Uitspraak
202207162/1/R3.
Datum uitspraak: 11 juni 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Haaksbergen,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel (hierna: de rechtbank) van 3 november 2022 in zaak nrs. 22/1220 en 22/1221 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2021 heeft het college [appellant] drie lasten onder dwangsom opgelegd die betrekking hebben op het perceel op de hoek Eppenzolderveldweg-Schaddenweg, kadastraal bekend als sectie P, nummer 58, in Haaksbergen (hierna: het perceel):
1) om de aangebrachte aanpassingen/uitbreidingen aan de paardenstal op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden,
2) om de overkapping/kapschuur, blokhut/kippenschuur en de container/opslagschuur op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden en
3) om de op het perceel opgeslagen materialen te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluiten van 3 februari 2022, 10 maart 2022 en 28 april 2022 heeft het college de begunstigingstermijnen verlengd. In het laatstgenoemde besluit zijn de begunstigingstermijnen van alle drie lasten verlengd tot 1 augustus 2022.
Bij besluit van 8 juli 2022 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 20 december 2021 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 november 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 22 februari 2023 is het college overgegaan tot invordering van dwangsommen met een hoogte van € 17.000,00.
Hiertegen heeft [appellant] beroepsgronden ingediend bij de Afdeling.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 maart 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.H. Hermsen, advocaat in Zutphen, en het college, vertegenwoordigd door I. Waage, F.A. Klamer en J.H. Bielevelt, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 20 december 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Bij besluit van 20 december 2021 heeft het college [appellant] drie lasten onder dwangsom opgelegd voor het perceel, te weten:
1) het verwijderen en verwijderd te houden van de aangebrachte aanpassingen/uitbreidingen aan de paardenstal, binnen 16 weken na verzenddatum brief, op last van een dwangsom van € 10.000,00 ineens,
2) het verwijderen en verwijderd te houden van de overkapping/kapschuur, blokhut/kippenschuur en de container/opslagschuur op het perceel, binnen 8 weken na verzenddatum brief, op last van een dwangsom van € 5.000,00 ineens, en
3) het verwijderen en verwijderd te houden van de op het perceel opgeslagen materialen, waaronder ook de materialen opgeslagen onder de overkapping/kapschuur, binnen 8 weken na verzenddatum brief, op last van een dwangsom van € 2.000,00 ineens.
Bij de onder 1 genoemde last kan [appellant] ervoor kiezen om de paardenstal terug te brengen naar de in 1976 verleende vergunning of de paardenstal terug te brengen qua uiterlijk en omvang naar de situatie zoals op de bij het besluit gevoegde foto’s staat aangegeven. Als [appellant] voor de laatste variant kiest, moet hij hiervoor een omgevingsvergunning aanvragen en de door het college vastgestelde maatvoering hanteren. De overkapping, die ongeveer 15 jaar na de bouw van de paardenstal zonder vergunning aan de paardenstal is aangebouwd, mag hierbij niet herplaatst worden. Ook mogen geen woonvoorzieningen worden aangebracht.
[appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen alle drie lasten van dit besluit. Bij besluit van 8 juli 2022 heeft het college het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard. [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar, voor zover dat betreft de onder 1 genoemde last en de onder 2 genoemde last voor zover die betrekking heeft op de container. Verder heeft [appellant] de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen en de begunstigingstermijn te verlengen tot 6 weken na de uitspraak.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. De rechtbank stelt voorop dat [appellant] inmiddels aan een aantal lasten heeft voldaan, zodat zij zich in haar uitspraak beperkt tot de lasten onder dwangsom die zijn opgelegd met betrekking tot de paardenstal en de opslagcontainer.
Over de paardenstal overweegt de rechtbank dat daarvoor in 1976 weliswaar een bouwvergunning is verleend, maar dat de paardenstal destijds in afwijking van de verleende vergunning is gebouwd en in 1991 is verbouwd (overkapping). Ook is voor de rechtbank komen vast te staan dat [appellant] in 2020 de paardenstal met overkapping zodanig heeft verbouwd dat deze de op grond van het bouwovergangsrecht gegeven mogelijkheden overschrijdt. [appellant] heeft de paardenstal immers geheel vernieuwd c.q. aangepast, terwijl de noodzaak daarvan niet voortvloeide uit een calamiteit, en daarin woonvoorzieningen aangebracht. Deze verbouwing valt daarom niet onder de beschermende werking van de in de uitspraak genoemde overgangsbepalingen. De rechtbank overweegt dat [appellant] voor de verbouwing diende te beschikken over een omgevingsvergunning. Nu hij daarover niet beschikt heeft hij artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo (lees: artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo) overtreden. Naar het oordeel van de rechtbank was het college dan ook bevoegd om handhavend op te treden ten aanzien van de paardenstal.
Over de opslagcontainer overweegt de rechtbank dat deze in 1995 op het perceel is geplaatst zonder dat daarvoor destijds een vergunning is verleend. De plaatsing ervan is ook in strijd met de geldende bestemming. De opslagcontainer kan volgens de rechtbank niet worden aangemerkt als een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, zodat de opslagcontainer niet met inachtneming van artikel 2, aanhef en onderdeel 18, aanhef en onder e, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) als vergunningvrij beschouwd kan worden. Daarnaast valt de opslagcontainer volgens de rechtbank niet onder de beschermende werking van het bouwovergangsrecht. De rechtbank oordeelt dat het college bevoegd was om handhavend op te treden ten aanzien van de opslagcontainer, omdat het op grond van artikel 2.3 van de Wabo (lees: artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo) verboden is om een bouwwerk of een deel daarvan dat gebouwd is zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
Verder overweegt de rechtbank dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie en dat handhaving in dit geval niet onevenredig is.
De rechtbank is daarom van oordeel dat het college handhavend heeft mogen optreden tegen de paardenstal met overkapping en de opslagcontainer.
De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft, vanwege de ongegrondverklaring van het beroep, het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen en de begunstigingstermijn niet verlengd.
Hoger beroep last onder dwangsom
Ingetrokken hogerberoepsgronden
4. Op de zitting heeft [appellant] de hogerberoepsgronden over het gebruik van de paardenstal voor dagrecreatie en het gelijkheidsbeginsel ingetrokken.
Is er een overtreding?
Paardenstal met overkapping
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de overkapping die aan de paardenstal is gebouwd niet onder de beschermende werking van de overgangsbepaling van artikel 31 van Pro de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2000" valt. Volgens [appellant] heeft de rechtbank niet onderkend dat de overkapping al was voorzien van wanden en een aanmerkelijk grotere oppervlakte en inhoudsmaat kende dan de nu aanwezige oppervlakte, zodat er volgens [appellant] geen sprake is van een algehele vernieuwing van de overkapping maar van een gedeeltelijke vernieuwing. Over de paardenstal zelf heeft [appellant] op de zitting gesteld geen beroep op het bouwovergangsrecht te doen.
5.1. Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt:
"1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk."
5.2. Artikel 31 van Pro de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2000" luidt:
"Bouwwerken welke bestaan op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpplan, dan wel in uitvoering zijn of mogen worden opgericht krachtens een bouwvergunning waarvan de aanvraag voor het bovengenoemde tijdstip is ingediend en die afwijken van het plan, mogen:
1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, mits de bestaande afwijkingen naar hun aard niet worden vergroot;
2. met inachtneming van de naar de weg gekeerde bebouwingsgrens, tenzij zulks onmogelijk is, geheel worden vernieuwd, indien het bouwwerk door een calamiteit is verwoest; één en ander behoudens onteigening en mits de aanvraag om bouwvergunning binnen twee jaar na de calamiteit is ingediend;
3. na vrijstelling van burgemeester en wethouders gedeeltelijk worden uitgebreid, mits de inhoud met niet meer dan 10% wordt vergroot."
5.3. De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat de paardenstal in 1976 niet conform de bouwvergunning is gebouwd. Daarnaast stelt de Afdeling vast dat niet in geschil is dat de paardenstal met overkapping zoals deze te zien is op de foto’s 1 t/m 3 uit bijlage 1 van het verweerschrift van 27 juli 2022, de paardenstal met overkapping is die bij de aankoop van het perceel door [appellant] in 2018 bestond. [appellant] heeft de paardenstal met overkapping in 2020 verbouwd. Op de foto’s 4 t/m 8 uit bijlage 1 van het verweerschrift van 27 juli 2022 is te zien hoe het bouwwerk er tijdens de controle door de toezichthouder uitzag.
5.4. De Afdeling overweegt dat op de hiervoor genoemde foto’s is te zien dat de paardenstal en de overkapping grotendeels zijn gesloopt en dat er daarvoor in de plaats een nieuw bouwwerk is gebouwd. De gemetselde wanden van de paardenstal zijn op enkele lagen na gesloopt en vervangen door nieuwe houten wanden. De oorspronkelijke overkapping is geheel vervangen en als nieuwe aanbouw bij de paardenstal gevoegd door deze ook te omsluiten met houten wanden. Er zijn kozijnen verplaatst en vernieuwd en er is een deur en een schuifpui geplaatst. Ook de dakconstructie van de oorspronkelijke paardenstal en overkapping zijn geheel vernieuwd. Verder volgt uit de foto’s, die tijdens de controle zijn gemaakt van de binnenkant van de verbouwde paardenstal met overkapping dat daarin ingrijpende wijzigingen hebben plaatsgevonden met andere, kwalitatief betere, materialen. Zo is onder andere het dak voorzien van een nieuwe stalen draagconstructie, waarbij de goothoogte en nokhoogte zijn verhoogd, en is er een nieuwe vloer gelegd. Na de verbouwing in 2020 zijn de paardenstal en overkapping dus samen een nieuw en dicht gebouw gaan vormen.
De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat de paardenstal met overkapping geheel is vernieuwd en aangepast, terwijl de noodzaak daarvan niet voortvloeide uit een calamiteit. [appellant] heeft de paardenstal met overkapping zodanig verbouwd, dat geen sprake is van één van de situaties in de overgangsbepalingen uit artikel 31 van Pro de planregels. Voor de verbouwing was bovendien hoe dan ook een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo vereist. Omdat [appellant] geen omgevingsvergunning heeft, is er sprake van een overtreding.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college bevoegd was om handhavend op te treden ten aanzien van het bouwwerk.
Het betoog slaagt niet.
Opslagcontainer
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat de opslagcontainer onder de overgangsbepaling van artikel 31 van Pro de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2000" valt. De opslagcontainer is in 1995 op het perceel geplaatst en in gebruik genomen als opslagruimte. Het bouwwerk bestond dus al ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied 2000".
6.1. Artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo luidt:
"Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten."
6.2. De Afdeling overweegt dat voor de opslagcontainer geen omgevingsvergunning is verleend, terwijl die wel was vereist. Zonder omgevingsvergunning kan de opslagcontainer niet zijn gelegaliseerd door de overgangsbepaling uit artikel 31 van Pro de planregels. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:251, onder 4.1) geeft een eventueel met succes gedaan beroep op het overgangsrecht voor bouwwerken geen omgevingsvergunning vervangende titel en worden de bouwwerken daardoor ook niet op een andere manier gelegaliseerd. De Afdeling is daarom net als de rechtbank van oordeel dat het college terecht heeft gesteld dat het in stand laten van de opslagcontainer in strijd is met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, zodat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
Het betoog slaagt niet.
Bijzondere omstandigheden
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn, die maken dat het college van handhaving had behoren af te zien.
[appellant] voert daartoe aan dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het college en [appellant] zijn het er namelijk over eens dat hij een legaliseringsplan voor het gehele perceel kan indienen, zodra in rechte is vastgesteld wat in aanmerking komt voor een omgevingsvergunning. Op de zitting heeft [appellant] daarnaast gesteld dat het college bereid is om voor de paardenstal met de afmetingen ten tijde van de aankoop van het perceel door [appellant] in 2018 een omgevingsvergunning te verlenen.
Daarnaast is handhaving volgens [appellant] onevenredig, omdat de last ertoe leidt dat hij de gehele paardenstal moet afbreken en opnieuw moet bouwen. Daarbij is van belang dat de maatvoering van de in 2020 verbouwde paardenstal met overkapping nauwelijks afwijkt van de maatvoering ten tijde van de aankoop in 2018.
7.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
7.2. De Afdeling overweegt dat niet in geschil is dat het deel van de verbouwde paardenstal met overkapping dat gelegen is op gronden met de bestemming "Bos" in strijd met het bestemmingsplan is gebouwd. Ook is niet in geschil dat het deel van de verbouwde paardenstal met overkapping dat is gelegen op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap" gedeeltelijk in strijd met het bestemmingsplan is gebouwd. Voor legalisatie is daarom niet alleen een omgevingsvergunning voor bouwen maar ook een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan nodig. Uit de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3723, onder 5.1, volgt dat voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie in dat geval ten minste is vereist dat een aanvraag om een dergelijke omgevingsvergunning is ingediend. [appellant] heeft geen aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend.
7.3. Verder is de Afdeling net als de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk tot gevolg heeft dat [appellant] de paardenstal in zijn geheel moet afbreken, geen grond is voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, dat het college om die reden daarvan behoort af te zien. Dat de huidige maatvoering, volgens [appellant], niet veel afwijkt van de paardenstal die hij in 2018 kocht, maakt dit niet anders. Hiervoor is van belang dat het bouwen zonder een daartoe benodigde vergunning op eigen risico geschiedt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:169, onder 10.1. Bovendien is de Afdeling van oordeel dat het niet om een kleine afwijking gaat. De Afdeling verwijst daarvoor naar overweging 5.3 en 5.4 van deze uitspraak. Verder blijkt uit de dossierstukken dat de nokhoogte van de paardenstal met overkapping met 0,52 m is verhoogd, dat de gevel met 3,37 m is verlengd en dat het totale oppervlakte met 36,79 m2 is toegenomen.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat er geen omstandigheden zijn die maken dat er sprake is van een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien.
Het betoog slaagt niet.
Herstelmaatregelen
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat de in de last opgenomen herstelmaatregelen onduidelijk en onjuist zijn, voor zover is bepaald dat hij de paardenstal terug moet brengen naar de maatvoering zoals die was ten tijde van de aankoop in 2018. Volgens [appellant] komt de maatvoering die het college heeft opgenomen in het besluit niet overeen met de daadwerkelijke maatvoering van de paardenstal ten tijde van de aankoop. Dat de herstelmaatregelen niet duidelijk en onjuist zijn, blijkt volgens [appellant] uit het verweerschrift van 27 juli 2022 waarin staat dat de maten slechts berusten op een inschatting. Uit de memo Herziene berekening oppervlakte en inhoud (hierna: de memo) van het college van 17 maart 2023 blijkt volgens [appellant] dat het college erkent dat de maatvoering in het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom niet juist is.
8.1. De Afdeling overweegt dat de last [appellant] verplicht om de aangebrachte aanpassingen/uitbreidingen aan de paardenstal op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Als herstelmaatregelen zijn omschreven het terugbrengen van de paardenstal naar de in 1976 verleende vergunning (die bij het besluit is gevoegd) of qua uiterlijk en omvang naar de situatie zoals op de bij het besluit gevoegde foto’s staat aangegeven. Als [appellant] voor de laatste variant kiest, moet hij hiervoor een omgevingsvergunning aanvragen en moet hij de door het college vastgestelde maatvoering hanteren:
a. breedte gevel: 4,52 meter;
b. lengte gevel: 6,8 meter;
c. goothoogte: 2,04 meter;
d. nokhoogte: 4,14 meter.
De overkapping mag daarbij niet herplaatst worden, zo staat in het besluit. De Afdeling is van oordeel dat deze herstelmaatregelen op zichzelf voldoende concreet en duidelijk zijn.
8.2. De Afdeling overweegt echter dat het college de memo na de zitting bij de rechtbank op 17 maart 2023 heeft opgesteld. In deze memo staat dat op de zitting is gebleken dat de maatvoering aanpassing behoeft. De maatvoering, die is opgenomen in het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom, is namelijk op basis van de veelvoorkomende lagenmaat van 60 mm bepaald, terwijl de werkelijke lagenmaat 70 mm is. Op de zitting heeft het college het standpunt ingenomen dat de gewijzigde maatvoering, die is opgenomen in de memo, niet betekent dat het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom niet in stand kan blijven. De last blijft immers hetzelfde, aldus het college. De Afdeling volgt het college niet in dit betoog en overweegt dat de last weliswaar hetzelfde blijft, maar dat uit de memo blijkt dat de maatvoering, zoals opgenomen in de herstelmaatregel, onjuist is. Het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom is daarmee, in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Het betoog slaagt.
Begunstigingstermijn
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zonder motivering de op 1 augustus 2022 verstreken begunstigingstermijnen in stand heeft gelaten, heeft vastgesteld dat de dwangsommen inmiddels zijn verbeurd en heeft bepaald dat het college de verbeurde dwangsommen niet eerder zal invorderen dan na het verstrijken van een termijn van 6 weken na verzending van de uitspraak van de rechtbank.
9.1. De Afdeling stelt vast dat in het kader van het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening aan de voorzieningenrechter van de rechtbank is verzocht om verlenging van de begunstigingstermijn en dat de gronden van het beroep geen betrekking hebben op de begunstigingstermijn. De Afdeling overweegt dat deze beroepsgrond daarom is gericht tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank op een verzoek om een voorlopige voorziening te treffen. Hiertegen kan geen hoger beroep worden ingesteld op grond van artikel 8:104, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb. Wat [appellant] aanvoert, is geen reden om het hoger beroep toch in behandeling te nemen. Het verbod op hoger beroep kan alleen worden doorbroken als er geen eerlijk proces is geweest. Dit doet zich hier niet voor. De Afdeling is daarom in zoverre onbevoegd om van het hoger beroep kennis te nemen.
Conclusie en zelf in de zaak voorzien
10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 8 juli 2022 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover daarin de maatvoering bij de tweede variant van mogelijke herstelmaatregelen en de begunstigingstermijn zijn gehandhaafd ten aanzien van de last onder dwangsom die ziet op het verwijderen en verwijderd houden van de aanpassingen/uitbreidingen aan de paardenstal (last 1).
11. De Afdeling overweegt dat het college op 17 maart 2023 een memo aan [appellant] heeft verstuurd, waarin het college heeft toegelicht dat de maatvoering van de paardenstal zoals opgenomen in een van de herstelmaatregelen van het besluit van 20 december 2021 onjuist is. Zoals de Afdeling in overweging 8.2 heeft overwogen, is het college bij de berekening uitgegaan van een lagenmaat van 60 mm, terwijl de werkelijke lagenmaat van de paardenstal 70 mm is. Het college heeft daarom een herberekening gemaakt en heeft de nieuwe maatvoering opgenomen in de memo. De Afdeling overweegt dat [appellant] niet heeft betwist dat de lagenmaat van 70 mm de juiste lagenmaat is. Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij de nieuwe maatvoering alleen betwist voor zover het de nokhoogte betreft. [appellant] heeft foto’s overgelegd waarop volgens hem is te zien wat de daadwerkelijke nokhoogte was ten tijde van de aankoop. De Afdeling overweegt dat op deze foto’s niet te zien is dat de nokhoogte van de paardenstal, zoals [appellant] betoogt, 5,43 m was. Op deze foto’s is enkel te zien dat de lagenmaat 70 mm is. De Afdeling is daarom van oordeel dat [appellant] met deze foto’s niet aannemelijk heeft gemaakt dat de nokhoogte, zoals opgenomen in de memo, onjuist is. Ook anderszins heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de herberekening ten aanzien van de nokhoogte niet klopt.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding om vanuit een oogpunt van finale geschilbeslechting met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 20 december 2021 te herroepen, voor zover daarin als mogelijke herstelmaatregel de volgende maatvoering is opgenomen: breedte gevel 4,52 m, lengte gevel 6,8 m, goothoogte 2,04 m en nokhoogte 4,14 m en voor zover daarin een begunstigingstermijn is opgenomen voor het voldoen aan last 1. De Afdeling zal bepalen dat de maatvoering van de mogelijke herstelmaatregel van de paardenstal wordt vastgesteld op: breedte gevel 4,52 m, lengte gevel 6,8 m, goothoogte 2,38 m en nokhoogte 4,82 m en dat de begunstigingstermijn voor het beëindigen van de overtredingen ten aanzien van de paardenstal wordt gesteld op zestien weken na verzending van deze uitspraak. Daarbij zal de Afdeling bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 8 juli 2022, voor zover dat besluit wordt vernietigd.
Beroep invorderingsbesluit
12. Met het besluit van 22 februari 2023 is het college overgegaan tot invordering van dwangsommen. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op dit besluit, omdat [appellant] dit besluit betwist.
12.1. Gelet op het geconstateerde gebrek in het besluit van 20 december 2021 met betrekking tot de last die ziet op het verwijderen en verwijderd houden van de aangebrachte aanpassingen/uitbreidingen aan de paardenstal, vervalt de grondslag voor het invorderen van de dwangsom van € 10.000,00. Het beroep is gegrond. Het besluit van 22 februari 2023 wordt daarom in zoverre vernietigd.
12.2. Omdat het beroep al gegrond is gelet op wat onder 12.1 is overwogen en het besluit van 22 februari 2023 in ieder geval moet worden vernietigd voor zover het de invordering van € 10.000,00 betreft, zal de Afdeling hierna beoordelen of het besluit van 22 februari 2023 voor zover daarbij de overige dwangsommen van € 5.000,00 (last 2) en € 2.000,00 (last 3) zijn ingevorderd ook moet worden vernietigd aan de hand van de beroepsgronden die daarover gaan.
Onjuiste adressant
13. [appellant] betoogt dat de invorderingsbeschikking is gericht aan zijn gemachtigde. De gemachtigde kan niet worden aangemerkt als overtreder en kan daarom niet worden aangesproken tot betaling van de vermeende verbeurde dwangsommen.
13.1. De Afdeling overweegt dat uit de adresgegevens op de invorderingsbeschikking volgt dat de beschikking is gericht aan [appellant] en is verzonden naar het advocatenkantoor Hans Hermsen Advocaat ter attentie van mr. H. Hermsen. Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee duidelijk dat [appellant] wordt aangesproken tot betaling van de verbeurde dwangsommen.
Het betoog slaagt niet.
Dwangsom opgeslagen materialen
14. [appellant] betoogt dat het invorderingsbesluit ten onrechte betrekking heeft op de dwangsom die is opgelegd voor het verwijderen en het verwijderd houden van opgeslagen materialen. Hij heeft die materialen al geruime tijd geleden verwijderd en ze zijn ook niet afgebeeld op de foto’s bij het inspectierapport. De dwangsom die ziet op de opgeslagen materialen kan daarom niet zijn verbeurd, zodat de rechtsgrond voor een invorderingsmaatregel ontbreekt.
14.1. De Afdeling overweegt dat de toezichthouder van de gemeente op verschillende momenten een controle heeft uitgevoerd op het perceel van [appellant]. Op de foto’s van het laatste controlerapport van 9 februari 2023 is te zien dat de specifieke materialen nog niet zijn verwijderd. Zo is op de foto’s 2 tot en met 6 te zien dat er op het perceel pallets staan met stenen, pallets met stenen waar zwarte kunststoffolie omheen is gewikkeld en containers. Daarnaast is op deze foto’s te zien dat er nog veel los materiaal ligt op het perceel, zoals bijvoorbeeld de houten kozijnen en dat verschillende werktuigen nog niet zijn verwijderd. [appellant] heeft geen foto’s of andere stukken overgelegd waaruit blijkt dat de materialen al geruime tijd zijn verwijderd.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de dwangsom van € 2.000,00 is verbeurd, waardoor het invorderingsbesluit van 22 februari 2023 terecht ook daar betrekking op heeft.
Het betoog slaagt niet.
Vertrouwensbeginsel
15. [appellant] betoogt dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. [appellant] heeft met het college afgesproken dat hij een vooroverlegplan voor het hele perceel zal indienen, zodra in rechte is vastgesteld wat in aanmerking komt voor een omgevingsvergunning en dus kan worden opgenomen in het vooroverlegplan. Het invorderen van dwangsommen verdraagt zich niet met een zodanige consensus.
15.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
15.2. De Afdeling overweegt dat [appellant] geen stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat het college heeft toegezegd dat hij geen invorderingsbeschikking zou nemen. Ook anderszins heeft [appellant] dergelijke afspraken of toezeggingen niet aannemelijk gemaakt. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij het besluit van 22 februari 2023 tot invordering van de verbeurde dwangsommen in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld.
Het betoog slaagt niet.
Dwangsombesluit niet onherroepelijk
16. [appellant] betoogt dat voor invordering geen plaats is zolang in rechte niet onherroepelijk is beslist over het onderhavige dwangsombesluit. Voor zover de betreffende bouwwerken geen overtreding opleveren, kan dan ook geen sprake zijn van het invorderen van dwangsommen. Daarbij betwist [appellant] dat de dwangsommen zijn verbeurd. De rechtbank had de begunstigingstermijn moeten verlengen tot 6 weken na de uitspraak.
16.1. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank de begunstigingstermijn had moeten verlengen, overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar wat zij onder 9.1 heeft overwogen, dat er op grond van artikel 8:104, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb geen hoger beroep kan worden ingesteld tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank op een verzoek om een voorlopige voorziening te treffen.
De Afdeling overweegt verder dat de begunstigingstermijnen voor last 2 en last 3 bij besluit van 28 april 2022 zijn verlengd tot 1 augustus 2022, zodat de dwangsommen die zijn opgelegd bij last 2 en 3 op 1 augustus 2022 zijn verbeurd. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan het college, ook wanneer een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom nog niet in rechte onaantastbaar is, zonder dat de wet daaraan in de weg staat, besluiten om tot invordering van verbeurde dwangsommen over te gaan. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3806, onder 12.1.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie beroep invorderingsbesluit
17. Het beroep dat van rechtswege is ontstaan tegen het invorderingsbesluit van 22 februari 2023 is gelet op wat onder 12.1 is overwogen gegrond. De Afdeling zal dit besluit daarom vernietigen, voor zover daarbij de dwangsom van € 10.000,00 is ingevorderd. Voor het overige blijft het invorderingsbesluit in stand.
Proceskosten
18. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart zich onbevoegd om van het hoger beroep, voor zover gericht tegen de afwijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen, kennis te nemen;
II. verklaart het hoger beroep gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel in zaak nrs. 22/1220 en 22/1221;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen van 8 juli 2022 met kenmerk D-136400, voor zover daarbij ten aanzien van de last onder dwangsom die ziet op het verwijderen en verwijderd houden van de aangebrachte aanpassingen/uitbreidingen aan de paardenstal de maatvoering bij de tweede variant van mogelijke herstelmaatregelen en de begunstigingstermijn ten aanzien van die last zijn gehandhaafd;
VI. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen van 20 december 2021, voor zover daarin bij de last onder dwangsom die ziet op het verwijderen en verwijderd houden van de aangebrachte aanpassingen/uitbreidingen aan de paardenstal de volgende maatvoering staat bij de tweede variant van mogelijke herstelmaatregelen: breedte gevel 4,52 m, lengte gevel 6,8 m, goothoogte 2,04 m en nokhoogte 4,14 m en voor zover de begunstigingstermijn van deze last is bepaald op 16 weken na verzending van het besluit;
VII. bepaalt dat de onder VI bedoelde maatvoering wordt vastgesteld op: breedte gevel 4,52 m, lengte gevel 6,8 m, goothoogte 2,38 m, nokhoogte 4,82 m;
VIII. stelt de begunstigingstermijn voor het beëindigen van de overtredingen die zien op de aangebrachte aanpassingen/uitbreidingen aan de paardenstal op 16 weken na verzending van deze uitspraak;
IX. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 8 juli 2022, voor zover dat is vernietigd;
X. verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen van 22 februari 2023 gegrond;
XI. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen van 22 februari 2023, met kenmerk D-146861, voor zover daarin de dwangsom van € 10.000,00 voor de aangebrachte aanpassingen/uitbreidingen aan de paardenstal wordt ingevorderd;
XII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep bij de rechtbank, het hoger beroep en het beroep tegen het besluit van 22 februari 2023 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.829,31, waarvan een bedrag van € 4.728,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Soffers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
w.g. Soffers
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Wolvers-Poppelaars
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2025
780-1116