Uitspraak
202201511/1/R2.
Datum uitspraak: 15 mei 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
2. De Efteling B.V., gevestigd te Kaatsheuvel, gemeente Loon op Zand,
appellanten,
tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 juli 2021 en haar einduitspraak van 28 januari 2022, in zaak nr. 20/3386 in het geding tussen:
[partij A], en anderen, wonend of gevestigd te Kaatsheuvel, gemeente Loon op Zand,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 10 februari 2020 heeft het college het verzoek van [partij A] en anderen om handhaving van de natuurvergunning van de Efteling niet in behandeling genomen voor zover het verzoek is ingediend door [partij F] en afgewezen voor zover het is ingediend namens de overige omwonenden.
Bij besluit van 23 oktober 2020 heeft het college het door [partij A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is ingediend namens [partij F] en gegrond verklaard voor zover het is ingediend namens de andere omwonenden. Het college heeft het besluit van 10 februari 2020 met een gewijzigde motivering in stand gelaten.
Bij tussenuitspraak van 29 juli 2021 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het college in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen.
Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard. Het college heeft het besluit van 10 februari 2020 met een gewijzigde motivering in stand gelaten.
Bij uitspraak van 28 januari 2022 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [partij A] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 23 oktober 2020 en 1 oktober 2021 vernietigd, het besluit van 10 februari 2020 herroepen en het college opgedragen om binnen tien weken een nieuw besluit te nemen op het handhavingsverzoek.
Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak hebben Efteling B.V. en het college hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 10 mei 2022 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank alsnog aan Efteling B.V. een last onder dwangsom opgelegd.
Efteling B.V. heeft gronden ingediend tegen het besluit van 10 mei 2022.
De Afdeling heeft de zaak op 17 april 2024 op zitting behandeld. Daar zijn het college, vertegenwoordigd door mr. S.J. van Winzum, advocaat te Den Haag, en mr. D. Oostvogels, en Efteling B.V., vertegenwoordigd door mr. H. Witbreuk, advocaat te Nijmegen, ir. M.T. Dijkstra en C.J.A. Boogerd Msc, verschenen. Verder zijn [partij A] en anderen, vertegenwoordigd door H.R. [partij D] en F. van der Pas, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van de beroepen tegen de in het procesverloop genoemde besluiten en het hoger beroep is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van de besluiten bepalend.
Inleiding
2. Deze zaak gaat over een verzoek om handhaving dat omwonenden van de Efteling hebben gedaan. De Efteling bestaat uit een attractiepark, verschillende verblijfsrecreatieve voorzieningen (hotels en vakantieparken), een golfbaan en parkeerterreinen. De Efteling wordt ontsloten via de N261. Ten oosten van de Efteling, aan de overzijde van de N261, ligt het Natura 2000-gebied "Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen" (hierna: Natura 2000-gebied).
2.1. Aan de Efteling is op 30 augustus 2016 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend (hierna: natuurvergunning). In die natuurvergunning is uitgegaan van een bezoekersaantal van 5 miljoen per jaar. De (hoogste) stikstofdepositie vanwege het project op het Natura 2000-gebied is 15,15 mol N/ha/jaar.
2.2. In 2018 is het bestemmingsplan "Wereld van de Efteling 2030" vastgesteld. Dit plan voorziet onder meer in een uitbreiding van het attractiepark, een uitbreiding van verblijfsrecreatieve voorzieningen, nieuwe parkeervoorzieningen en een nieuwe zuidelijke ontsluiting. De nieuwe zuidelijke ontsluiting loopt via de Heideweg, de Horst en de Eftelingsestraat en is bedoeld als extra route naar het westelijke parkeerterrein van de Efteling op de 74 drukste dagen van het jaar. De Afdeling heeft op 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2439, een tussenuitspraak gedaan over de beroepen tegen dit bestemmingsplan. Het bestemmingsplan is na de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1179 onherroepelijk geworden.
2.3. [partij A] en anderen zijn zes omwonenden van de Efteling. [partij A], [partij B], [partij C], [partij D] en [partij E] wonen aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5] in Kaatsheuvel, direct ten westen en zuidwesten van de Efteling. [partij A], [partij C] en [partij D] hebben op hun adres ook een bedrijf. [partij F] woont aan de [locatie 6] in Loon op Zand. Zijn perceel ligt op ongeveer 1.500 meter van de zuidgrens van het attractiepark (de Eftelingsestraat) en op ongeveer 1.200 meter van een vakantiepark en Villa Pardoes. De Heideweg is een parallelweg van de N261. De Efteling kan ook in de huidige situatie via de Heideweg en de Horst worden bereikt.
2.4. [partij A] en anderen hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de Efteling, omdat de Efteling haar natuurvergunning niet naleeft. De Efteling heeft volgens hen in 2017, 2018 en 2019 meer dan 5 miljoen bezoekers per jaar gehad. De overschrijding van het toegestane bezoekersaantal heeft volgens de omwonenden tot een overschrijding van de toegestane stikstofdepositie van 15,15 mol N/ha/jaar geleid.
2.5. Het college heeft het verzoek buiten behandeling gelaten voor zover het is ingediend namens [partij F] en heeft het bezwaar daartegen niet-ontvankelijk verklaard. [partij F] is volgens het college geen belanghebbende bij het verzoek om handhaving, omdat de afstand van zijn woning/perceel tot het terrein van de Efteling te groot is, hij geen zicht heeft op het terrein van de Efteling en hij geen gevolgen van enige betekenis van de Efteling ondervindt. Het college heeft het verzoek voor zover het is ingediend door de andere omwonenden afgewezen. Hoewel sprake is van een overtreding acht het college handhavend optreden onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. In het besluit op bezwaar heeft het college deze motivering aangevuld. Volgens het college is er sprake van concreet zicht op legalisatie omdat de Efteling een nieuwe natuurvergunning heeft aangevraagd.
De tussenuitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank is van oordeel dat [partij F] belanghebbende is bij het verzoek om handhaving, omdat aannemelijk is dat hij gevolgen van enige betekenis vanwege de Efteling zou kunnen ondervinden. De rechtbank betrekt bij haar oordeel de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2439, over het bestemmingsplan "Wereld van de Efteling 2030", waarin [partij F] appellant is. Verder wijst de rechtbank op de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, over de milieuvergunning voor het attractiepark Walibi. Eigenaren van recreatiewoningen die op 1 kilometer van de grens van Walibi staan, waren belanghebbend in die procedure. De rechtbank vindt die situatie vergelijkbaar met de situatie bij de Efteling. Ook betrekt de rechtbank bij haar oordeel dat de Heideweg waaraan de woning van [partij F] staat, gebruikt kan worden als sluiproute voor autoverkeer vanuit Tilburg naar de Efteling bij drukte op de N261. Dat de Heideweg geen drukke weg is, wil volgens de rechtbank niet zeggen dat [partij F] in 2017, 2018 en 2019 als gevolg van de grotere aantallen bezoekers van de Efteling geen gevolgen van enige betekenis heeft kunnen ondervinden. Omdat het gaat om een handhavingsverzoek moet, zo overweegt de rechtbank, voor de belanghebbendheid gekeken worden naar de feitelijke gevolgen en niet naar de vergunde gevolgen.
Hoger beroepen voor zover gericht tegen de tussenuitspraak
4. Efteling B.V. en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [partij F] belanghebbende is bij het verzoek om handhaving. De rechtbank heeft volgens hen ten onrechte betekenis gehecht aan de uitspraken van de Afdeling over het bestemmingsplan voor de Efteling en over Walibi. [partij F] ondervindt volgens hen ook geen gevolgen van enige betekenis door Eftelingverkeer op de Heideweg. Volgens Efteling B.V. rijdt er op de Heideweg geen Efteling-gerelateerd verkeer. De route Heideweg - Horst is in 2018 afgewaardeerd en is daardoor geen logische route voor het verkeer dat vanuit het zuiden naar de Efteling rijdt. Het college stelt dat de Heideweg in geringe mate wordt gebruikt om de Efteling te bereiken. Dat verkeer is echter ter hoogte van de woning van [partij F] opgegaan in het heersend verkeersbeeld. Daarom ondervindt hij daarvan geen gevolgen van enige betekenis.
4.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) staat dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit waarop het verzoek om handhaving betrekking heeft, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn (vergelijk de uitspraak van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:169).
4.2. De Afdeling overweegt dat voor de vraag of [partij F] belanghebbende is bij het handhavingsverzoek van belang is of hij feitelijke gevolgen kan ondervinden van de activiteit waarop het verzoek om handhaving betrekking heeft. Die activiteit is in dit geval de exploitatie van de Efteling in de omvang, op de wijze, waaronder de wijze van ontsluiting, en met het bezoekersaantal zoals die in 2020 feitelijk plaatsvond. De uitbreidingsplannen die de Efteling op dat moment had en de voorgenomen aanleg van de zuidelijke ontsluitingsroute over de Horst en de Heideweg spelen daarbij, anders dan [partij F] veronderstelt, geen rol. Evenmin is de afstand van de woning of het perceel van [partij F] tot het Natura 2000-gebied van belang.
4.3. De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat uit de inhoudelijke behandeling van het beroep dat mede namens [partij F] was ingesteld tegen het bestemmingsplan "Wereld van de Efteling 2030", niet kan worden afgeleid dat [partij F] gevolgen van enige betekenis kan ondervinden van de exploitatie van de Efteling zoals die in 2020 plaatsvond. De belanghebbendheid bij een bestemmingsplan wordt beoordeeld in het licht van de planologische mogelijkheden waarin het plan voorziet. Dat zijn onder meer uitbreidingsmogelijkheden voor de Efteling en de aanleg van de zuidelijke ontsluitingsroute over de Horst en de Heideweg, de weg waaraan [partij F] woont. Die ontwikkelingen spelen, zoals hiervoor in 4.2 is overwogen, geen rol bij de beoordeling van de vraag of [partij F] belanghebbend is bij het handhavingsverzoek.
4.4. Het college en Efteling B.V. stellen verder terecht dat de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, over de omgevingsvergunning milieu en natuur voor Walibi niet van belang is voor de beantwoording van de vraag of [partij F] belanghebbende is bij het handhavingsverzoek. In die uitspraak is het beroep van eigenaren van recreatiewoningen op een afstand van 1 kilometer van Walibi inhoudelijk behandeld. De Afdeling volgt niet de redenering van de rechtbank, dat daaruit kan worden afgeleid, dat aannemelijk is dat omwonenden van de Efteling die op een vergelijkbare afstand wonen gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden en daarom belanghebbende zijn. De belanghebbendheid van [partij F] als omwonende van de Efteling moet op zijn eigen merites, op grond van de relevante feiten en omstandigheden en het besluit dat voorligt, worden beoordeeld. De Afdeling zal dat hierna beoordelen.
4.5. Zoals in 2.3 vermeld woont [partij F] op het perceel [locatie 6] in Loon op Zand. De Heideweg is een parallelweg van de N261. De N261 is de regionale vierbaansweg tussen Tilburg in het zuiden en de A59 in het noorden. De N261 is een belangrijke verkeersader voor de Efteling. De woning van [partij F] staat in een bosrijke omgeving op 90 meter van de Heideweg en op 105 meter van de N261. Aan de overzijde van de N261 ligt het Natura 2000-gebied. De Efteling ligt ten noorden van de woning van [partij F]. Op ongeveer 1,2 kilometer liggen verblijfsrecreatieve voorzieningen die onderdeel zijn van de Efteling en op ongeveer 1,5 kilometer ligt de Eftelingsestraat (zuidelijke grens van het attractiepark).
4.6. Gelet op de aard en omvang van de activiteiten van de Efteling acht de Afdeling aannemelijk dat ter plaatse van de woning van [partij F] geluiden van het attractiepark hoorbaar zijn. Daarom is aannemelijk dat [partij F] feitelijke gevolgen van de activiteiten van de Efteling kan ondervinden. Beoordeeld moet worden of ook sprake is van gevolgen van enige betekenis. Daarbij gaat het om geluid van het attractiepark en het verkeer op de Heideweg (geluid en congestie).
4.7. Volgens het college ondervindt [partij F] geen gevolgen van enige betekenis door het geluid van het attractiepark, omdat het wegverkeerslawaai bij de woning van [partij F] maatgevend is. Dat volgt uit de akoestische onderzoeken die voor de revisievergunning voor de Efteling van 23 april 2013 zijn opgesteld. Met de stelling dat de Efteling sinds 2013 drukker bezocht wordt en hij geluiden van de Efteling hoort heeft [partij F] naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat bij zijn woning het wegverkeerslawaai niet langer maatgevend is. Gezien de afstand van de woning tot het attractiepark en gelet op wat hiervoor staat vindt de Afdeling het niet aannemelijk dat [partij F] door het geluid van het attractiepark gevolgen van enige betekenis ondervindt.
4.8. Over de gevolgen van het verkeer op de Heideweg (geluid en congestie) overweegt de Afdeling het volgende.
De Efteling wordt ontsloten via de N261 en de Europalaan. Het grootste deel van het Eftelingverkeer, namelijk 76%, heeft een noordelijke herkomst/bestemming (van en naar de A59/Waalwijk). Het aandeel van het totale Eftelingverkeer dat uit zuidelijke richting komt en dat over de N261 ter hoogte van de woning van [partij F] rijdt is ongeveer 20%. De toename van het aantal bezoekers naar 5,35 miljoen bezoekers heeft, volgens de memo van 27 augustus 2021 van RHO Adviseurs, geleid tot een totale toename van de verkeersintensiteit van 8%. Uit zuidelijke richting is dat een toename van 2%. Verder staat in de memo dat uit de praktijk van vele akoestische berekeningen blijkt dat een verkeerstoename van 25% niet leidt tot een toename van 1,5 dB of hoger, onafhankelijk van de hoogte van de verkeersintensiteit. Een toename kleiner dan 1,5 dB is niet hoorbaar voor het menselijk oor. De geluidstoename als gevolg van de verkeerstoename is daarom volgens de memo verwaarloosbaar (onhoorbaar) klein.
Deze gegevens hebben betrekking op het verkeer op de N261. De Heideweg is de parallelweg van de N261. De Afdeling acht met het college en Efteling B.V. aannemelijk dat een geringe toename van het Eftelingverkeer op de N261 uit zuidelijke richting, niet zal leiden tot een meer dan geringe toename van sluipverkeer op de Heideweg. Daarbij betrekt de Afdeling dat [partij F] zijn standpunt dat er sprake is van veel sluipverkeer en op sommige momenten van congestie, niet nader heeft onderbouwd. Gelet daarop en gezien de afstand van de woning van [partij F] tot de Heideweg en de N261, is evenmin aannemelijk dat een eventuele geringe toename van sluipverkeer op de Heideweg heeft geleid tot een waarneembare toename van het geluid bij zijn woning. De gevolgen voor [partij F] van het gebruik van de Heideweg door sluipverkeer van en naar de Efteling zijn dan ook naar het oordeel van de Afdeling niet zodanig dat sprake is van gevolgen van enige betekenis. Die conclusie wordt niet anders als de gevolgen van het geluid van het attractiepark en van het gebruik van de Heideweg in onderlinge samenhang worden bezien.
4.9. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat [partij F] belanghebbende is bij het handhavingsverzoek en dat het college het bezwaar voor zover dat namens [partij F] is ingesteld ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het betoog van Efteling B.V. en het college slaagt.
Relativiteit
5. Het college en Efteling B.V. betogen dat de rechtbank ten onrechte het besluit op bezwaar heeft vernietigd naar aanleiding van het beroep van de overige omwonenden. Deze omwonenden zijn weliswaar belanghebbend bij het verzoek om handhaving, maar het relativiteitsvereiste staat in de weg aan een vernietiging van het besluit op basis van hun beroep.
5.1. De rechtbank oordeelde dat [partij F] zich kon beroepen op de bepalingen uit de Wnb en dat aan hem het relativiteitsvereiste niet kan worden tegengeworpen. De rechtbank heeft daarom niet beoordeeld of er ten aanzien van de overige omwonenden verwevenheid bestaat tussen hun individuele belangen en de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen.
5.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.50 en verder, beroept een natuurlijk persoon, indien hij een beroep doet op de bepalingen van de Wnb die strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied, zich op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. De individuele belangen van een natuurlijke persoon bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, kunnen echter zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen. Voor bedrijfseconomische belangen geldt ook dat als die zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de bedrijfseconomische belangen.
5.3. [partij A], [partij B], [partij C], [partij D] en [partij E] komen in deze procedure op voor het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving en voor hun bedrijfseconomische belangen. Hun woningen/bedrijven staan op een afstand van 1,5 tot 1,8 kilometer van het Natura 2000-gebied en worden daarvan bovendien gescheiden door de N261. De Afdeling is van oordeel dat deze afstand te groot is om te kunnen oordelen dat de belangen voor het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving of hun bedrijfseconomische belangen verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen. Dat betekent dat de rechtbank ten onrechte het besluit op bezwaar van 23 oktober 2020 heeft vernietigd.
Conclusie hoger beroepen
6. De hoger beroepen van het college en Efteling B.V. zijn gegrond. De uitspraak en de tussenuitspraak van de rechtbank dienen te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [partij A] en anderen tegen het besluit van 23 oktober 2020 alsnog ongegrond verklaren.
6.1. Tegen het herstelbesluit van 1 oktober 2021 dat naar aanleiding van de tussenuitspraak van de rechtbank is genomen is, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege een beroep van [partij A] en anderen ontstaan. Uit wat hiervoor onder 6 is overwogen volgt dat aan dit besluit de grondslag is ontvallen. Daarom zal de Afdeling dit besluit vernietigen.
Tegen het besluit van 10 mei 2022 dat naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank is genomen is, gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Awb, van rechtswege een beroep van Efteling B.V. ontstaan. Uit wat hiervoor onder 6 is overwogen volgt dat aan dit besluit de grondslag is ontvallen. Daarom zal de Afdeling ook dit besluit vernietigen.
Proceskosten en griffierecht
7. Het college moet de proceskosten van Efteling B.V. vergoeden. Omdat het hoger beroep van Efteling B.V. gegrond is krijgt zij het griffierecht terug. Van het college wordt geen griffierecht geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van Efteling B.V. en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant gegrond;
II. vernietigt de tussenuitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 juli 2021, en haar einduitspraak van 28 januari 2022, in zaak nr. 20/3386;
III. verklaart het door [partij A] en anderen bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 1 oktober 2021 en 10 mei 2022;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij Efteling B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan Efteling B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzitter, mr. J.M. Willems en mr. M.M. Kaajan, leden van de meervoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Van Breda
voorzitter
w.g. Verbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2024
388