Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Nijmegen
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 19/3532, 19/3682 en 19/3688
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 januari 2020
in de zaken tussen
[Naam A] , te [woonplaats A] , eiser 1
(gemachtigde: mr. J.W.M. Hagelaars),
[Naam B] , te [woonplaats B] , eiser 2,
(gemachtigden: mr. B.W.M. van Hoof en mr. A.M. Smetsers)
[Naam C] , te [woonplaats C] , eiser 3,
(gemachtigden: mr. B.W.M. van Hoof en mr. A.M. Smetsers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, verweerder
(gemachtigden: mr. M.J.O. Copier en mr. C.M.M. van Mil).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 3 mei 2018, 12 juni 2018 en 17 juni 2018 (primaire besluiten) heeft verweerder geweigerd aan eisers een vergunning te verlenen voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte.
Bij afzonderlijke besluiten van 24 mei 2019 en 31 mei 2019 (bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en de primaire besluiten in stand gelaten.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten afzonderlijk beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 17 januari 2020. De zaken zijn gelijktijdig behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Spoeltman, mr. V.H.G. Rikken, E. van der Putten en mr. K.J. Lauben, bijgestaan door de gemachtigden.
Overwegingen
Waarover gaat deze uitspraak?
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de weigering van verweerder om aan ieder van eisers een vergunning te verlenen voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. Voordat de rechtbank de individuele weigeringen kan beoordelen, beoordeelt de rechtbank eerst of het artikel uit de verordening waarin de vergunningplicht voor de omzetting is opgenomen al dan niet verbindend is.
Wat is de kern van de geschillen?
2. Eisers zijn eigenaar van de woningen aan [adres A] (eiser 1), [adres B] (eiser 2) respectievelijk [adres C] (eiser 3) in Nijmegen . Zij hebben ieder bij verweerder een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het omzetten van deze zelfstandige woning in onzelfstandige wooneenheden. Bij de primaire besluiten heeft verweerder geweigerd de gevraagde omzettingsvergunningen te verlenen, omdat niet wordt voldaan aan de in de beleidsregels neergelegde fysieke dan wel de leefbaarheidstoets. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de weigeringen in stand gelaten.
Hoe is de vergunningsplicht geregeld?
3. Op het moment van de bestreden besluiten luidde artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 (Hw) als volgt: “De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.” Artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hw luidde als volgt: “Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.”.
3.1.
Op 5 juli 2017 heeft de raad van de gemeente Nijmegen (gemeenteraad) de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 (Verordening 2017) vastgesteld. De Verordening 2017 en de daarbij behorende toelichting zijn bekendgemaakt in het Gemeenteblad [1] . Artikel 12, eerste lid, van de Verordening 2017 luidt als volgt: “Het verbod als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten die zijn gelegen in de gemeente Nijmegen.”
3.2.
Op 30 januari 2019 heeft de gemeenteraad de Verordening 2017 vervangen door de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (Verordening 2019). De Verordening 2019 en de daarbij behorende toelichting zijn bekendgemaakt in het Gemeenteblad [2] . Artikel 12, eerste lid, van de Verordening 2019 is identiek aan die van artikel 12, eerste lid, van de Verordening 2017.
Is artikel 12, eerste lid, van de Verordening 2019 onverbindend?
4. Op het moment dat de bestreden besluiten werden genomen, gold artikel 12, eerste lid, van de Verordening 2019. Daarom onderzoekt de rechtbank, aan de hand van de beroepsgronden, of die bepaling (on)verbindend is. Partijen zijn het erover eens – en ook de rechtbank is van oordeel – dat het aanwijzen van het gehele grondgebied van de gemeente Nijmegen, geen zelfstandige reden is voor het oordeel dat artikel 12, eerste lid, van de Verordening 2019 onverbindend is. [3] De beroepsgrond dat de Verordening 2019 al om die reden onverbindend is, behoeft daarom geen bespreking.
4.1.
Eisers betogen dat de Verordening 2019 onverbindend is wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Hw. Daartoe voeren zij, kort gezegd, het volgende aan. Toen de Verordening 2019 werd vastgesteld, ontbrak een onderbouwing waarom aanwijzing van de hele gemeente noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Het rapport ‘Onderbouwing instrumenten Huisvestingsverordening Nijmegen d.d. 14 mei 2019’ (rapport) kan niet als onderbouwing dienen, omdat dit document niet door de gemeenteraad is vastgesteld en niet door de gemeenteraad aan de Verordening 2019 ten grondslag is gelegd.
4.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 12, eerste lid, van de Verordening 2019 wel verbindend is. Daartoe voert hij, kort gezegd, het volgende aan. Het rapport toont aan dat er schaarste is aan goedkope woonruimte in de gehele gemeente Nijmegen. Ook wordt inzichtelijk gemaakt op welke wijze en in welke mate het woon- en leefklimaat in bepaalde wijken in de stad onder druk staat. Op grond van het rapport kan dan ook geconcludeerd worden dat een omzettingsvergunningstelsel voor de woonruimtevoorraad met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens en/of gelegen in een wijk waar de leefbaarheid in het geding is, noodzakelijk is. Overigens kan de motivering van een verordening wel degelijk achteraf kenbaar worden gemaakt. Zo’n motivering hoeft niet per se te worden gegeven door het orgaan dat de verordening in kwestie heeft vastgesteld, aldus verweerder.
4.3.
Artikel 2, eerste lid, van de Hw dwingt de gemeenteraad tot onderzoek en motivering indien de raad gebruik wil maken van de bevoegdheid om in een verordening regels over de uitvoering van de Hw neer te leggen. Die verplichting geldt – anders dan tijdens de zitting namens verweerder is gesuggereerd – ook voor het introduceren van een stelsel dat het ‘verkameren’ van zelfstandige woningen vergunningplichtig maakt. Het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Hw geldt namelijk onverkort voor de uitoefening van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hw.
4.3.1
De toelichting op de Verordening 2019 en de Verordening 2017 in het Gemeenteblad vermeldt niets over schaarste aan (goedkope) woonruimte en ook niets over
onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van zo’n schaarste. Dat betekent dat de gemeenteraad bij het vaststellen van de Verordening niet heeft aangetoond dat in Nijmegen sprake is van schaarste aan (goedkope) woonruimte, en al helemaal niet dat een verordening – met een stelsel van omzettingsvergunningen – noodzakelijk is om onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van zo’n schaarste te beperken.
Dit klemt extra bij het introduceren en in stand houden van een vergunningplicht voor het ‘verkameren’ van zelfstandige woningen. Zo’n plicht moet namelijk worden aangemerkt als een inbreuk op eigendomsrecht dat wordt beschermd door artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. Uit dat artikel en de daarover gewezen jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens kan worden afgeleid dat de overheid weliswaar het recht heeft om het gebruik van eigendom te reguleren, maar slechts indien en voor zover dit noodzakelijk en proportioneel is.
4.3.2.
Een en ander betekent concreet dat artikel 12, eerste lid, van de Verordening 2019 in strijd komt het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.
4.4.
Zulke gebreken kunnen slechts worden hersteld door het orgaan dat bevoegd is tot het nemen van het besluit waaraan die gebreken kleven. Een andere opvatting leidt tot een onaanvaardbare inbreuk op de bevoegdheid van een orgaan om zijn eigen besluit terug te nemen als nader onderzoek leidt tot andere juridische en/of beleidsmatige inzichten van het betreffende orgaan. Om die reden zijn de gebreken van artikel 12, eerste lid, van de Verordening 2019 niet hersteld door het rapport, dat immers – zoals eisers hebben gesteld, en verweerder desgevraagd heeft erkend – niet is geaccordeerd door de gemeenteraad.
4.5.
Staatsraad advocaat-generaal Widdershoven heeft in zijn conclusie van 22 december 2017 [4] – kort gezegd – de opvatting neergelegd dat een algemeen verbindende voorschrift onverbindend kan zijn wegens strijd met formele beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel. De rechtbank deelt die opvatting van Widdershoven, onder verwijzing naar de uitgebreide onderbouwing ervan in de conclusie van 22 december 2017.
4.6.
Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat artikel 12, eerste lid, van de Verordening 2019 onverbindend is. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat a. zowel de Hw (een wet in formele zin) als het EVRM (een verdrag dat tot de kern van de Nederlandse rechtsorde behoort) uitdrukkelijk een deugdelijke motivering vereisen; b. de gemeenteraad aan artikel 12, eerste lid, van de Verordening 2019 geen enkele motivering ten grondslag heeft gelegd; en c. ook zonder indringende toetsing kan worden vastgesteld dat artikel 12, eerste lid, van de Verordening 2019 in strijd komt met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. De beroepsgronden met betrekking tot de onverbindendheid van artikel 12, eerste lid, van de Verordening 2019 slagen.
Kunnen de bestreden besluiten in stand blijven?
5. De onverbindendheid van artikel 12, eerste lid, van de Verordening 2019 heeft tot gevolg dat verweerder die bepaling niet aan de bestreden besluiten ten grondslag mocht leggen. Dit betekent dat het voor het ‘verkameren’ van de in 2 aangeduide panden niet op grond van artikel 12, eerste lid, van de Verordening 2019 een omzettingsvergunning is vereist. De bestreden besluiten worden dus niet gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Dit gebrek was niet hersteld toen de besluiten waren genomen. Daarom verklaart de rechtbank de beroepen gegrond en vernietigt zij de bestreden besluiten, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Kan de rechtbank de geschillen definitief beslechten?
6. De rechtbank ziet geen ruimte is om de geschillen definitief te beslechten. Onder 6.1, 6.2 en 6.3 legt de rechtbank uit welke omstandigheden daaraan in de weg staan.
6.1.
In de eerste plaats hebben eisers op de zitting gezegd dat zij op basis van de op 31 december 2019 in werking getreden Huisvestingsverordening Gemeente Nijmegen 2020 hun standpunten nader willen toelichten in een nieuwe bezwaarprocedure en ook verweerder heeft aangegeven zich te willen beraden op de nieuwe besluiten.
6.2.
In de tweede plaats stelt eiser 1 zich op het standpunt dat de vergunningplicht van de Verordening alleen geldt voor “nieuwe” gevallen en niet voor bestaande gevallen en vindt daarvoor steun in de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. Voor woningen die zijn omgezet toen er geen vergunningplicht gold, valt volgens eiser 1 dan ook niet vol te houden dat sprake is van “omgezet houden” als bedoeld in die bepaling. In dat geval is nog maar één beslissing mogelijk, te weten het afwijzen van de aanvraag omdat geen vergunningplicht bestond. Dit betoog slaagt niet. Immers, de tekst van deze bepaling biedt voldoende aanknopingspunten voor de uitleg van verweerder. Indien de wetgever het ‘omgezet houden’ had willen beperken tot de situatie dat het omzetten heeft plaatsgevonden tijdens de werkingssfeer van het verbod, dan had het in de rede gelegen daarvoor een andere formulering te gebruiken. Omdat de grammaticale interpretatie van deze bepaling de gewenste duidelijkheid over de betekenis van de bepaling biedt, kan de totstandkomingsgeschiedenis niet tot een andere uitleg leiden.
6.3.
In de derde plaats stellen eisers dat leefbaarheid geen criterium kan zijn bij de onderbouwing dat omzettingsvergunningen noodzakelijk en geschikt zijn voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Verweerder heeft de rechtbank er nog niet van overtuigd dat leefbaarheid hiervoor wel een criterium kan zijn. Indien verweerder dit standpunt in de heroverweging wil handhaven, zal hij dit standpunt dus verder moeten onderbouwen.
6.4.
De rechtbank kan het geschil dus niet definitief beslechten. Verweerder moet daarom nieuwe besluiten op de bezwaren van eisers nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
Proceskosten en griffierechten
7. Omdat de beroepen gegrond zijn, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die betalen. Die kosten worden als volgt berekend. Eisers hebben zich ieder laten bijstaan door een gemachtigde. Deze gemachtigden hebben ieder twee proceshandelingen verricht: het indienen van het beroepschrift en het verschijnen op de zitting. Deze proceshandelingen leveren voor eiser 1 twee punten op met een waarde van € 525,-. Omdat voor eisers 2 en 3 op de zitting dezelfde gemachtigde het woord heeft gevoerd leveren de proceshandelingen voor hen 1,5 punt op. De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat een wegingsfactor van 1,5 moet worden gehanteerd. De wegingsfactor wordt bepaald door het gewicht van de zaak. De rechtbank ziet in dit geval geen reden om het gewicht van de zaak vast te stellen op meer dan gemiddeld, omdat de zaak niet bovengemiddeld zwaar is te achten. Toegekend wordt € 1.050,- aan eiser 1 en € 787,50 aan ieder van eisers 2 en 3. De rechtbank bepaalt ook dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
7.1.
Omdat verweerder nieuwe besluiten op bezwaar moet nemen en de inhoud daarvan nog niet vaststaat, zal verweerder daarbij tevens (opnieuw) moeten beslissen op het verzoek van [eiser 3] om vergoeding van de kosten die in verband met de behandeling van het bezwaar zijn gemaakt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten op de bezwaren van eisers neemt, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het door elk van hen betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser 1 ten bedrage van € 1.050,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers 2 en 3 ten bedrage van € 787,50, aan elk van hen afzonderlijk te betalen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, voorzitter, mr. J.H. van Breda en mr. L.M. Koenraad, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.H.M. Steigenga-Gerritsen, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 24 januari 2020
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.