niet onderkend dat het besluit van 28 december 2022 in strijd is met artikel 4:82 van Pro de Awb, omdat de minister daarin heeft volstaan met een verwijzing naar de vaste gedragslijn uit de brief van 11 oktober 2021.
Vallen appellanten onder de speciale voorziening?
5. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of appellanten vallen onder de in de speciale voorziening genoemde groep ‘medewerkers (en hun kerngezinnen) van een ten laste van de BZ/BHOS-begroting gefinancierd project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling’. In de speciale voorziening staat over die groep het volgende:
"Het gaat hierbij om medewerkers (en hun kerngezinnen) van een ten laste van de BZ/BHOS-begroting gefinancierd project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling. Medewerkers kunnen worden aangedragen door in Nederland gevestigde NGO’s als zij sinds 1 januari 2018 ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden hebben verricht voor het desbetreffende ontwikkelingsproject in een publieke, zichtbare functie. Ook moet hun identiteit en Afghaanse nationaliteit kunnen worden vastgesteld. De NGO’s zullen worden uitgenodigd om medewerkers conform bovenstaande criteria voor te dragen. Op grond daarvan zal het ministerie van Buitenlandse Zaken toetsen of betrokkenen voor overkomst naar Nederland in aanmerking komen."
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, beroept de minister zich in het kader van de speciale voorziening niet ten onrechte op het belang van een duidelijke afbakening, die hanteerbaar en eindig is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:719, onder 5.1. In het licht daarvan heeft de rechtbank, anders dan appellanten aanvoeren, terecht overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij niet vallen onder de hiervoor weergegeven groep personen. In wat appellanten aanvoeren ziet de Afdeling ook geen aanleiding voor het oordeel dat zij net buiten de reikwijdte van de speciale voorziening vallen. Hierbij is het volgende van belang.
5.2. De Afdeling begrijpt de omschrijving van die groep personen zo, dat het moet gaan om medewerkers van een in Nederland gevestigde ngo die in Afghanistan een project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling heeft uitgevoerd dat is gefinancierd vanuit de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken/Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. [appellant] was geen medewerker van de stichting, maar van een Afghaanse ngo. Daarnaast heeft, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet de stichting, maar de particuliere boomkwekerij een subsidie ontvangen.
5.3. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Heeft de rechtbank geoordeeld buiten de omvang van het geding?
6. Ingevolge artikel 8:69, eerste lid, van de Awb doet de bestuursrechter uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. Appellanten hebben in beroep ter onderbouwing van hun betoog opnieuw het stuk van 21 januari 2009 overgelegd dat gaat over de subsidie voor het fruitboomproject. Daarin staat onder meer dat 31 december 2009 de einddatum is van dat project. Naar aanleiding daarvan heeft de minister zich op de zitting bij de rechtbank op het standpunt gesteld dat dus geen sprake is van een na 1 januari 2018 uitgevoerd project. De rechtbank heeft appellanten vervolgens in de gelegenheid gesteld daarop te reageren en heeft haar oordeel op dit punt gebaseerd op wat op de zitting ter sprake is gekomen. De handelwijze van de rechtbank is daarom in overeenstemming met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb.
6.1. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Bijzondere omstandigheden?
7. Uit de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4.2 en 4.3, volgt dat het in de brief van 11 oktober 2021 neergelegde beleid niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, maar dat zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan de minister niet strikt mag vasthouden aan dat beleid. Naar het oordeel van de Afdeling hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat zich bijzondere omstandigheden voordoen waarin de rechtbank aanleiding had moeten zien voor het oordeel dat de afwijzing onevenredig is.
7.1. Appellanten voeren in dit verband allereerst tevergeefs aan dat zij de minister al op 14 juni 2021 hebben verzocht om hun overkomst naar Nederland te faciliteren. Dat zij zo’n verzoek hebben ingediend, betekent namelijk niet dat de minister dat ook moet honoreren. Ook voeren zij tevergeefs aan dat zij vallen onder de in de speciale voorziening genoemde groep mensen die naar aanleiding van de motie Belhaj een oproep voor vertrek hadden ontvangen, maar het vliegveld van Kaboel niet op tijd konden bereiken. Appellanten hebben namelijk niet zo’n oproep ontvangen. De vrees voor onmenselijke of vernederende behandeling levert ook geen bijzondere omstandigheid op. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, schendt de minister - ook als de Taliban dat mogelijk wel doen - niet de fundamentele rechten van personen die buiten het beleid vallen als hij hun overkomst niet faciliteert. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 22 februari 2023, onder 4.2. Dat belangen van derden ontbreken, is ten slotte ook geen bijzondere omstandigheid. Appellanten onderscheiden zich in dat opzicht namelijk niet van andere Afghanen die ook een verzoek om overbrenging hebben ingediend.
7.2. Het is mogelijk dat de ingebrachte omstandigheden ieder voor zich niet voldoende zijn, zoals hierboven beoordeeld, maar dat ze tezamen wel de drempel halen om als bijzondere omstandigheden te worden aangemerkt. Dat is naar het oordeel van de Afdeling hier niet het geval. Deze omstandigheden tezamen brengen niet mee dat juist Nederland de overkomst van [appellant] en zijn familieleden uit Afghanistan moet faciliteren.
7.3. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Horen in bezwaar?
8. De minister mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen in bezwaar afzien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het bezwaar niet kan leiden tot een andersluidend standpunt. Gelet op wat appellanten in bezwaar tegen het besluit van 11 november 2021 hebben aangevoerd, was er redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk dat appellanten niet vallen onder een van de groepen genoemd in de speciale voorziening en dat de afwijzing niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het bezwaar was dus kennelijk ongegrond.
8.1. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Heeft de minister volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn?
9. Daargelaten of de brief van 11 oktober 2021 een beleidsregel is als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, heeft de minister in het besluit van 28 december 2022 niet volstaan met een verwijzing naar die brief. In dat besluit is de minister namelijk kenbaar ingegaan op de feiten die appellanten aan hun aanvraag ten grondslag hebben gelegd.
9.1. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van 28 juli 2023.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. J.C.A. de Poorter en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. van den Oosterkamp, griffier.
w.g. Verburg
voorzitter
voorzitter
w.g. Van den Oosterkamp
griffier
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2024
941