Uitspraak
202003249/1/A2.
Datum uitspraak: 14 augustus 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
2. Wimbledon Beheer B.V. (hierna: Wimbledon), gevestigd te Nijmegen, als rechtsopvolger van [appellant sub 2A] en[appellant sub 2B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 mei 2020 in zaak nr. 19/4246 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 28 februari 2019 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 2] een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen in maximaal negen onzelfstandige woonruimten, te bewonen door maximaal negen personen.
Bij besluit van 28 juni 2019 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 mei 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] moet nemen.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 12 juni 2020 heeft het college uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank. Het college heeft de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning op een andere grondslag in stand gelaten.
[appellant sub 2] heeft hiertegen gronden van beroep ingediend.
Het college heeft een zienswijze gegeven.
Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college zijn besluitvorming over de aanvraag van [appellant sub 2] heroverwogen. Het college heeft het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 12 juni 2020 herroepen. Het college heeft verklaard dat de woning aan de [locatie] in Nijmegen vergunningvrij kan worden omgezet.
Bij brief van 5 november 2021 heeft Wimbledon daartegen gronden van beroep ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 juli 2024, waar Wimbledon, vertegenwoordigd door mr. S. Vermeulen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door drs. G. Mulder, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Wimbledon is, als huidige eigenaar van de woning aan de [locatie] in Nijmegen, de rechtsopvolger van [appellant sub 2]. Omwille van de leesbaarheid van de uitspraak zal de Afdeling hieronder uitsluitend spreken van Wimbledon, ook als zij handelingen van haar rechtsvoorganger [appellant sub 2] bedoelt.
2. Wimbledon heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het omzetten van de zelfstandige woning aan de [locatie] in Nijmegen in negen onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door negen personen. In artikel 12, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (hierna: de Hvv 2019), die gold van 7 februari 2019 tot 31 december 2019, is bepaald dat in de hele gemeente Nijmegen het verbod geldt als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. Dat is het verbod om zonder vergunning van het college zelfstandige woonruimte om te zetten in of omgezet te houden als onzelfstandige woonruimte. Het college heeft geweigerd de gevraagde omzettingsvergunning te verlenen, omdat volgens het college niet wordt voldaan aan de in artikel 3 van Pro de ‘Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B’ (hierna: de Beleidsregels 2018B) neergelegde leefbaarheidstoets.
3. De rechtbank heeft het beroep van Wimbledon gericht tegen het besluit van 28 juni 2019 onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:398) gegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 12 van Pro de Hvv 2019 onverbindend is wegens strijd met artikel 2 van Pro de Huisvestingswet 2014, omdat de noodzaak voor het vergunningenstelsel gebrekkig is onderbouwd. Artikel 12 van Pro de Hvv 2019 mocht daarom volgens de rechtbank niet aan het besluit van 28 juni 2019 ten grondslag worden gelegd.
4. Gevolg gevend aan de opdracht die de rechtbank in haar uitspraak heeft gegeven, heeft het college een nieuw besluit genomen. Het college heeft bij besluit van 12 juni 2020 de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning op een andere juridische grondslag, namelijk de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 (hierna: Hvv 2020), in stand gelaten.
Hoger beroepen
Hoger beroep van het college
5. Het college kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 12 van Pro de Hvv 2019 onverbindend is. Aan de vergunningplicht in de Hvv 2019 ligt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel een onderbouwing ten grondslag die voldoet aan de in de Huisvestingswet 2014 gestelde eisen. Het college verwijst naar het rapport ‘Onderbouwing instrumenten Huisvestingsverordening Nijmegen’ van 14 mei 2019 (hierna: het rapport). Het feit dat het college die onderbouwing na vaststelling van de Hvv 2019 heeft gegeven, doet daar niet aan af.
5.1. Het betoog van het college slaagt. In de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1336) was eveneens de vraag aan de orde of de rechtbank kennis had moeten nemen van het rapport dat het college in de beroepsprocedure had overgelegd. Uit de uitspraak van 23 juni 2021 volgt dat de motivering ook in de beroepsprocedure door het college kon worden gegeven. Verder volgt uit de uitspraak dat het rapport kan dienen als motivering van de door de gemeenteraad gebruikte, in de Huisvestingswet 2014 toegekende bevoegdheid om artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 vast te stellen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog van het college slaagt.
Incidenteel hoger beroep van Wimbledon
6. Wimbledon betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er voor het pand aan [locatie] in Nijmegen geen omzettingsvergunningplicht kan gelden, ongeacht of de Hvv 2019 verbindend is of niet. De Afdeling heeft in een uitspraak van 16 juli 1998 namelijk geoordeeld dat Nijmeegse woningen die vóór 1 juli 1994 zijn omgezet, rechtmatig zijn omgezet. De reden hiervoor is dat er voor die datum geen omzettingsverbod gold, aldus Wimbledon.
6.1. Het betoog slaagt niet. De Afdeling overweegt dat het invoeren van een vergunningplicht in sommige gevallen tot gevolg heeft dat een situatie die voor lange tijd rechtmatig was, ongedaan wordt gemaakt. Op zichzelf is het dus niet uitgesloten dat al bestaande vergunningvrij omgezette woningen op enig moment worden onderworpen aan een vergunningplicht (zie de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, r.o. 12).
Slotsom
7. Het hoger beroep van het college is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van Wimbledon is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
Het besluit van 1 oktober 2021
8. Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college de besluitvorming over de aanvraag van Wimbledon uit eigen beweging heroverwogen, het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 12 juni 2020 herroepen. Het college heeft verklaard dat voor het omzetten van de woning aan de [locatie] in Nijmegen geen vergunningplicht geldt. Tegen het besluit van 1 oktober 2021 is geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht ontstaan waarop nog dient te worden beslist, omdat Wimbledon daarbij in verband met de navolgende overwegingen onvoldoende belang heeft.
Het besluit van 28 juni 2019
9. De rechtbank is niet toegekomen aan de inhoudelijke behandeling van het beroep van Wimbledon tegen het besluit van 28 juni 2019. Omdat het college bij het besluit van 1 oktober 2021 heeft verklaard dat de woning aan de [locatie] in Nijmegen vergunningvrij kan worden omgezet, ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of Wimbledon daar nog belang bij heeft.
9.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft Wimbledon tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van het besluit van 28 juni 2019. Dat betekent dat Wimbledon belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep tegen het besluit. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van Wimbledon tegen het besluit van 28 juni 2019 inhoudelijk beoordelen.
Beroepsgronden en beoordeling
10. Wimbledon heeft betoogd dat het college er ten onrechte van uitgaat dat voor het omzetten van de woning aan de [locatie] een vergunning is vereist. Zij voert hiertoe aan dat de bewoners van de woning een gezamenlijke huishouding voeren en de woning legaal is omgezet.
Wimbledon heeft verder betoogd dat voor zover sprake zou zijn van een vergunningplicht, de omzettingsvergunning verleend had moeten worden.
De vergunningplicht
10.1. In de uitspraak van 23 juni 2021 is de Afdeling nagegaan of door het college voldoende is onderbouwd dat de gemeenteraad in artikel 12 van Pro de Hvv 2019 alle woningen op het gehele grondgebied van de gemeente Nijmegen heeft mogen aanwijzen als woningen waarvoor een omzettingsvergunning is vereist. Hiervoor is de Afdeling nagegaan of het college met het rapport inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die nopen tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. De Afdeling heeft uit het rapport afgeleid dat een vergunningplicht voor woningen tot € 290.000,00 noodzakelijk en geschikt wordt geacht voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Uit dit rapport volgt echter niet dat het voor de bestrijding van deze effecten ook noodzakelijk en geschikt is om in te grijpen in de woonruimtevoorraad boven die grens. De woning van Wimbledon had in 2018 een WOZ-waarde van € 434.000,00. De waarde van de woning gaf dan ook geen aanleiding voor een vergunningplicht. Verder staat in het rapport dat de vergunningplicht ook is opgenomen om in wijken waar de leefbaarheid onder druk staat, een afweging te kunnen maken of verkamering uit oogpunt van het voorkomen van overlast ongewenst is. Zoals is uiteengezet in overweging 5.3 van de uitspraak van 23 juni 2021 mag leefbaarheid een van de afwegingen zijn bij het al dan niet verlenen van een omzettingsvergunning, maar mag het niet het doel zijn voor het opnemen van een vergunningplicht.
10.2. Het voorgaande betekent dat het college artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 in het geval van Wimbledon buiten toepassing had moeten laten vanwege strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Het beroep van Wimbledon is gegrond en het besluit van 28 juni 2019 moet om die reden worden vernietigd.
Het besluit van 12 juni 2020
11. Wimbledon is ook opgekomen tegen het besluit van 12 juni 2020. Uit de gegrondverklaring van het hoger beroep van het college en de vernietiging van de aangevallen uitspraak volgt dat de grondslag aan dit besluit is komen te vervallen. Om die reden zal de Afdeling dat besluit vernietigen. Dit neemt niet weg dat Wimbledon wel belang heeft behouden bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep tegen dit besluit, waarbij niet aan haar bezwaren is tegemoetgekomen. Het college heeft bij dit besluit de bezwaren van Wimbledon opnieuw ongegrond verklaard op de grondslag van de inmiddels in werking getreden Hvv 2020 en de weigering om de aangevraagde omzettingsvergunning te verlenen gehandhaafd.
11.1. In artikel 13, onder b, van de Hvv 2020 is bepaald dat een vergunning nodig is voor het omzetten of omgezet houden in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning door drie of meer personen plaatsvindt. Uit artikel 12 van Pro de Hvv 2020 volgt dat dit van toepassing is op zelfstandige woonruimten met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens (NHG = Nationale Hypotheek Garantie) en/of zelfstandige woonruimten gelegen in een wijk zoals aangewezen in bijlage 6 van de verordening. De woning van Wimbledon ligt in de wijk Altrade, die is aangewezen als wijk waar de vergunningplicht voor het omzetten en omgezet houden van toepassing is.
11.2. Vaststaat dat de WOZ-waarde van de woning van Wimbledon boven de NHG-kostengrens ligt. Dit betekent dat de woning niet valt onder de categorie woningen die bedoeld is in artikel 12, eerste lid, onder a, van de Hvv 2020. De woning valt wel onder de categorie woningen die bedoeld is in artikel 12, tweede lid, onder b, van de Hvv 2020, omdat de woning in een wijk staat die is aangewezen in bijlage 6 van de Hvv 2020.
In de toelichting op de Hvv 2020 staat hierover: "Onder het belang van het behoud en de samenstelling van de woonruimtevoorraad kan naast schaarste ook gedacht worden aan andere belangen. Zoals wanneer het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. Gelet hierop zijn ook gebieden aangewezen waarbinnen de omzetting of onttrekking van álle woonruimte vergunningplichtig is."
Hieruit blijkt dat voor woonruimte met een waarde boven de NHG-grens, gelegen in een aangewezen wijk, uitsluitend een vergunningplicht is opgenomen ter voorkoming van aantasting van de leefbaarheid in de wijk, net als bij de Hvv 2019.
Voor het opnemen van een vergunningplicht alleen uit oogpunt van leefbaarheid geldt ook onder de Huisvestingswet 2014 zoals deze luidde met ingang van 1 juli 2019, onveranderd wat is overwogen in rechtsoverwegingen 5.3 en 5.4 van de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021. Dat betekent dat leefbaarheid een criterium mag zijn waaraan wordt getoetst bij de vergunningverlening, maar dat het bevorderen van de leefbaarheid niet het doel mag zijn van het opnemen van een vergunningplicht met gebruikmaking van de bevoegdheden zoals neergelegd in de Huisvestingswet 2014.
11.3. Dit betekent dat artikel 13, eerste lid, in samenhang met artikel 12, eerste lid, onder b, van de Hvv 2020 bij het besluit van 12 juni 2020 wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 zoals dat luidde vanaf 1 juli 2019, buiten toepassing had moeten worden gelaten. Wimbledon had daarom op 12 juni 2020 geen vergunning nodig voor het omgezet houden van haar pand.
Verzoek om schadevergoeding
12. Wimbledon heeft de Afdeling verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
12.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalve jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
12.2. Het college heeft het bezwaarschrift van Wimbledon ontvangen op 11 april 2019. Bij uitspraak van heden beslist de Afdeling op het hoger beroep. Sinds 11 april 2019 en de uitspraak van heden zijn vijf jaar en vijf maanden verstreken. Dit betekent dat de procedure een jaar en vijf maanden te lang heeft geduurd.
12.3. De behandeling van het hoger beroep heeft vier jaar en drie maanden geduurd. Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn wordt toegerekend aan de Afdeling.
12.4. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan Wimbledon toe te kennen bedrag € 1.500,00. De Afdeling zal de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) daarom veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,00 aan Wimbledon als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade.
Conclusie
13. Het hoger beroep van het college is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van Wimbledon is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
Het beroep van Wimbledon tegen het besluit van 28 juni 2019 is gegrond. De besluiten op bezwaar van 28 juni 2019 en 12 juni 2020 moeten, gelet op overwegingen 10.2 en 11, worden vernietigd.
Dit betekent dat de besluitvorming over de aanvraag van Wimbledon met het besluit van 1 oktober 2021 is afgerond.
Proceskosten
14. Gelet op de onrechtmatige besluitvorming van het college, heeft Wimbledon verzocht om een bovenforfaitaire proceskostenveroordeling.
15. De Afdeling is van oordeel dat er zich geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan ingevolge artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit) van de forfaitaire proceskostenvergoeding kan worden afgeweken. Blijkens de nota van toelichting bij deze bepaling (Stb. 1993, 763) moet het daarbij gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van dit forfaitaire stelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd (zie de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:787). De omstandigheid dat de besluitvorming van het college onrechtmatig is, maakt op zichzelf niet dat sprake is van een uitzonderlijk geval als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Besluit.
16. Het college moet aan Wimbledon de in de beslissing vermelde proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van Wimbledon Beheer B.V. ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 mei 2020 in zaak nr. 19/4246;
IV. verklaart het door [appellant sub 2A] en[appellant sub 2B] ingestelde beroep tegen het besluit van 28 juni 2019, kenmerk JZ20/Z19.020815/D190361369, gegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van burgmeester en wethouders van Nijmegen van 28 juni 2019, kenmerk JZ20/Z19.020815/D190361369;
VI. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 12 juni 2020, kenmerk JZ20/Z20.036214/D200539906;
VII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) om aan Wimbledon Beheer B.V. een vergoeding van € 1.500,00 te betalen;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij Wimbledon Beheer B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.998,00, volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan Wimbledon Beheer B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Daalder
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Dijkshoorn
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2024
735-1033
BIJLAGE - Wettelijk kader
Regelgeving die gold op het moment van het besluit van 28 juni 2019
Huisvestingswet 2014 (zoals die gold van 1 juli 2017 tot en met 30 juni 2019)
Artikel 2
1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
2. De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
[..]
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
[…].
Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (zoals die gold van 7 februari 2019 tot en met 30 december 2019)
Artikel 12
1. Het verbod als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten die zijn gelegen in de gemeente Nijmegen.
[…]