Uitspraak
202203444/1/A3.
Datum uitspraak: 9 oktober 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Het college van burgemeester en wethouders van Breda,
2. [stichting] (hierna: de Stichting), gevestigd in [plaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 april 2022 in zaak nr. 21/1382 in het geding tussen:
de Stichting
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 8 juli 2020 heeft het college de aan de Stichting verleende omgevingsvergunning ingetrokken.
Bij besluit van 9 februari 2021 heeft het college het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 april 2022 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 februari 2021 vernietigd en het besluit van 8 juli 2020 herroepen.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
De Stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een zienswijze ingediend.
Het college en de Stichting hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 augustus 2024, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat in Velp, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Buitenhuis, advocaat in Breda, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Stichting is eigenaar van het pand gelegen aan de [locatie] in Breda. Het college heeft op 11 april 2019 aan de Stichting een omgevingsvergunning verleend voor onder andere het aanbrengen van enkele brandwerende voorzieningen in het pand. Het college heeft een openbronnenonderzoek verricht op grond van artikel 7b van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob), nadat een toezichthouder op 4 maart 2020 heeft geconstateerd dat in strijd met het bestemmingsplan een zelfstandige woning op de zolder is gerealiseerd. Uit het onderzoek volgt volgens het college dat [partij 1] de volledig bestuurlijke zeggenschap heeft over de Stichting en dat aanwijzingen bestaan dat sprake is van een verhullingsconstructie. Vervolgens heeft het college de Stichting op 27 maart 2020 en op 17 en 28 april 2020 verzocht om Bibob-formulieren in te vullen. De Stichting heeft dit niet gedaan. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de weigering een Bibob-formulier in te vullen een ernstig gevaar oplevert als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob. Op 8 juli 2020 heeft het college daarom de omgevingsvergunning ingetrokken. Het college heeft dit standpunt in bezwaar gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat zich ‘feiten en omstandigheden’ als bedoeld in artikel 5 van Pro de Bibob-beleidslijn B5 Wabo (hierna: de beleidslijn) hebben voorgedaan die een Bibob-onderzoek rechtvaardigden. De Stichting had kunnen weten dat het college bij de aanvraag van de omgevingsvergunning ingelicht had willen worden over de zeggenschap van [partij 1] over de Stichting. In verschillende procedures is namelijk vastgesteld dat [partij 1] via schijnconstructies de Wet Bibob heeft omzeild. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake was van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet Bibob, omdat de Stichting geweigerd heeft de Bibob-formulieren in te vullen. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college, hoewel het om bovenstaande redenen bevoegd was de omgevingsvergunning in te trekken, in dit geval geen gebruik heeft mogen maken van deze bevoegdheid. De intrekking was onevenredig met het daarmee te dienen doel, namelijk het voorkomen dat het college meewerkt aan witwassen. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat de weigering de formulieren in te vullen alleen in formele zin leidt tot ernstig gevaar. Er heeft dus geen materiële beoordeling van de mate van het gevaar als bedoeld in artikel 3, tweede en derde lid, van de Wet Bibob, plaatsgevonden. Bovendien zou het eventueel door de vergunning gefaciliteerde witwassen slechts € 5.000,00 bedragen, aldus de rechtbank.
Hoger beroepen
Beleidsregel en bevoegdheid
3. De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat uit de beleidslijn volgt dat het college de omgevingsvergunning kon intrekken. De ‘feiten en omstandigheden’ waar het college zich op heeft gebaseerd, hadden zich al voorgedaan op het moment van de aanvraag. Het college had met navraag bij de Stichting en onderzoek naar de statuten en de notariële akte van oprichting eenvoudig inzicht in de structuur van de Stichting kunnen krijgen.
3.1. Artikel 5:19, vierde lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo; oud) geeft het college de bevoegdheid de omgevingsvergunning in te trekken indien is voldaan aan de voorwaarden van artikel 3 van Pro de Wet Bibob. Ingevolge artikel 3, eerste lid, onder a en b, van de Wet Bibob kan een bestuursorgaan een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of strafbare feiten te plegen. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wet Bibob wordt de weigering om een formulier volledig in te vullen aangemerkt als ernstig gevaar, als bedoeld in artikel 3. In artikel 5 van Pro de beleidslijn staat, voor zover hier relevant, dat een omgevingsvergunning kan worden ingetrokken als zich na de verlening ervan feiten en omstandigheden hebben voorgedaan die nopen tot het houden van een Bibob-toets en deze toets leidt tot de conclusie dat er sprake is van een ernstig gevaar voor misbruik van de vergunning.
3.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat zich hier na verlening van de omgevingsvergunning feiten en omstandigheden hebben voorgedaan die nopen tot het houden van een Bibob-toets. De Stichting is op 13 februari 2018 bij notariële akte opgericht. Op die datum zijn ook notariële aktes opgemaakt waarbij de Stichting certificaten aan [partij 1] heeft overgedragen. De omgevingsvergunning is vervolgens op 21 februari 2019 aangevraagd en op 11 april 2019 verleend. Nadat een toezichthouder op 4 maart 2020 heeft geconstateerd dat de zolder van het pand in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt, heeft het college een openbronnenonderzoek verricht waaruit volgde dat [partij 1] zeggenschap heeft over de Stichting. Er was op het moment van de aanvraag geen aanleiding voor het college verder onderzoek te verrichten naar de certificaathouders. Anders dan de Stichting betoogt, valt uit de oprichtingsakte en de statuten niet op te maken dat [partij 1] bij de Stichting betrokken is. Bovendien heeft de Stichting op de zitting van de Afdeling zelf opgemerkt dat het gebruikelijk is voor een stichting om certificaten uit te geven. Hoewel [partij 1] op het moment dat de omgevingsvergunning werd verleend al certificaathouder was, kan het college om deze redenen niet worden aangerekend dat het hier pas later bekend mee is geworden. Gelet hierop kan de informatie die het college uit het openbronnenonderzoek heeft verkregen, namelijk dat [partij 1] zeggenschap heeft over de Stichting, worden aangemerkt als een feit dat of omstandigheid die zich na de vergunningverlening heeft voorgedaan en noopt tot het houden van een Bibob-toets.
3.3. Ten behoeve van de Bibob-toets mocht het college de Stichting vragen Bibob-formulieren in te vullen, als bedoeld in artikel 7a, vijfde lid, van de Wet Bibob. Vaststaat dat de Stichting heeft geweigerd de formulieren in te vullen, ondanks aansporingen van het college met de brieven van 27 maart 2020 en 17 en 28 april 2020. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat hiermee ernstig gevaar bestaat als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wet Bibob en het college dus op grond van artikel 5:19, vierde lid, onder b, van de Wabo bevoegd was de omgevingsvergunning in te trekken. Het betoog van de Stichting dat de vergunde activiteiten inmiddels zijn voltooid en zij hierdoor bovendien geen vergunninghouder meer is, volgt de Afdeling niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, sluit de enkele omstandigheid dat de vergunde activiteiten al zijn uitgevoerd intrekking van de vergunning niet uit, mits daarvoor gronden bestaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:465, onder 7.1, en de uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:432).
Het betoog slaagt niet.
Het eigendomsrecht
4. De Stichting betoogt dat sprake is van schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (Eerste Protocol EVRM). Er is een beperkt gevaar omdat de bouwactiviteiten al zijn voltooid, zodat ontneming van het eigendom hier onevenredig is, ook gelet op de zware financiële gevolgen voor de Stichting.
4.1. Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol EVRM luidt: "Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren."
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, laat artikel 1 van Pro het Eerste Protocol EVRM onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4649, onder 9.2). De Wabo en de Wet Bibob zijn zulke wetten. Daargelaten of in dit geval sprake is van een inbreuk op het eigendomsrecht, was de intrekking van de omgevingsvergunning hier evenredig en een eventuele inbreuk daarom gerechtvaardigd. De Afdeling licht dit in de overwegingen hieronder toe.
Het betoog slaagt niet.
Evenredigheid
5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de intrekking van de omgevingsvergunning onevenredig was. Volgens het college is er wel degelijk een belangenafweging gemaakt. Bovendien is wanneer een Bibob-formulier niet wordt ingevuld een verdere materiële beoordeling van de mate van het gevaar niet nodig en niet mogelijk, aldus het college.
5.1. Onder 3.3 heeft de Afdeling geoordeeld dat het college bevoegd was de omgevingsvergunning in te trekken. Uit artikel 3, vijfde lid, van de Wet Bibob volgt dat het college alleen gebruik mag maken van deze bevoegdheid als dit evenredig is met de mate van het gevaar. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college redelijkerwijs heeft kunnen besluiten dat de intrekking evenredig was met de mate van het gevaar. Zij baseert dit oordeel op het volgende.
5.2. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, heeft het college de intrekking niet enkel gebaseerd op de weigering van de Stichting de
Bibob-formulieren in te vullen. Het college heeft de resultaten van het openbronnenonderzoek aan de besluitvorming ten grondslag gelegd en heeft de mate van het gevaar beoordeeld. Zo heeft het college in het besluit van 8 juli 2020 uiteengezet dat [partij 1] als administratief en technisch contactpersoon op de website van de Stichting stond vermeld. Ook stond zijn besloten vennootschap Woningexploitatiemaatschappij Nederland BV als houder op de website vermeld. Daarbij heeft het college opgemerkt dat bij het college bekend is dat [partij 1] vaker schijn- en verhullingsconstructies hanteert om zijn betrokkenheid bij vergunningaanvragen voor stichtingen en vennootschappen te verbergen. Verder heeft het college in het besluit van 8 juli 2020 gewezen op het feit dat de Stichting geen winstoogmerk heeft maar desondanks een vastgoedportefeuille ter waarde van meer dan € 10.000.000,00 bezit. Met een Bibob-onderzoek en de daarvoor benodigde Bibob-formulieren wilde het college de herkomst van deze financiën en de mogelijke banden met [partij 1] achterhalen.
5.3. Het college beoogt te voorkomen dat het met de verleende omgevingsvergunning meewerkt aan witwassen of strafbare feiten faciliteert. Hier staat het (financiële) belang van de Stichting tegenover. Het college mocht zwaarder gewicht toekennen aan het algemeen belang dat het college witwassen en strafbare feiten niet faciliteert. De Afdeling acht hierbij van belang dat [partij 1] zich vaker van constructies heeft bediend waarbij een ander de vergunning aanvroeg, maar hij zelf wel betrokken was bij de verbouwing of exploitatie van het pand. [partij 1] heeft er belang bij om dergelijke constructies te hanteren, omdat zijn verleden van strafbare feiten vergunningverlening vermoedelijk in de weg zal staan (zie de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:837, onder 5.3 en 5.5). De stelling van de Stichting dat de bestuurder [partij 2] het vermogen beheert en [partij 1] als certificaathouder slechts beperkte invloed kan uitoefenen, volgt de Afdeling niet. Alle certificaten zijn aan [partij 1] uitgegeven. In de statuten van de Stichting is opgenomen dat voor de besluiten van het bestuur tot verkrijging, vervreemding of bezwaren van (register)goederen, borgstelling en zekerheidsstelling, schriftelijke goedkeuring van de vergadering van certificaathouders vereist is. Certificaathouders hebben bovendien zeggenschap over de benoeming en het ontslag van het bestuur.
5.4. Intrekking van de omgevingsvergunning was hier een geschikt en noodzakelijk middel om te voorkomen dat de vergunning mede zou worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of strafbare feiten te plegen. Op de zitting van de Afdeling is naar voren gekomen dat met de verleende omgevingsvergunning brandwerende voorzieningen zijn aangebracht die de exploitatiemogelijkheden van het pand hebben vergroot. Op de zitting is door de Stichting ook bevestigd dat sinds de werkzaamheden appartementen op de bovenverdiepingen van het pand worden verhuurd. Door intrekking van de omgevingsvergunning zullen de uitgevoerde bouwactiviteiten moeten worden teruggedraaid en zal het minder goed mogelijk zijn inkomsten met het pand te genereren, bijvoorbeeld door kamerverhuur. Nu met het pand inkomsten kunnen worden gegenereerd, volgt de Afdeling de stelling van de Stichting niet dat de kosten voor de vergunde bouwactiviteiten slechts € 5.000,00 bedragen en de werkzaamheden al zijn voltooid.
Het betoog slaagt.
Slotsom
6. Het hoger beroep is gegrond. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover daarin het beroep gegrond is verklaard, het besluit van 9 februari 2021 is vernietigd, het besluit van 8 juli 2020 is herroepen en het college is veroordeeld in de proceskosten en is opgedragen het griffierecht te vergoeden. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover daarin het verzoek om schadevergoeding is afgewezen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 9 februari 2021 alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat de omgevingsvergunning die op 11 april 2019 aan de Stichting is verleend, met terugwerkende kracht is ingetrokken en dat deze intrekking onherroepelijk is.
7. Het college en de Stichting hoeven geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Breda gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van de [stichting] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 april 2022 in zaak nr. 21/1382, voor zover daarin het beroep gegrond is verklaard, het besluit van 9 februari 2021 is vernietigd, het besluit van 8 juli 2020 is herroepen en het college is veroordeeld in de proceskosten en is opgedragen het griffierecht te vergoeden;
IV. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant, zover daarin het verzoek om schadevergoeding is afgewezen;
V. verklaart het bij de rechtbank Zeeland-West-Brabant ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Dijkshoorn
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2024
735-1013