Uitspraak
202300775/1/A2.
Datum uitspraak: 4 september 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 december 2022 in zaak nr. 20/5718 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2020 heeft het college een bestuurlijke boete van € 6.000,00 opgelegd aan [appellant] wegens omzetting van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning) in onzelfstandige woonruimte zonder de daarvoor benodigde vergunning.
Bij besluit van 25 september 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 september 2020 vernietigd voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 6,000,00, het besluit van 31 maart 2020 herroepen voor zover daarbij de hoogte van de boete op € 6.000,00 is vastgesteld, de hoogte van de boete vastgesteld op € 5.350,00 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 25 september 2020.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 maart 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.W.C. Bruins, advocaat te Amsterdam, en vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Schuttenhelm, vergezeld door S. Moussaten, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
Onzelfstandige woonruimte en hospitaverhuur
1. Deze zaak gaat over omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, in de zin van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingwet 2014 (hierna: de Hw). Daarbij is het volgende van belang.
1.1. In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ff van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Hv) is onzelfstandige woonruimte gedefinieerd als een woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en sanitaire voorzieningen. In datzelfde artikel, eerste lid, aanhef en onder q, is huishouden gedefinieerd als een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren.
1.2. Uit de artikelsgewijze toelichting op artikel 3.1.2 van de Hv volgt dat zogenoemde hospitaverhuur als een vorm van inwoning in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ff, van de Hv geldt. In paragraaf 2.3 van Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad (hierna: de beleidsregels) is hierover het volgende opgenomen (met overneming van de taal- en typfouten):
"Ook voor inwoning is geen omzettingsvergunning vereist. Bij inwoning bestaat doorgaans op voorhand niet de wens om de woning met meer dan twee andere volwassene samen te wonen. Van inwoning is sprake als:
1. De verhuurder of ingebruikgever heeft zelf zijn hoofdverblijf in de woning;
2. Er is sprake is van onderverhuur aan of inwoning door één of twee huishoudens;
3. De verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van de gebruiksoppervlak (GB0) van de woonruimte.
4. Binnen het deel van de woonruimte die verhuurd wordt aan de onderhuurders is er per onderhuurder gemiddeld 12m2 GBO beschikbaar.
In de gevallen dat de woning gelijktijdig wordt betrokken door meer dan twee volwassenen, is sprake van omzetting van een zelfstandige woonruimte naar en onzelfstandige woonruimte. Datzelfde geldt voor de situatie waarbij één hoofdhuurder een woning huurt en deze huur, gelet op zijn inkomen, niet alleen kan dragen. In dat geval is het immers aannemelijk dat de huurder de woning huurt om deze te delen met anderen. Te denken valt ook aan de situatie waarbij ouders een woning kopen voor hun (studerend) kind om deze met andere studenten te bewonen."
Onderzoek
2. Toezichthouders van de gemeente Amsterdam hebben de woning ter controle op 8 oktober 2019 bezocht. Op dat moment stonden er drie personen ingeschreven op het adres van de woning in de basisregistratie personen, te weten [persoon A], [persoon B] en [persoon C]. [persoon A] en [persoon B] hebben verklaard dat zij en [persoon C] in de woning wonen, dat [persoon B] hoofdhuurder is en dat hij als enige een huurovereenkomst heeft. Volgens [persoon B] en [persoon A] weet [appellant] dat er drie personen in de woning wonen. [persoon B] heeft toegelicht dat er vier slaapkamers in de woning zijn die allemaal op slot kunnen. Daarvan wordt één kamer gebruikt als gemeenschappelijke logeerkamer. De kale huurprijs bedraagt rond de € 1.700,00. Deze kosten worden door de drie bewoners gedeeld, waarbij [persoon A] iets meer betaalt dan de anderen, omdat hij een grotere kamer heeft. [persoon A] en [persoon C] maken hun deel van de huur over naar een aparte rekening die [persoon B] voor onder andere de huurbetalingen heeft geopend en [persoon B] maakt vervolgens het huurbedrag over. [persoon A] heeft verklaard dat hij sinds 2017 in de woning woont en dat [persoon B] en [persoon C] toen al in de woning woonden. [persoon B] en [persoon A] hebben verder naar voren gebracht dat zij samen met [persoon C] de badkamer, het toilet en de keuken delen en dat geen sprake is van inwoning. De bevindingen van het huisbezoek zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt rapport (hierna: het rapport) en een beeldverslag. Verder heeft [persoon B] de huurovereenkomst overgelegd die hij met [appellant] heeft gesloten voor de huur van de woning.
Besluitvorming
3. Het college heeft op basis van het onderzoek geconcludeerd dat de woning zonder de benodigde vergunning van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte is omgezet of omgezet is gehouden. Dat is in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. Bij het besluit van 31 maart 2020, gehandhaafd bij het besluit van 25 september 2020, heeft het college daarom een boete van € 6.000,00 opgelegd aan [appellant], die eigenaar van de woning is.
3.1. Volgens het college is sprake van omzetting in onzelfstandige woonruimte omdat de woning aan meer dan het aantal toegestane personen in gebruik is gegeven, die de aanwezige voorzieningen met elkaar moeten delen, die geen gezamenlijke huishouding voeren en waarbij geen sprake is van inwoning. [appellant] heeft aangevoerd dat sprake was van hospitaverhuur door [persoon B] en [persoon A] omdat zij, gelet op wat op de website van de gemeente Amsterdam stond, als één huishouden moeten worden aangemerkt. Het college heeft dat betwist. Uit het feitelijk gebruik van de woning en de wijze waarop deze is ingedeeld volgt volgens het college dat de bewoners op voorhand de wens hebben gehad om de woning met meer dan twee volwassenen te delen. Bovendien volgt uit het rapport dat [persoon B] en [persoon A] geen gemeenschappelijke huishouding vormen. Het college heeft er verder op gewezen dat niet aan de voorwaarde voor hospitaverhuur is voldaan dat de verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van het gebruiksoppervlak van de woning.
3.2. Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat [appellant] kan worden aangemerkt als overtreder. Volgens het college was [appellant] ten tijde van het huisbezoek op 8 oktober 2019 op de hoogte van de feitelijke huursituatie en wist hij of had hij moeten weten dat geen sprake was van hospitaverhuur.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw en dat [appellant] daarbij als overtreder kan worden aangemerkt. De rechtbank heeft de boete gematigd met € 650,00, wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de beslechting van het geschil in beroep.
Hoger beroep
5. [appellant] betoogt dat geen sprake is van overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw, dat hij ten onrechte als overtreder is aangemerkt en dat het vertrouwensbeginsel geschonden is. Als het college al een boete aan hem had mogen opleggen, dan is deze ten onrechte niet gematigd wegens verminderde verwijtbaarheid. Volgens [appellant] heeft hij voldoende gedaan om omzetting van de woning te voorkomen. [appellant] licht toe dat aanvankelijk [persoon B] enig huurder was van de woning. Toen [persoon B] aangaf dat hij graag een gedeelte van de woning wilde onderverhuren, is [appellant] daarmee akkoord gegaan onder de voorwaarde dat de hospitaverhuurregels zouden worden nageleefd. Op 31 december 2017 is naast [persoon B], [persoon D] medehuurder geworden van de woning middels een allonge. Daarin is het volgende opgenomen: "Beide hoofdhuurders gebruiken ten minste 50% van het gehuurde. een eventuele 3e persoon behorend tot dit huishouden maakt op zijn beurt verbindende afspraken met beide hoofdhuurders." Hoewel bij e-mail van 9 januari 2018 aan [persoon B] en [persoon D] is meegedeeld dat de huurovereenkomst eindigt bij opzegging door één van de medehuurders, heeft [persoon B] bij e-mail van 5 december 2018 aan [appellant] te kennen gegeven dat [persoon D] uit de woning is vertrokken en heeft hij [persoon A] als nieuwe medehuurder voorgesteld. [persoon B] heeft daarbij de eerder genoemde allonge gestuurd, waarbij hij [persoon A] als medehuurder had aangemerkt in plaats van [persoon D]. [appellant] heeft telefonisch aan [persoon B] meegedeeld dat [persoon A] op deze wijze geen medehuurder wordt. In maart 2019 heeft overleg plaatsgevonden in de woning, waarbij ook Bruins, advocaat van [appellant], aanwezig was. [persoon B] heeft daarbij te kennen gegeven dat hij in de woning woont met [persoon A] en [persoon C]. [persoon B] heeft verder naar voren gebracht dat hij op de hoogte is van de regels, dat hij overleg heeft gehad met de stichting !WOON van de gemeente en dat die heeft aangegeven dat het gebruik in overeenstemming is met de regels, als [persoon A] medehuurder is en [persoon B] en [persoon A] samen over ten minste 50% van de woning beschikken. [appellant] voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het mogelijk is om met drie personen in een woning te wonen zonder dat daarvoor een vergunning vereist is. In de beleidsregels is immers opgenomen dat de huurder minimaal 50% van het gebruiksoppervlak exclusief moet gebruiken en dat hij het resterende deel van de woning aan maximaal twee huishoudens mag onderverhuren. De rechtbank heeft verder niet onderkend dat stichting !WOON onderdeel uitmaakt van de gemeente Amsterdam. Ook heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat [appellant] had moeten twijfelen aan zijn interpretatie van het begrip huishouden en navraag moeten doen bij het college. Op de website van het college stond expliciet dat twee volwassen altijd als één huishouden worden gezien. Volgens [appellant] moeten [persoon B] en [persoon A] dan ook als één huishouden worden beschouwd.
Beoordeling
Overtreding
6. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat sprake is van overtreding van het omzettingsverbod als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
6.1. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [persoon B] en [persoon A] als verhuurder kunnen worden aangemerkt omdat zij één huishouden vormden, slaagt het betoog niet. Uit de verklaringen van [persoon B] en [persoon A] die zijn opgenomen in het rapport volgt dat zij de woning kamergewijs bewoonden. Zo hadden zij ieder een eigen kamer die op slot kon en betaalden zij ieder een deel van de huur, waarbij rekening werd gehouden met de grootte van die eigen kamers. De door [appellant] aangehaalde tekst die ten tijde van het huisbezoek op de website van de gemeente Amsterdam stond, doet aan het voorgaande niet af. De zin waarnaar [appellant] heeft verwezen stond onder het kopje "Kamergewijze verhuur - onttrekkingsvergunning verplicht", en werd gevolgd door de tekst: "Bij kamergewijze verhuur moet u een vergunning aanvragen voor het omzetten van woonruimte naar kamerverhuur. We spreken van kamergewijze verhuur in deze situaties: - Als een woning door drie of meer volwassenen wordt bewoond, behalve als de bewoners één huishouden vormen (bijvoorbeeld een gezin). Twee volwassenen worden altijd als één huishouden gezien. […]". Hieruit volgt dat als een woning aan twee volwassenen kamergewijs wordt verhuurd, deze in het kader van de vergunningplicht door het college als één huishouden worden gezien. Dat betekent niet dat als er meer dan twee volwassen bewoners zijn, twee van hen zonder meer als één huishouden worden gezien. De Afdeling volgt [appellant] dan ook niet in zijn standpunt dat uit de hiervoor geciteerde tekst volgt dat [persoon B] en [persoon A] één huishouden vormden.
6.2. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [persoon B] en [persoon A] als verhuurder kunnen worden aangemerkt omdat [persoon A] en [persoon B] medehuurders waren van de woning, slaagt het betoog evenmin. [appellant] heeft aangevoerd dat aan de regels van hospitaverhuur zou zijn voldaan, onder andere als [persoon A] medehuurder was van de woning. Maar gesteld noch gebleken is dat [persoon A] ook daadwerkelijk medehuurder was ten tijde van belang. Uit wat [persoon B] en [persoon A] hebben verklaard, volgt juist dat [persoon B] enig hoofdhuurder van de woning was en dat [persoon A] en [persoon C] onderhuurders waren. [persoon B] en [persoon A] hebben immers verklaard dat [persoon B] als enige een huurcontract had en [persoon B] heeft verklaard dat [persoon A] en [persoon C] hun deel van de huur aan [persoon B] overmaakten, die vervolgens de huur betaalde.
6.3. Het voorgaande brengt mee dat het college [persoon B] en [persoon A] terecht niet gezamenlijk als verhuurder of ingebruikgever van de woning in de zin van de onder 1.2 geciteerde beleidsregels heeft aangemerkt. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat niet aan de voorwaarde voor hospitaverhuur werd voldaan dat de verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van het gebruiksoppervlak van de woning. Uit de verklaringen van [persoon B] en [persoon A] volgt immers dat de bewoners slechts het exclusieve gebruiksrecht hadden op één kamer en uit de plattegrond van de woning, die in het beeldverslag is opgenomen, volgt dat geen van deze kamers een dusdanig groot oppervlak had dat aan die voorwaarde werd voldaan.
Overtreder
7. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt.
7.1. Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.
Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.
7.2. Partijen zijn het erover eens dat [appellant] kon beschikken over de omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimte zonder de daarvoor benodigde vergunning. Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellant] de overtreding heeft aanvaard.
7.3. De Afdeling oordeelt dat het college heeft aangetoond dat [appellant] de onrechtmatige omzetting heeft aanvaard. Het lag als verhuurder van de woning op zijn weg om zich op de hoogte te stellen van de huisvestingsregels die op de woning van toepassing zijn. Dat [appellant] mogelijk heeft gedwaald doordat hij is uitgegaan van uitlatingen van [persoon B] over wat volgens !WOON was toegestaan en van een onjuiste interpretatie van de eerder genoemde tekst op de website van de gemeente Amsterdam, komt voor zijn risico. Uit wat [appellant] naar voren heeft gebracht volgt dat hij de woning middels een allonge naast [persoon B] ook aan [persoon D] heeft verhuurd en dat hij daarbij een derde bewoner heeft toegestaan, voor zover deze tot hetzelfde huishouden behoort. Verder volgt hieruit dat [appellant] wist dat niet [persoon D], maar [persoon A] en [persoon C] naast [persoon B] in de woning woonden, terwijl dit in strijd was met de gemaakte afspraken. Dat brengt mee dat [appellant] ook wist of had moeten weten dat [persoon B] (delen van) de woning had onderverhuurd aan [persoon A] en [persoon C], althans dat hij deze aan hen in gebruik had gegeven, dat [persoon B] en [persoon A] dus niet gezamenlijk verhuurder waren als bedoeld in de beleidsregels en dat niet aan de regels voor hospitaverhuur werd voldaan. [appellant] had dan ook aanleiding moeten zien om na het overleg in maart 2019 zich ervoor in te spannen dat het gebruik van de woning in overeenstemming met de huisvestingsregels werd gebracht. Zo had hij met een beroep op de gemaakte afspraken kunnen trachten om de bewoning van de woning terug te brengen tot één huishouden, of had hij een omzettingsvergunning kunnen aanvragen. Gesteld noch gebleken is dat [appellant] dat heeft gedaan. De stelling dat het voor verhuurders moeilijk is om het feitelijk gebruik van een woning te controleren, treft daarom geen doel. [appellant] heeft daarmee niet de zorg betracht die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op het voorkomen van de overtreding en heeft deze dus aanvaard.
Vertrouwensbeginsel
8. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
8.1. Zoals de Afdeling onder 6.1 heeft overwogen, volgt uit de door [appellant] aangehaalde tekst die ten tijde van het huisbezoek op de website van de gemeente Amsterdam stond, niet dat [persoon B] en [persoon A] in het kader van kamergewijze verhuur door het college als één huishouden worden gezien. Dat betekent dat die tekst geen uitlating is waaruit [appellant] in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college zich op het standpunt zou stellen dat geen sprake was van omzetting in onzelfstandige woonruimte en dus geen boete zou opleggen.
8.2. Eventuele uitlatingen die !WOON heeft gedaan over de situatie in de woning, leveren evenmin strijd op met het vertrouwensbeginsel. Op de website van !WOON is vermeld dat zij een onafhankelijke stichting is. [appellant] heeft niets aangevoerd waaruit afgeleid kan worden dat dit niet het geval is. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om aan te nemen dat sprake is van uitlatingen van de kant van de overheid, zoals hierboven onder 8 is bedoeld.
Matiging boete
9. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht de boete niet heeft gematigd op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb.
9.1. Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
9.2. [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat de boete volgens hem gematigd moet worden, omdat hij heeft geprobeerd om de woning volgens de regels te verhuren, waarbij hij is uitgegaan van de informatie van de gemeente, van de huurder en van !WOON, en hij als verhuurder de woning niet kan controleren. De Afdeling heeft gelet op deze omstandigheden onder 7.3 overwogen dat [appellant] niet de zorg heeft betracht die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op het voorkomen van de overtreding. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit hem slechts in verminderde mate kan worden verweten. Daarbij merkt de Afdeling op dat niet in geschil is dat [appellant] meerdere woningen in Amsterdam verhuurt en dat hij zich hierbij laat bijstaan door een advocaat. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd dan ook geen grond die matiging van de boete rechtvaardigt.
Slotsom
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
w.g. Drop
voorzitter
w.g. Van de Riet
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2024
994