Uitspraak
202301437/1/A2
Datum uitspraak: 18 september 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend in [woonplaats],
2. de minister van Financiën,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 februari 2023 in zaak nr. 22/5169 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
de minister.
Procesverloop
Bij uitspraak van 3 februari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] ingestelde beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek om schadevergoeding op grond van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) gegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank de minister opgedragen binnen twee weken na de dag van verzending van de uitspraak een beslissing op het verzoek van [appellant sub 1] om een zuiver schadebesluit te nemen.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en de minister hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2024, waar [appellant sub 1] en de minister van Financiën, vertegenwoordigd door mr. drs. I.A. Huppertz en mr. M. Baarslag, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De inspecteur van de Belastingdienst heeft bij verzekeraar ASR informatie over [appellant sub 1] opgevraagd die is verwerkt.
2. [appellant sub 1] heeft bij brief van 3 februari 2022 met een beroep op artikel 82 van de AVG de minister verzocht om een schadevergoeding van € 500,00, omdat de minister zonder zijn toestemming de brief bij ASR heeft opgevraagd.
3. Op 16 april 2022 heeft [appellant sub 1] de minister in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een besluit op zijn verzoek.
4. Vervolgens heeft [appellant sub 1] beroep ingesteld, omdat de minister niet tijdig een besluit op zijn verzoek om schadevergoeding heeft genomen. Daarbij heeft [appellant sub 1] verzocht om de minister op te dragen een besluit te nemen en te veroordelen tot een dwangsom van € 500,00 voor iedere dag dat hij in gebreke is met een maximum van € 100.000,00. Ook heeft [appellant sub 1] verzocht om de door de minister reeds verbeurde maximale dwangsom van € 1.260,00 vast te stellen.
Uitspraak van de rechtbank
5. De rechtbank heeft vastgesteld dat de door [appellant sub 1] gestelde schadeoorzaak het zonder toestemming opvragen van een brief bij ASR door de Belastingdienst is. Volgens de rechtbank is titel 8.4 van de Awb en daarmee artikel 8:88 van de Awb niet van toepassing op het verzoek van [appellant sub 1], maar het recht zoals dat voor 1 juli 2013 gold.
6. De minister had een zelfstandig schadebesluit moeten nemen op het verzoek van [appellant sub 1] om vergoeding van schade. Volgens de rechtbank heeft de minister de beslistermijn overschreden en is het beroep van [appellant sub 1] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek om schadevergoeding gegrond. De Belastingdienst heeft de maximale dwangsom (€ 1.442,00) verbeurd.
7. In het dictum van de uitspraak heeft de rechtbank de minister opgedragen binnen twee weken een besluit te nemen op het verzoek om schadevergoeding van [appellant sub 1]. Daarbij heeft de rechtbank verwezen naar hetgeen is overwogen onder 3.3 van de uitspraak. Onder 3.3 is vermeld dat er nog een procedure loopt bij de belastingrechter tegen de invordering van loonbelasting en dat [appellant sub 1] in die procedure een verzoek op grond van artikel 8:73 van de Awb kan doen.
8. Onder de uitspraak staat dat partijen binnen zes weken hoger beroep kunnen instellen bij het gerechtshof Den Haag (team belastingrecht).
Hoger beroep door de minister
9. De Afdeling volgt niet het betoog van [appellant sub 1] dat de minister niet bevoegd was hoger beroep in te stellen, alleen al omdat de minister partij is in de uitspraak van de rechtbank. Op grond van artikel 46, tweede lid, van de Grondwet geldt bovendien de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris, onverminderd de verantwoordelijkheid van de minister. Namens de minister was de directeur concerndirectie Informatievoorziening en Databeheersing bevoegd om hoger beroep in te stellen op grond van artikel 1, onder j, gelezen in samenhang met artikel 5, derde lid, aanhef en onder a, Organisatiebesluit Ministerie van Financiën 2020, artikel 4, onder c aanhef en sub iii Organisatiebesluit Directoraten-Generaal Belastingdienst, Toeslagen en Douane 2021 en artikel 7, tweede lid, Mandaatbesluit Directoraten-Generaal Belastingdienst, Toeslagen en Douane 2021.
Bevoegdheid van de bestuursrechter
10. De minister voert aan dat de bestuursrechter niet bevoegd was te oordelen over het verzoek om schadevergoeding. Omdat dit de meest verstrekkende grond is, zal de Afdeling deze grond hierna eerst behandelen.
10.1. Anders dan [appellant sub 1], is de Afdeling van oordeel dat dit betoog niet te laat en daarmee niet in strijd met de goede procesorde is aangevoerd. De minister heeft in beroep al het standpunt ingenomen dat [appellant sub 1] de weg naar de burgerlijke rechter moet volgen. Daarbij komt dat de bevoegdheid van de bestuursrechter een kwestie van openbare orde is, zodat de Afdeling dit ambtshalve moet beoordelen.
10.2. De door [appellant sub 1] gestelde schadeoorzaak is het zonder zijn toestemming opvragen van een brief door de Belastingdienst bij ASR. Daarmee zijn volgens [appellant sub 1] zijn persoonsgegevens onrechtmatig verwerkt. [appellant sub 1] stelt recht te hebben op een forfaitair bedrag van € 500,00.
10.3. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: de Wns) in werking getreden, voor zover de wet ziet op schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. Op grond van artikel IV, in samenhang gelezen met artikel V, tweede lid, van de Wns is titel 8.4 van de Awb niet van toepassing op schade, veroorzaakt door besluiten of andere handelingen van de Dienst Toeslagen of van andere bestuursorganen voor zover genomen of verricht in het kader van aan de Belastingdienst opgedragen taken, maar het recht zoals dat gold voor 1 juli 2013.
10.4. Dit laatste doet zich voor, omdat de Belastingdienst informatie heeft opgevraagd bij ASR in het kader van het inhouden van loonbelasting, een bij uitstek aan de Belastingdienst opgedragen taak. Dit betekent dat titel 8.4 van de Awb, en daarmee artikel 8:88 van de Awb, niet van toepassing is op het verzoek, maar het recht zoals dat voor 1 juli 2013 gold (zie de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1375, onder 4.1).
10.5. Op grond van het aldus toepasselijke oude recht is de bestuursrechter bevoegd een oordeel te geven over een verzoek om schadevergoeding indien dat verzoek gedurende een bij hem aanhangige beroepsprocedure is gedaan (artikel 8:73, eerste lid, van de Awb (oud), of indien een dergelijk verzoek bij het bestuursorgaan is gedaan en dat bestuursorgaan daarop een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb heeft genomen.
10.6. Artikel 8:73, eerste lid, van de Awb (oud) luidt: Indien de rechtbank het beroep gegrond verklaart, kan zij, indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij de door haar aangewezen rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt.
10.7. Niet in geschil is dat er in dit geval geen mogelijkheid was voor de rechtbank om de minister met toepassing van artikel 8:73, eerste lid, van de Awb (oud) te veroordelen tot schadevergoeding.
10.8. In dit geval heeft de rechtbank niet onderkend dat de weg van een zuiver schadebesluit, evenmin begaanbaar was. Daarbij is het volgende van belang. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2891.
10.9. De bestuursrechter is slechts bevoegd tot kennisneming van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over beroepen tegen de gestelde schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf. Dit is het zogenoemde vereiste van processuele connexiteit (zie onder meer de uitspraak van 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762).
10.10. De gestelde schadeoorzaak is bepalend bij de beantwoording van de vraag of tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid beroep open staat bij de bestuursrechter.
10.11. De verwerking van persoonsgegevens, zoals in dit geval het opvragen van een brief bij een verzekeraar van appellant, is een feitelijke handeling. Deze verwerking is geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Tegen een gestelde schadeveroorzakende uitoefening van deze publiekrechtelijke bevoegdheid staat geen beroep open bij de bestuursrechter. De bestuursrechter kan dan ook geen oordeel geven over de rechtmatigheid van beslissingen van de minister over vergoeding van schade veroorzaakt door dit feitelijk handelen.
10.12. Het voorgaande betekent dat voor [appellant sub 1] ook niet de bestuursrechtelijke weg open staat voor zijn beroep tegen het niet (tijdig) nemen van een beslissing op een verzoek van vergoeding van schade als gevolg van feitelijk handelen. De rechtbank heeft dit niet onderkend en heeft ten onrechte het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het verzoek om schadevergoeding gegrond verklaard.
10.13. Ook heeft de rechtbank de minister ten onrechte veroordeeld tot het betalen van dwangsommen. Dat kan immers alleen als een besluit op aanvraag niet tijdig wordt gegeven. Van die situatie is geen sprake, omdat de reactie op het verzoek van [appellant sub 1] niet kan resulteren in een besluit.
10.14. De conclusie is dat uitsluitend de burgerlijke rechter bevoegd is ter zake van de gestelde schadeoorzaak de vordering van [appellant sub 1] te beoordelen.
10.15. Het betoog van [appellant sub 1] dat de bestuursrechter bevoegd is te oordelen over een verzoek om schadevergoeding wegens een inbreuk op de AVG, leidt niet tot een ander oordeel.
10.16. Deze zaak onderscheidt zich in juridisch relevant opzicht van de zaken over beweerdelijke onrechtmatige verstrekking van gegevens van andere bestuursorganen dan de Belastingdienst waarover de Afdeling op 1 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:898, ECLI:NL:RVS:2020:899, ECLI:NL:RVS:2020:900 en ECLI:NL:RVS:2020:901) uitspraken deed. In die zaken was artikel 8:88 van de Awb van toepassing en niet het geldende recht van voor 1 juli 2013. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1375, onder 4.5.
10.17. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, bevat de AVG, meer in het bijzonder artikel 82 van de AVG, geen zelfstandige grondslag voor schadevergoeding. De wetgever heeft bij de invoering van de Uitvoeringswet AVG verwezen naar titel 8.4 van de Awb of de civiele rechter als de wegen waarlangs schadevergoeding voor een (beweerdelijke) inbreuk op de AVG kan worden verkregen. In dit geval is titel 8.4 - en in het bijzonder artikel 8:88 van de Awb - dus niet van toepassing en resteert de weg naar de burgerlijke rechter.
Prejudiciële vragen
11. De Afdeling ziet, anders dan [appellant sub 1] heeft voorgesteld, geen aanleiding om prejudiciële vragen te stellen over de vraag of het op grond van de AVG toelaatbaar is om de bestuursrechter niet bevoegd te achten te oordelen over een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van feitelijk handelen door de Belastingdienst. Er kan namelijk redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de beantwoording van de vraag (zie het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13, 14 en 16).
12. De AVG schrijft niet voor welke gerechten binnen een lidstaat bevoegd zijn over het recht op schadevergoeding te oordelen. Bij gebreke aan Unierechtelijke procedurele voorschriften is het volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) aan de lidstaten om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en om hun nationale procesrecht toe te passen in zaken waarin het Unierecht geldend wordt gemaakt. Dergelijke nationale regels moeten wel aan de voorwaarden van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid voldoen (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 16 december 1976, C-33/76, Rewe, ECLI:EU:C:1976:188, en het arrest van 13 juli 2006, C-295/04 - 298/04, Manfredi, ECLI:EU:C:2006:461, punt 62).
13. De Afdeling volgt [appellant sub 1] niet in zijn stelling dat het vereiste van processuele connexiteit in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel. Dit vereiste maakt het niet onmogelijk of uiterst moeilijk om de door de AVG verleende rechten te effectueren. [appellant sub 1] kan in dit geval bij de burgerlijke rechter schadevergoeding vorderen. [appellant sub 1] heeft verder niet onderbouwd waarom het vereiste van processuele connexiteit in dit geval in strijd zou zijn met het doeltreffendheidsbeginsel.
Conclusie
14. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtbank onbevoegd verklaren om van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit kennis te nemen.
15. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 februari 2023 in zaak nr. 22/5169;
III. verklaart de rechtbank onbevoegd om van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing kennis te nemen;
IV. bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,- voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. De Groot
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Planken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2024
299-1120