Uitspraak
202200279/1/R2.
Datum uitspraak: 19 november 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], gevestigd in Gendt, gemeente Lingewaard,
2. het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
3. [appellant sub 3] en anderen, allen wonend in gemeente Lingewaard,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 december 2021 in zaak nr. 20/6561 in het geding tussen:
[appellant sub 3] en anderen
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 2 november 2020 heeft het college het verzoek van [appellant sub 3] en anderen van 30 maart 2020 om de vergunning van 27 september 2013, inclusief wijziging van 28 september 2015 van [appellante sub 1], verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de natuurvergunning), in te trekken op grond van artikel 5.4, eerste lid en onder d, en het tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), afgewezen.
Bij uitspraak van 8 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 3] en anderen daartegen ingestelde beroep, voor zover ingesteld door P.J. van der Horst, niet-ontvankelijk verklaard en voor het overige gegrond verklaard, het besluit van 2 november 2020 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven voor zover dat betrekking heeft op artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. Wat betreft artikel 5.4, eerste lid en onder d, van de Wnb heeft de rechtbank het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 3] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 3] en anderen hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college en [appellante sub 1] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en [appellante sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 augustus 2025, waar [appellante sub 1] (hierna: [appellante sub 1]), vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat in Zwolle, het college, vertegenwoordigd door mr. N. Boeve en mr. M.L. Enderink, bijgestaan door mr. R.D. Reinders, advocaat in Den Haag, en [appellant sub 3] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 3], bijgestaan door mr. B. Oudenaarden, advocaat in Arnhem, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om een natuurvergunning in te trekken is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
Het verzoek om de natuurvergunning in te trekken is ingediend op 30 maart 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant sub 3] en anderen hebben verzocht om de natuurvergunning van [appellante sub 1], gevestigd aan de [locatie 1] in Gendt, in te trekken. De natuurvergunning is verleend voor 2015 melkgeiten, 1880 melkgeiten in opfok, 10 melkkoeien en 12 legkippen. [appellant sub 3] en anderen hebben verzocht om intrekking, omdat er volgens hen gewijzigde omstandigheden zijn zoals bedoeld in artikel 5.4, eerste lid en onder d, van de Wnb. Ook hebben [appellant sub 3] en anderen verzocht om intrekking op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, omdat het bedrijf depositie veroorzaakt op het Natura 2000-gebied Rijntakken terwijl niet uitgesloten is dat sprake is van een (dreigende) verslechtering of significante verstoring van dat gebied.
Besluit van 2 november 2020
3. In het besluit van 2 november 2020 heeft het college het verzoek tot intrekking afgewezen. Volgens het college is de intrekkingsgrondslag onder artikel 5.4, eerste lid en onder d, van de Wnb niet van toepassing, omdat geen sprake is van gewijzigde omstandigheden. De door [appellant sub 3] en anderen benoemde geitenstop zoals opgenomen in artikel 2.34 van de Omgevingsverordening Gelderland is niet zo een omstandigheid, aldus het college.
Intrekking op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb kan volgens het college alleen aan de orde zijn als het de enige passende maatregel is om een (dreigende) verslechtering of significante verstoring te voorkomen. Daarvan is hier geen sprake volgens het college. Het college zet uiteen dat het op dit moment onderzoekt welke maatregelen kunnen worden genomen om een (dreigende) verslechtering of significante verstoring te voorkomen. Dit kunnen algemene maatregelen zijn of maatregelen op vergunningniveau.
Aangevallen uitspraak
Ontvankelijkheid en relativiteit
4. De rechtbank heeft vastgesteld dat [partij A] en [partij B] op 1,4 km wonen van de geitenhouderij. Volgens de rechtbank moeten zij aangemerkt worden als belanghebbenden, omdat zij binnen 2 km van de geitenhouderij wonen en daardoor een verhoogd gezondheidsrisico lopen. Dit heeft de rechtbank ontleend aan de volgende rapporten: "Vragen en antwoorden geitenhouderij en gezondheid" van 13 april 2017 van het Kennisplatform Veehouderij en humane gezondheid, alsook de rapporten "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studie)", "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden II" en "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden III" van het RIVM uit 2016, 2017 en 2018 (hierna: de VGO-rapporten).
Wat betreft [partij C] overweegt de rechtbank dat hij niet aangemerkt kan worden als belanghebbende, omdat hij is verhuisd en niet meer in de omgeving van de geitenhouderij woont en daar ook geen gronden in eigendom heeft.
4.1. Volgens de rechtbank kan de relativiteit niet worden tegengeworpen aan [partij A] en [partij B], omdat zij op ongeveer 60 m van het Natura 2000-gebied wonen. De andere natuurlijke personen wonen op ongeveer 600 m tot 1,4 km van het Natura 2000-gebied. Gelet op het feit dat het beroep inhoudelijk moet worden behandeld, heeft de rechtbank in het midden gelaten of aan de andere natuurlijke personen de relativiteit moet worden tegengeworpen.
Is sprake van gewijzigde omstandigheden?
5. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de intrekkingsgrondslag uit artikel 5.4, eerste lid en onder d, van de Wnb wel van toepassing is. Op 30 augustus 2017 is een tijdelijk verbod ingesteld op nieuwvestiging en uitbreiding van een geitenhouderij. Dit verbod staat in artikel 2.34 van de Omgevingsverordening Gelderland. Volgens de rechtbank had de geitenstop, indien deze ten tijde van de vergunningverlening van kracht was geweest, in de weg gestaan aan het verlenen van de natuurvergunning waarmee een uitbreiding is toegestaan.
De belangenafweging die het college heeft gemaakt is volgens de rechtbank niet goed gemotiveerd. De rechtbank is van oordeel dat de belangen van verzoekers onvoldoende kenbaar zijn betrokken, met name het belang bij een verbetering van de natuurwaarden van het Natura 2000-gebied. Ook de hoogte van de stikstofdepositie van de vergunde activiteiten is niet kenbaar meegewogen. Verder is volgens de rechtbank ten onrechte de geitenstop niet betrokken in de belangenafweging.
Is intrekking nodig ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn?
6. De rechtbank heeft vastgesteld dat in het Natura 2000-gebied Rijntakken sprake is van een (dreigende) verslechtering of significante verstoring en dat de geitenhouderij effecten heeft op diverse habitattypen die stikstofoverbelast zijn in dit Natura 2000-gebied.
Volgens de rechtbank heeft het college, met de enkele stelling dat in breder perspectief wordt onderzocht welke passende maatregelen worden getroffen, niet voldaan aan de motiveringsverplichting. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn, aldus het oordeel van de rechtbank.
6.1. In het verweerschrift bij de rechtbank heeft het college een nadere toelichting gegeven op de maatregelen die worden onderzocht en getroffen. Het college heeft in dit stuk verwezen naar de Uitvoeringsagenda Gelderse Maatregelen Stikstof 2021-2025 (hierna: Uitvoeringsagenda GMS), de Contourennota Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (hierna: Contourennota) en het beheerplan voor het Natura 2000-gebied Rijntakken (hierna: het beheerplan). Volgens de rechtbank blijkt uit deze nadere uitwerking voldoende concreet op welke wijze uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied Rijntakken. Ook blijkt volgens de rechtbank uit de Uitvoeringsagenda en de Contourennota welke depositiereductie wordt bewerkstelligd en blijkt uit het beheerplan hoe de maatregelen ertoe leiden dat de bestaande natuurwaarden worden behouden, uitgebreid of verbeterd. Het doel is om deze maatregelen voor 2025, dan wel 2030, te realiseren. Deze periode beschouwt de rechtbank als binnen een afzienbare termijn. Op grond van het bovenstaande is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 30 november 2020 in stand kunnen blijven.
Behandeling (incidenteel) hoger beroepen
7. Op de zitting hebben [appellant sub 3] en anderen het incidenteel hoger beroep, voor zover ingesteld door meneer [partij B], ingetrokken.
Ontvankelijkheid en relativiteit
8. [appellante sub 1] en het college betogen dat [partij A] en [partij B] ten onrechte als belanghebbenden zijn aangemerkt. Volgens het college en [appellante sub 1] is een afstand van 1,4 km te groot om nog gevolgen van enige betekenis te kunnen ondervinden. Dat in de VGO-rapporten staat dat er een associatie is gevonden tussen het wonen in de nabijheid van een geitenhouderij en het voorkomen van longontsteking binnen een reikwijdte van 2 km, betekent niet dat er binnen 2 km gezondheidsrisico’s aanwezig zijn. In de rapporten staat dat er nader onderzoek nodig is dat dieper ingaat op de causaliteit. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
8.1. Wat betreft de relativiteit, is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op het tegenwerpen daarvan aan alle eisers behalve [partij A] en [partij B], aldus [appellante sub 1] en het college. De eisers wonen volgens [appellante sub 1] en het college op een te grote afstand van het Natura 2000-gebied Rijntakken waardoor hun belang bij een goede leefomgeving niet is verweven met de belangen die de Wnb beoogt te beschermen.
Ook betoogt het college dat de relativiteit moet worden tegengeworpen aan [partij A] en [partij B], omdat zij weliswaar op 60 m van het Natura 2000-gebied wonen, maar op 380 m van het dichtstbijzijnde stikstofgevoelige habitattype binnen dit Natura 2000-gebied.
8.2. In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van Pro de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
8.3. [partij A] en [partij B] wonen aan de locatie 2] in Doornenburg op ongeveer 1,4 km afstand van de geitenhouderij. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat, gelet op de VGO-rapporten, niet is uitgesloten dat [partij A] en [partij B] gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden van de geitenhouderij in de vorm van een verhoogd gezondheidsrisico. Hiertoe vindt de Afdeling, net als de rechtbank, steun in de VGO-rapporten waaruit volgt dat omwonenden tot 2 km van een geitenhouderij een verhoogd gezondheidsrisico hebben. Dit betekent dat [partij A] en [partij B], met de andere natuurlijke personen die in beroep zijn gegaan, belanghebbenden zijn bij het besluit strekkende tot weigering van het verzoek tot intrekken. Hieronder zal de Afdeling ingaan op de hoger beroepsgronden over het relativiteitsvereiste.
9. Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
9.1. De bepalingen in de Wnb over de intrekking of wijziging van de natuurvergunning waar [appellant sub 3] en anderen zich op beroepen, strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden.
9.2. Uit de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.51, volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Bij de beantwoording van de vraag of verwevenheid als hiervoor bedoeld kan worden aangenomen, wordt onder meer rekening gehouden met de situering van de woning van een appellant, al dan niet tussen overige bebouwing, met de afstand tussen de woning van een appellant en het natuurgebied, met hetgeen aanwezig is in het gebied tussen de woning en het Natura 2000-gebied en met het al dan niet bestaande, gehele of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het gebied.
9.3. [partij A] en [partij B] wonen op ongeveer 60 m van het Natura 2000-gebied Rijntakken. Gelet op deze korte afstand is sprake van verwevenheid tussen het behoud van een goede kwaliteit van de leefomgeving van [partij A] en [partij B] en de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen. Dat zij op een grotere afstand wonen tot een stikstofgevoelig habitattype binnen dit Natura 2000-gebied is hierbij niet van belang, omdat het gaat om de verwevenheid van de leefomgeving van natuurlijke personen waarvan een Natura 2000-gebied onderdeel uitmaakt. Deze verwevenheid moet worden bezien ten opzichte van het Natura 2000-gebied en niet ten opzichte van individuele habitattypen. De rechtbank is terecht ook tot dit oordeel gekomen. Nu de beroepsgronden inhoudelijk zullen worden behandeld, heeft de rechtbank in het midden kunnen laten of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het besluit, voor zover het beroepschrift is ingediend door andere natuurlijke personen dan [partij A] en [partij B].
De betogen slagen niet.
10. Voordat wordt ingegaan op de hoger beroepsgronden over artikel 5.4, eerste lid en onder d en het tweede lid, van de Wnb, wordt hieronder het relevante wettelijk kader weergegeven.
Beoordelingskader
11. Op grond van artikel 5.4, eerste lid, kan een natuurvergunning onder andere worden ingetrokken of gewijzigd als (d) de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning is verleend zouden hebben bestaan.
11.1. Een natuurvergunning wordt op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb in elk geval ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (hierna: Hrl).
11.2. In overwegingen 6.1 tot en met 7.3 van de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, in combinatie met overwegingen 10 tot en met 10.7 van haar uitspraak van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2969, is nader beschreven wat de verhouding is tussen het eerste en tweede lid van artikel 5.4 Wnb en welke afweging het college dient te maken wanneer om intrekking van een natuurvergunning is verzocht. Het in die uitspraken beschreven beoordelingskader is ook in dit geval van toepassing.
Is sprake van gewijzigde omstandigheden?
12. [appellante sub 1] betoogt dat de geitenstop zoals neergelegd in artikel 2.34 van de Omgevingsverordening Gelderland geen gewijzigde omstandigheid kan zijn, omdat op grond van artikel 5.4, eerste lid en onder d, van de Wnb dit alleen omstandigheden kunnen zijn die betrekking hebben op de verslechtering van het Natura 2000-gebied. Daarnaast is in 2019, na het verlenen van de natuurvergunning, nog een omgevingsvergunning verleend aan [appellante sub 1]. De geitenstop was daarvoor geen belemmering, aldus [appellante sub 1].
12.1. Het college betoogt dat de geitenstop geen te toetsen aspect is bij het verlenen van een natuurvergunning. Een dergelijke aanvraag wordt beoordeeld op grond van artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb. Ook het feit dat voor de uitbreiding van de geitenhouderij, na verlening van de natuurvergunning, nog een omgevingsvergunning nodig was, is niet relevant bij de vraag of er een grondslag is om de natuurvergunning in te trekken of te wijzigen op grond van artikel 5.4, eerste lid en onder d, van de Wnb.
12.2. Aanvullend betogen [appellante sub 1] en het college dat het verzoek om intrekking op grond van artikel 5.4, eerste lid en onder d, van de Wnb terecht is afgewezen op grond van de verrichte belangenafweging. Volgens [appellante sub 1] en het college mocht een doorslaggevend belang worden toegekend aan de rechtszekerheid van de vergunninghouder. De rechtbank is ten onrechte niet ingegaan op de door het college gemaakte belangenafweging.
13. Uit het wettelijk kader volgt dat de intrekkingsgrond onder artikel 5.4, eerste lid en onder d, van de Wnb van toepassing is wanneer 1. de omstandigheden zijn gewijzigd ten opzichte van het tijdstip waarop de vergunning is verleend en 2. die gewijzigde omstandigheden, als die ten tijde van het verlenen van de vergunning hadden bestaan, ertoe hadden geleid dat de vergunning niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend.
13.1. Uit het bovenstaande volgt dat sprake is van een gewijzigde omstandigheid in de zin van artikel 5.4, eerste lid en onder d, van de Wnb bij een omstandigheid die voor de verlening van de natuurvergunning relevant was of is. De geitenstop is niet een zodanige gewijzigde omstandigheid, omdat de stop op het uitbreiden en nieuw vestigen van geitenhouderijen in de provincie Gelderland is ingegeven door de mogelijke effecten op de volksgezondheid. De geitenstop biedt geen inzichten over de vraag of de gevolgen van de geitenhouderij - anders dan ten tijde van het verlenen van de natuurvergunning werd verondersteld - toch een verslechtering van de betrokken Natura 2000-gebieden met zich brengt. Gelet hierop is de intrekkingsgrond uit artikel 5.4, eerste lid en onder d, van de Wnb niet van toepassing. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
De betogen slagen.
14. Gelet op het bovenstaande behoeven de hoger beroepsgronden over de belangenafweging geen bespreking meer.
Is intrekking nodig ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl?
15. Volgens [appellante sub 1] is de intrekkingsgrond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb niet van toepassing omdat [appellant sub 3] en anderen onvoldoende hebben onderbouwd dat sprake is van een (dreigende) verslechtering of significante verstoring. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. Daarnaast moet volgens [appellante sub 1] worden beoordeeld of de (dreigende) verslechtering of significante verstoring ook plaatsvindt op habitattypen in de nabijheid van de woningen van [appellant sub 3] en anderen. Indien dit niet zo is, is de intrekkingsgrond eveneens niet van toepassing.
16. [appellant sub 3] en anderen betogen in hun incidenteel hoger beroepschrift dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit in stand heeft gelaten. Volgens [appellant sub 3] en anderen is onvoldoende indringend getoetst of met de door het college genoemde maatregelen sprake is van een noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn. In de Contourennota, het beheerplan en de Uitvoeringsagenda GMS staan geen concrete maatregelen waarmee uitvoering wordt gegeven aan deze noodzakelijke daling en binnen welke termijn dat zal plaatsvinden. In overweging 23, die niet dragend is voor de uitspraak, constateert de rechtbank zelf ook dat niet duidelijk is of de aangekondigde maatregelen daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd en welke reducerende effecten dat precies zal hebben. Dit had echter doorslaggevend moeten zijn, aldus [appellant sub 3] en anderen.
17. In overweging 17.1 van de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat zij op basis van de door het college overgelegde documenten kan vaststellen dat sprake is van een (dreigende) verslechtering of significante verstoring. Dat [appellant sub 3] en anderen in hun verzoek niet hebben onderbouwd waarom volgens hen sprake is van een (dreigende) verslechtering of significante verstoring, doet hier volgens de rechtbank niet aan af. De intrekkingsgrond uit artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb is van toepassing als sprake is van een (dreigende) verslechtering of significante verstoring en het bedrijf daaraan een bijdrage levert. Zowel de rechtbank als het college, zo is gebleken op de zitting, hebben vastgesteld dat sprake is van een (dreigende) verslechtering van de natuurwaarden in Rijntakken. Niet in geschil is dat de bedrijfsactiviteiten van [appellante sub 1] een bijdrage leveren aan de stikstofdepositie op die natuurwaarden. Gelet hierop ziet de Afdeling in de stelling van [appellante sub 1], dat [appellant sub 3] en anderen dit niet zouden hebben onderbouwd, geen aanleiding voor het oordeel dat de intrekkingsgrond uit artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb niet van toepassing is.
17.1. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het college, met verwijzing naar de Contourennota, de Uitvoeringsagenda GMS en het beheerplan voor Rijntakken onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt wat het effect van deze maatregelen is op het Natura 2000-gebied Rijntakken. De rechtbank kon daarom de rechtsgevolgen van het besluit van 2 november 2020 niet in stand laten. Hiertoe overweegt de Afdeling dat in geen van deze stukken wordt aangegeven welk effect de maatregelen hebben op het Natura 2000-gebied Rijntakken. Er wordt in de Uitvoeringsagenda GMS alleen per maatregel een generieke depositiereductie aangegeven, maar niet is onderbouwd welke effect dit heeft op de natuurwaarden van het Natura 2000-gebied Rijntakken, dat met deze maatregelen de noodzakelijke daling van stikstofdepositie wordt gerealiseerd binnen afzienbare termijn en dat daarmee een (dreigende) verslechtering of significante verstoring wordt tegen gegaan. In de Contourennota wordt een prognose van de landelijke autonome daling van stikstofdepositie per sector aangegeven. Ook wordt aangegeven welke maatregelen uit de structurele aanpak al zijn aangevangen en wat de verwachte landelijke daling van stikstofdepositie is door deze maatregelen. Met verwijzing naar de Contourennota heeft het college echter niet onderbouwd dat de daarin genoemde maatregelen leiden tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied Rijntakken en daardoor een (dreigende) verslechtering of significante verstoring wordt tegengegaan.
In het beheerplan staan diverse herstelmaatregelen, zoals het verlagen van een oeverwal, kribverlaging, het verwijderen van oeverbestorting, jaarrond begrazing en hooien of nabeweiden beschreven. Weliswaar kunnen deze maatregelen een positief effect hebben op de natuurwaarden, maar het college heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat deze maatregelen voldoende zijn om een (dreigende) verslechtering of significante verstoring door stikstofdepositie tegen te gaan. Gelet hierop slaagt het betoog van [appellant sub 3] en anderen.
17.2. Het bovenstaande betekent het volgende. De hoger beroepen van het college en [appellante sub 1] zijn gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3] en anderen is ook gegrond.
De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen, voor zover de rechtsgevolgen van het besluit van 2 november 2020 in stand zijn gelaten en het besluit van 2 november 2020 is vernietigd voor zover dat ziet op artikel 5.4, eerste lid en onder d, van de Wnb en daarbij het college is opgedragen om opnieuw een besluit op het verzoek te nemen voor zover dat ziet op artikel 5.4, eerste lid en onder d, van de Wnb.
18. Nu het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3] en anderen gegrond is, moet het college de proceskosten vergoeden.
Rechtsgevolgen in stand blijven?
19. Op 8 augustus 2025 heeft het college aanvullend gemotiveerd waarom intrekking van de natuurvergunning niet nodig is op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb omdat voldoende andere passende maatregelen worden getroffen. De aanvullende motivering is uiteengezet in een notitie van Kleijberg Ecologie van 8 augustus 2025 (hierna: de notitie). Gelet op de nadere motivering ziet de Afdeling aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het besluit van 2 november 2020, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, in stand kunnen worden gelaten. De Afdeling zal dit beoordelen aan de hand van wat [appellant sub 3] en anderen daarover op de zitting naar voren hebben gebracht.
20. In de notitie is weergegeven wat de betekenis is van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Rijntakken gelet op de inhoud van de natuurdoelanalyse (hierna: NDA), het advies van de Ecologische Autoriteit en gegevens uit AERIUS Monitor.
In de notitie staat dat het bedrijf stikstofdepositie veroorzaakt op het zuidoostelijk deel van Rijntakken, op tien habitattypen en leefgebieden die zijn weergegeven in de tabel op pagina een.
20.1. Uit de gegevens van AERIUS Monitor 2024 volgt volgens de notitie dat door het vastgestelde beleid op 97% van het oppervlak van Rijntakken in 2030 geen sprake meer is van een overschrijding van de kritische depositiewaarde (hierna: KDW). Hierdoor is stikstofdepositie voor Rijntakken geen drukfactor meer van betekenis, zo staat in de notitie. In de notitie staat dat dit beeld wordt bevestigd in de natuurdoelanalyse.
Voor twee habitattypen geldt dat nog wel sprake is van een overschrijding van de KDW in 2030: H9120 en H91E0C. Op het eerstgenoemde habitattype hebben de bedrijfsactiviteiten van [appellante sub 1] geen depositie, waardoor deze buiten beschouwing is gelaten. Wat betreft H91E0C staat in de notitie dat in 2030 sprake is van een lichte tot matige overbelasting. De overbelasting vindt plaats op ongeveer 22% van het oppervlak van H91E0C in de bossen van Havikerwaard bij Rheden op ongeveer 15 km van het bedrijf. In de notitie wordt toegelicht dat, ondanks het bovenstaande, stikstofdepositie geen drukfactor van betekenis is, maar dat vooral verdroging, onvoldoende beheer en agrarisch gebruik op het oppervlak van het habitattype drukfactoren zijn. Volgens de notitie wordt dit ook bevestigd in de NDA van Rijntakken.
In de notitie wordt aangegeven dat het advies van de Ecologische Autoriteit weliswaar luidt dat de eindconclusie niet moet zijn "ja", maar "nee, tenzij" maar dat dit niet komt door de overbelasting van stikstofdepositie, maar door andere drukfactoren.
Gelet op de inhoud van deze notitie is volgens het college voldoende inzichtelijk gemaakt dat sprake is van de noodzakelijke daling van stikstofdepositie en dat stikstof geen drukfactor van betekenis meer is, waardoor intrekking van de vergunning niet nodig is.
21. In reactie op de nadere toelichting van het college, betogen [appellant sub 3] en anderen dat in de eindconclusie van de NDA voor het hele gebied een "nee, tenzij" conclusie geldt. Daarnaast betogen [appellant sub 3] en anderen dat de Ecologische Autoriteit kritisch is over de conclusie in de natuurdoelanalyse dat stikstofdepositie geen drukfactor meer is. Ook betogen [appellant sub 3] en anderen dat de conclusies die in de notitie staan over de NDA en het advies van de Ecologische Autoriteit niet navolgbaar zijn. Afsluitend betogen [appellant sub 3] en anderen dat in 2030 voor H91E0C nog sprake is van een overschrijding van de kritische depositiewaarde in Rijntakken.
22. In de NDA wordt een antwoord gegeven op de vraag of de in de NDA betrokken maatregelen de ecologische onderbouwing leveren dat die maatregelen een verslechtering tegengaan en het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen mogelijk maken. Dit antwoord kan luiden:
- Ja, de NDA levert in dit geval de ecologische onderbouwing dat het vastgestelde pakket maatregelen realisatie van instandhoudingsdoelstellingen mogelijk maakt door het op orde brengen van de condities daarvoor.
- Ja, de NDA levert de ecologische onderbouwing dat het vastgestelde pakket maatregelen verslechtering van stikstofgevoelige habitats voorkomt, maar aanvullende maatregelen zijn nodig voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen op lange termijn (Ja, mits).
- Nee, de NDA levert een ecologische beoordeling van het pakket maatregelen waaruit blijkt dat met vastgestelde maatregelen verslechtering niet valt uit te sluiten (Nee, tenzij).
22.1. De Ecologische Autoriteit toets de conclusies van de NDA en brengt daarover advies uit aan het bestuursorgaan.
23. Voor zover [appellant sub 3] en anderen betogen dat in de NDA één overkoepelende conclusie wordt getrokken voor Rijntakken, volgt de Afdeling dit niet. Op pagina IV van de NDA is aangegeven dat de conclusie over het kunnen behalen van het doelbereik per habitattype en soort wordt beantwoord en dat deze conclusie voor H91E0C luidt "ja".
23.1. Wat betreft het betoog dat de conclusies in de notitie niet navolgbaar zijn op grond van de NDA en het betoog dat de conclusie in de NDA afwijkt van de conclusie in het advies van de Ecologische Autoriteit, overweegt de Afdeling het volgende. Op pagina V van de samenvatting van de NDA is weergegeven dat voor habitattype H91E0C het eindoordeel "ja" is. Dit betekent dat de maatregelen die zijn betrokken in de NDA de ecologische onderbouwing leveren dat het vastgestelde pakket maatregelen realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen mogelijk maakt en verslechtering niet aan de orde is.
Op pagina 46 van de NDA staat dat het oppervlak van het areaal waar nog sprake is van een overschrijding van de KDW afneemt in 2030 naar ongeveer 9 ha (22% van het totale oppervlak van 42,59 ha). Ook staat daar dat de al vastgestelde maatregelen in belangrijke mate bijdragen aan de realisatie van het doel en dat de onderschrijding van de KDW leidt tot een verbetering van de condities, waardoor de daling van depositie bijdraagt aan de effecten van andere maatregelen voor dit habitattype. In de NDA worden als mogelijke knelpunten, naast eventuele stikstofdepositie, genoemd de grondwaterstandschommelingen, de kleine omvang en inadequaat beheer.
23.2. Op pagina 20 van het advies van de Ecologische Autoriteit staat dat de conclusie voor het habitattype beekbegeleidende bossen (H91E0C), anders dan in de NDA staat, "nee, tenzij" moet zijn door de al opgetreden verslechtering en de onzekerheden over de waterhuishouding, het klimaat en de fragmentatie. Deze knelpunten zijn ook gesignaleerd in de NDA, zoals is weergegeven onder 23.1. en zijn betrokken in de notitie, zoals blijkt uit hetgeen onder 20.1 is beschreven. Gelet op het bovenstaande volgt de Afdeling het betoog van [appellant sub 3] en anderen, dat de conclusies in de notitie niet volgen uit de natuurdoelanalyse en advies van de Ecologische Autoriteit, niet.
23.3. Weliswaar is voor het habitattype H91E0C nog sprake van een lichte tot matige overschrijding van de kritische depositiewaarde in 2030 op delen van het oppervlak, maar anders dan [appellant sub 3] en anderen menen, is niet vereist dat op elk deel van het oppervlak van het habitattype de KDW wordt onderschreden. Het college heeft zich op basis van de NDA, het advies van de Ecologische Autoriteit in samenhang bezien met de gegevens uit AERIUS Monitor 2024, de uitleg over de mate van overschrijding van de KDW in relatie tot het oppervlak van het habitattype H91E0C en verschillende drukfactoren die daarbij van betekenis zijn, terecht op het standpunt gesteld dat daarmee voldoende inzichtelijk is gemaakt dat de noodzakelijke daling van stikstofdepositie wordt bewerkstelligd binnen afzienbare termijn. Het college kon daarom afzien van het intrekken van de natuurvergunning van [appellante sub 1].
Conclusie in stand blijven rechtsgevolgen
24. Het bovenstaande betekent dat de rechtsgevolgen van het besluit van 2 november 2020, voor zover dat ziet op artikel 5.4 tweede lid, van de Wnb in stand blijven. Gelet op wat is overwogen in 13.1 en het bovenstaande, is de procedure ten einde.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van [appellante sub 1] en het college van gedeputeerde staten van Gelderland, gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3] en anderen, gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover
- daarin het besluit van 2 november 2020 is vernietigd, voor zover dat ziet op artikel 5.4, eerste lid en onder d, van de Wnb;
- daarin is bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 2 november 2020, voor zover dat ziet op artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, in stand zijn gelaten;
- daarin is bepaald dat het college opnieuw moet beslissen op het verzoek voor zover dat ziet op artikel 5.4, eerste lid en onder d, van de Wnb;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 2 november 2020, voor zover dat ziet op artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, in stand blijven.
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellant sub 3] en anderen in verband met de behandeling van het incidenteel hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.721,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan [appellante sub 1] het door hem betaalde griffierecht van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, mr. G.O. van Veldhuizen en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
w.g. Kaajan
voorzitter
w.g. Pistoor
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2025
932