Uitspraak
202205402/1/R2.
Datum uitspraak: 26 juni 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 juli 2022 in zaak nr. 20/5709 in het geding tussen:
de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu (hierna samen en in enkelvoud: MOB), beide gevestigd te Nijmegen
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2018 heeft het college een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend aan [appellante sub 2] voor het vastleggen van haar activiteiten op het terrein aan de [locatie] in [plaats] (hierna: de natuurvergunning).
Bij uitspraak van 27 juli 2022 heeft de rechtbank het daartegen door MOB ingestelde beroep gegrond verklaard, en het besluit van 19 december 2018 vernietigd.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 21 maart 2023 heeft het college de gewijzigde aanvraag van [appellante sub 2] voor een vergunning op grond van de Wnb geweigerd, omdat een vergunning niet nodig is.
Over dit besluit hebben MOB en [appellante sub 2] een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
MOB en [appellante sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 20 februari 2024, waar zijn verschenen:
- het college, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, bijgestaan door T.A.M. van Gorkum, M.C. Sinke en mr. E.C.M. Toolen;
- [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg, en mr. K. Azghay, advocaat te Rotterdam, bijgestaan door [gemachtigden] en ir. M.M.R. Buijsse;
- MOB, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, J.G. Vollenbroek en mr. M. Haan.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 20 juli 2017. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellante sub 2] heeft de natuurvergunning aangevraagd vanwege de mogelijke negatieve effecten van haar activiteiten op de omliggende Natura 2000-gebieden "Canisvliet" en "Westerschelde & Saeftinghe". Het college heeft deze vergunning verleend bij het besluit van 19 december 2018, met toepassing van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS). Het besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Op 30 maart 2020 heeft MOB tegen dit besluit beroep ingesteld.
3. Bij de uitspraak van 27 juli 2022 heeft de rechtbank het beroep van MOB tegen het besluit van 19 december 2018 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, omdat de natuurvergunning is verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt, en dat niet kon gelet op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (hierna: de PAS-uitspraak).
Het hoger beroep; verschoonbare termijnoverschrijding?
4. Het college en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte het beroep ontvankelijk heeft verklaard ondanks de overschrijding van de beroepstermijn door MOB. MOB heeft pas op 30 maart 2020, ruim dertien maanden na het verstrijken van de beroepstermijn op 13 februari 2019 beroep ingesteld. En dat is volgens het college en [appellante sub 2], anders dan de rechtbank oordeelde, onverschoonbaar te laat.
4.1. Het besluit van 19 december 2018 is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Op grond van artikel 6:8, vierde lid, van de Awb vangt de beroepstermijn in dat geval aan op de dag na de eerste dag van terinzagelegging van het besluit. Het besluit van 19 december 2018 is ter inzage gelegd op 3 januari 2019, zodat de beroepstermijn liep van 4 januari 2019 tot en met 15 februari 2019. Vast staat dat het beroep van MOB buiten die termijn is ingesteld, namelijk op 30 maart 2020. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat deze termijnoverschrijding verschoonbaar is. De Afdeling zal dit hierna toelichten.
4.2. Zoals de rechtbank in haar uitspraak heeft vastgesteld, heeft het college nagelaten het besluit van 19 december 2018 aan MOB toe te zenden. Hiermee heeft het college in strijd gehandeld met artikel 3:44, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. MOB had namelijk een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren gebracht, zodat haar op grond van die bepaling mededeling gedaan had moeten worden van het besluit van 19 december 2018 door toezending daarvan.
In dit geval mocht MOB erop vertrouwen dat het college in overeenstemming met artikel 3:44, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb zou handelen en haar het besluit van 19 december 2018 zou toezenden. Zoals de rechtbank heeft overwogen, kon van MOB in dit geval niet worden verwacht om na het verstrijken van de beslistermijn eerder naar de voortgang van de besluitvorming te informeren dan zij heeft gedaan. Relevant is dat het college de beslistermijn vóór het ontwerpbesluit herhaaldelijk heeft opgeschort en derden, waaronder MOB, daarover niet actief heeft geïnformeerd. Dit heeft niet bijgedragen aan de duidelijkheid over het einde van de beslistermijn. Daarbij is van belang dat het geenszins ondenkbaar was dat de beslistermijn opnieuw opgeschort was geweest, gelet op de ontwikkelingen in de rechtspraak over het PAS. Naar aanleiding van de PAS-uitspraak werden lopende vergunningaanvragen waarbij gebruik werd gemaakt van de PAS namelijk veelal stilgelegd.
In aanvulling op de overwegingen van de rechtbank overweegt de Afdeling dat, gegeven het feit dat MOB het besluit van 19 december 2018 niet toegezonden heeft gekregen, ook overigens niet is gebleken van een objectieve aanleiding die MOB ertoe noopte eerder naar de voortgang van de besluitvorming te informeren dan zij heeft gedaan. Er was voor MOB na het verstrijken van de beslistermijn ook geen duidelijk aanwijsbare reden te veronderstellen dat het besluit van 19 december 2018 inmiddels was genomen. Daarbij betrekt de Afdeling dat de natuurvergunning is verleend voor het vastleggen van de bestaande bedrijfsactiviteiten van [appellante sub 2] en deze vergunning brengt, anders dan bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een inrichting, geen voor derden waarneembare uiterlijke wijzigingen aan de inrichting van [appellante sub 2] met zich mee. Gelet hierop kan MOB in dit geval niet het verwijt worden gemaakt niet actief naar de stand van zaken over het besluit van 19 december 2018 te hebben geïnformeerd.
4.3. Het college en [appellante sub 2] hebben niet bestreden dat nadat MOB op 18 maart 2020 op de hoogte was geraakt van het bestaan van het besluit, zij het beroepschrift heeft ingediend zo spoedig mogelijk als redelijkerwijs kon worden verlangd. Dat betekent dat de rechtbank terecht het beroep ontvankelijk heeft verklaard.
Het besluit van 21 maart 2023
5. Op 11 november 2022 heeft [appellante sub 2] een gewijzigde aanvraag voor een natuurvergunning ingediend. Het college heeft de vergunning op 21 maart 2023 geweigerd, omdat er geen sprake is van een toename van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige Natura-2000 gebieden en een vergunning volgens het college dus niet nodig is. Het betreft een zogenoemde positieve weigering. MOB kan zich niet verenigen met dit besluit, omdat volgens haar ten onrechte geen ontwerp ter inzage is gelegd en omdat onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd bij de stikstofberekeningen.
5.1. In het besluit van 21 maart 2023 is opnieuw beslist op de aanvraag van 20 juli 2017 en het vormt daarmee een vervanging van het besluit van 19 december 2018. Hiervoor is relevant dat de aanvraag van 11 november 2022 gaat over dezelfde activiteiten als die op 20 juli 2017 waren aangevraagd (vergelijk overweging 7 hieronder). Alleen de stikstofdepositieberekeningen die bij de aanvraag horen zijn geactualiseerd. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Awb, is het besluit van 21 maart 2023 onderwerp van dit geding.
Wijziging aanvraag en afdeling 3.4 van de Awb
6. MOB betoogt dat het besluit van 21 maart 2023 ten onrechte niet is voorbereid met de procedure van afdeling 3.4 van de Awb. Hierover voert zij aan, onder verwijzing naar de PAS-uitspraak, onder 39.8, dat ten onrechte geen ontwerpbesluit ter inzage is gelegd en geen mogelijkheid is geboden tot het indienen van zienswijzen.
7. Naar aanleiding van het vernietigde besluit van 19 december 2018 zijn de gevolgen van de activiteiten zoals aangevraagd op 11 november 2022 opnieuw in kaart gebracht. In het besluit van 21 maart 2023 is geconcludeerd dat ten opzichte van de referentiesituatie geen sprake is van een toename van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitattypen, zodat significante gevolgen voor omliggende Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten en een passende beoordeling achterwege kon blijven. Een vergunning is dan ook niet verleend.
Bij de voorbereiding van dit besluit is het college teruggevallen op de al gevoerde procedure die aan het vernietigde besluit van 19 december 2018 ten grondslag lag. In de eerdere procedure heeft alleen MOB een zienswijze ingediend en zodoende over deze activiteiten een mogelijkheid tot inspraak gehad.
Voor de vraag of een nieuw ontwerpbesluit ter inzage had moeten worden gelegd, is in dit geval relevant dat de activiteiten die op 11 november 2022 zijn aangevraagd niet verschillen van de activiteiten die op 20 juli 2017 waren aangevraagd. Weliswaar zijn de stikstofdepositieberekeningen die bij de aanvraag horen gewijzigd, door onder andere met een nieuwe versie van AERIUS Calculator te werken, maar dat vormt geen wijziging van de aangevraagde activiteiten zelf.
Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het college niet opnieuw een ontwerpbesluit ter inzage hoefde te leggen, maar mocht terugvallen op het ontwerpbesluit dat aan het vernietigde besluit van 19 december 2018 ten grondslag lag. MOB is in de hier voorliggende beroepsprocedure immers in de gelegenheid gesteld haar standpunt hierover naar voren te brengen.
Het betoog slaagt niet.
Slot
8. De overige beroepsgronden van MOB tegen het besluit van 21 maart 2023 zijn naar aard en omvang zodanig omvangrijk dat zij niet geschikt zijn om behandeld te worden door een enkelvoudige kamer. De Afdeling zal de zaak daarom verwijzen naar een meervoudige kamer. De behandeling zal na verwijzing worden voortgezet onder zaaknummer 202205402/2/R2.
8.1. Gelet op het belang van partijen bij een antwoord op de vraag of de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat het beroep van MOB ontvankelijk is en de vraag of het besluit van 21 maart 2023 had moeten worden voorbereid met de procedure van afdeling 3.4 van de Awb, kiest de Afdeling ervoor om haar oordeel daarover alvast in deze tussenuitspraak te geven.
9. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bepaalt dat de behandeling van het beroep van MOB onder zaaknummer 202205402/2/R2 wordt voortgezet;
II. verwijst de zaak naar een meervoudige kamer.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
w.g. Minderhoud
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Scheele
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2024
723-1075