Uitspraak
202107671/1/A3.
Datum uitspraak: 3 december 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
appellant,
tegen de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 27 oktober 2021 in zaak nr. 20/2453 in het geding tussen:
Stichting de Faunabescherming
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 23 januari 2020 heeft het college ontheffing verleend op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) voor het beheer van vogels en dieren ten behoeve van de luchtvaartveiligheid op Groningen Airport Eelde (hierna: GAE).
Bij besluit van 8 juli 2020 heeft het college het door de Faunabescherming daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de motivering aangevuld en de ontheffing gewijzigd. Bij gelijkluidende besluiten van 14 en 16 juli 2020 heeft het college de verleende ontheffing nogmaals gewijzigd.
Bij mondelinge uitspraak van 27 oktober 2021 heeft de rechtbank het door de Faunabescherming daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 juli 2020 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 23 december 2021 heeft het college opnieuw het bezwaar gegrond verklaard, de motivering van het besluit van 23 januari 2020 aangevuld, en de ontheffing zoals gewijzigd bij de besluiten van 14 en 16 juli 2020 in stand gelaten.
Bij brief van 3 februari 2022 heeft de Faunabescherming daartegen gronden ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en de Faunabescherming hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aangemerkt als partij in deze procedure.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nummer 202104045/1/A3, op een zitting behandeld op 28 mei 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P. Mendelts, vergezeld door mr. L. de Jager en A. Dreijer, en de Faunabescherming, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Verder is Groningen Airport Eelde N.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [partij], als derde-belanghebbende verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een ontheffing is ingediend vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een ontheffing is ingediend op 24 oktober 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
2. Het wettelijke kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
3. Bij besluit van 23 januari 2020 heeft het college aan luchthaven GAE ontheffing verleend op grond van de Wnb voor het beheer van vogels en dieren ten behoeve van de luchtvaartveiligheid op GAE, geldend tot 31 december 2022. Voor de uitvoering van deze ontheffing zijn de volgende middelen aangewezen: geweren, honden (niet zijnde lange honden), kastvallen, vangkooien, vangnetten, balchatri, en slag-, snij- of steekwapens. In bezwaar heeft het college de motivering aangevuld en de ontheffing gewijzigd in die zin dat de ontheffing niet langer ziet op een aantal nader genoemde diersoorten die niet zijn beschermd in de Wnb, op een andere grond worden beheerd en diersoorten die niet langer worden beheerd door GAE. Volgens het college is de ontheffing voor het beheer van vogels en dieren nodig in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer. Er bestaat geen andere bevredigende oplossing en de ontheffing leidt niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de soorten genoemd in bijlage 2 bij de beslissing op bezwaar.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft geconstateerd dat door het college op grond van artikel 3.17, vijfde lid, van de Wnb ontheffing is verleend van artikelen 3.3 en 3.10, in samenhang met artikel 3.8 van de Wnb. Volgens de rechtbank kan het college aan artikel 3.17, vijfde lid, van de Wnb geen bevoegdheid ontlenen om de ontheffing te verlenen. Volgens het college is het onmogelijk om een faunabeheerplan te maken. Dat is naar het oordeel van de rechtbank het gevolg van de eigen keuze om het luchthaventerrein uit te zonderen van het werkgebied van de faunabeheereenheid.
Samenvatting van het oordeel van de Afdeling
5. De Afdeling geeft in deze uitspraak een oordeel over de wijze waarop en met welke onderbouwing het college een ontheffing mag verlenen voor het beheer van dieren op het luchthaventerrein van GAE. In het hoger beroep ligt de vraag voor op grond van welke wettelijke bepaling het college aan luchthaven GAE een ontheffing mag verlenen voor het beheer van dieren op het luchthaventerrein. Het luchthaventerrein van GAE is uitgezonderd van het werkingsgebied van de Faunabeheereenheid. Daarom kan de Faunabeheereenheid geen faunabeheerplan als bedoeld in artikel 3.12 van de Wnb opstellen voor het luchthaventerrein en kan geen ontheffing worden verleend aan de Faunabeheereenheid op grond van artikel 3.17, tweede lid, van de Wnb. Naar het oordeel van de Afdeling is het mogelijk om aan luchthaven GAE een ontheffing te verlenen op grond van artikel 3.17, vierde en vijfde lid, van de Wnb. De noodzaak van de werkzaamheden waarvoor ontheffing wordt verleend, ligt niet zozeer in het duurzaam beheer van populaties, maar in het voorkomen van aanvaringen tussen vliegtuigen en dieren. Hiervoor is specifiek getraind personeel aanwezig op de luchthaven. Uit de toelichting op de Beleidsregels Wet natuurbescherming provincie Drenthe volgt dat het college alleen rechtstreeks, in geval van het belang van veiligheid van luchtverkeer, een ontheffing verleent op basis van een overeenkomstig artikel 3.5 van de Beleidsregels opgesteld faunabeheerplan aan de luchthavenbeheerders van GAE of van vliegveld Hoogeveen.
In de beroepen ligt de vraag voor of de onderbouwing van de ontheffing in de besluiten voldoet aan de vereisten die zijn neergelegd in de Wnb en de Beleidsregels. De Afdeling constateert dat het Wildlife Hazard Management Plan & Faunabeheerplan Groningen Airport Eelde 2018 t/m 31 december 2022 op veel punten een juiste toepassing van de Beleidsregels bevat, maar op enkele punten niet in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 3.5 van de Beleidsregels. Hoewel voor het merendeel van de diersoorten in het plan een uitgebreide motivering is gegeven, zijn in dat plan de kwantitatieve gegevens ten aanzien van enkele diersoorten waarvan de schade wordt bestreden op de luchthaven minder nauwkeurig weergegeven dan vereist is volgens de Beleidsregels. Zo ontbreken van enkele diersoorten de verspreidingsgegevens over de aanwezigheid van de populaties in het betrokken gebied gedurende het jaar. Zoals volgt uit artikel 3.3, vierde lid, sub b, onder 2º, van de Wnb en artikel 9, eerste lid, onder a, van de Vogelrichtlijn is de veiligheid van het luchtverkeer een gerechtvaardigd belang op grond waarvan een ontheffing mag worden verleend. Wanneer dat belang in het geding is, is de noodzaak gegeven. Deze noodzaak is aldus erkend door de wetgever. Ditzelfde geldt wanneer de noodzaak verband houdt met bestendig beheer van vliegvelden. Naar het oordeel van de Afdeling bevestigt de uitgebreide escalatieladder dat pas tot afschot wordt overgegaan wanneer er geen andere bevredigende oplossing meer voorhanden is. Verder oordeelt de Afdeling dat het college er ten onrechte vanuit is gegaan dat bepaalde vogels op grond van de landelijke vrijstelling mogen worden gedood. Deze vogelsoorten zijn echter niet met het oog op de vliegveiligheid op de landelijke vrijstelling geplaatst. Wanneer deze dieren gedood moeten worden in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer (artikel 3.3, vierde lid, sub b, onder 2º, van de Wnb), moet dat op grond van een faunabeheerplan, een vliegveiligheidsplan als bedoeld in de Beleidsregels of een aparte ontheffing. Ook betoogt de Faunabescherming terecht dat het college een onjuiste maatstaf heeft toegepast om te bepalen of aan artikel 3.3, vierde lid, onder c van de Wnb wordt voldaan. De Afdeling is van oordeel dat het college niet alleen moet beoordelen of het aantal vogels dat door de ontheffing van GAE wordt gedood boven de 1%-mortaliteitsnorm van de landelijke populatie komt. Het college moet ook kijken of er andere bedreigingen zijn die impact hebben op de populatie. Van belang is of de som van deze invloeden, dus ook andere activiteiten die leiden tot de dood van die populatie, niet boven de 1%-mortaliteitsnorm komt. Verder heeft het college ten onrechte niet gekeken of de ontheffing plaatselijk effect heeft op de goede staat van instandhouding. De Afdeling ziet geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen hierover.
Tot slot stelt de Afdeling vast dat de redelijke termijn in deze procedure is overschreden en wordt de vergoeding van schade uitgesproken ten laste van de Staat der Nederlanden.
Hoger beroep van het college
6. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de ontheffing niet zonder faunabeheerplan als bedoeld in artikel 3.12 van de Wnb mocht worden verleend. Daartoe voert het college aan dat artikel 3.17, vijfde lid, van de Wnb een uitzondering biedt op het uitgangspunt dat ontheffingen worden verleend aan een Faunabeheereenheid op basis van een goedgekeurd faunabeheerplan. Het college kan zodoende een ontheffing voor populatiebeheer of schadebestrijding verlenen voor handelingen die niet op grond van een faunabeheerplan worden verricht, indien de noodzaak ontbreekt voor een faunabeheerplan, gelet op de specifieke kenmerken van de desbetreffende diersoort dan wel de aard of omvang van de te verrichten handelingen. Het college betoogt dat het beoordelingsvrijheid toekomt bij de toepassing van artikel 3.17, vijfde lid, van de Wnb en dat de rechtbank slechts een redelijkheidstoets mag uitvoeren. De rechtbank heeft daarom ten onrechte haar eigen oordeel in de plaats gesteld voor dat van het college dat de noodzaak voor een faunabeheerplan als bedoeld in artikel 3.12 van de Wnb ontbreekt.
Het ligt volgens het college in de aard van de te verrichten handelingen, zoals genoemd in artikel 3.17, vijfde lid, van de Wnb, dat de noodzaak van een door de Faunabeheereenheid op te stellen faunabeheerplan ontbreekt. De ontheffing is verleend voor het beheren van diersoorten op een luchthaven, waarbij niet alleen nationale wetgeving relevant is, maar ook regelgeving vanuit de European Aviation Safety Agency (EASA). GAE heeft een grote verantwoordelijkheid om de veiligheid op de luchthaven te garanderen, wat betekent dat vogelaanvaringen moeten worden voorkomen. Het beheer van diersoorten is op grond van de ontheffing alleen toegestaan nadat preventieve middelen zijn ingezet en alleen voor het luchthaventerrein. Het beheer vindt heel lokaal als probleemoplossing plaats. Het gaat niet om bestandsbeheer, maar om het voorkomen van (acute) noodsituaties. Het beheer in het kader van het beheersen van de risico’s ten aanzien van de veiligheid van het luchtverkeer is bovendien zodanig specifiek dat de luchthaven zelf medewerkers met specifieke expertise hiervoor in dienst heeft. De handelingen waarvoor ontheffing is verleend, worden niet door vrijwilligers, verenigd in een wildbeheereenheid, uitgevoerd.
Het college wijst erop dat het GAE aan haar aanvraag een onderliggend plan ten grondslag dient te leggen. Hiervoor zijn in de Beleidsregels Wet natuurbescherming eisen opgenomen. Dit plan is evenwel geen faunabeheerplan als bedoeld in artikel 3.12 van de Wnb. Er kan ook geen faunabeheerplan aan ten grondslag worden gelegd, omdat de luchthavens Eelde en Hoogeveen zijn uitgezonderd van het werkgebied van de Faunabeheereenheid Drenthe dat conform artikel 3.12, negende lid, van de Wnb is vastgelegd in de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe.
Kader voor de ontheffing
6.1. Het systeem van de Wnb is zo ingericht, dat een ontheffing van de verbodsbepalingen van het, in dit geval, doden dan wel vangen van beschermde dieren onder strikte voorwaarden door het college aan faunabeheereenheden kan worden verleend. De faunabeheereenheid moet dan overeenkomstig het vastgestelde faunabeheerplan handelen.
6.2. In uitzonderlijke gevallen kan de ontheffing aan een andere partij dan de faunabeheereenheid worden verleend (artikel 3.17, vierde lid, van de Wnb). Dit kan aan de orde zijn als een langjarige planmatige aanpak niet nodig is naar het oordeel van gedeputeerde staten of wanneer er geen faunabeheereenheid actief is, zoals bijvoorbeeld bij het beheer van terreinen die vallen onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Defensie (memorie van toelichting, Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 169). Artikel 3.17, vierde en vijfde lid bieden de mogelijkheid om, in afwijking van de hoofdregel, ontheffingen te verlenen aan anderen dan faunabeheereenheden respectievelijk voor handelingen die geen onderdeel uitmaken van het faunabeheerplan. Deze voorziening stelt het bevoegde gezag in staat tot flexibiliteit in situaties dat in zijn oordeel de noodzaak voor tussenkomst, van een faunabeheereenheid of een faunabeheerplan ontbreekt; bijvoorbeeld in onvoorziene situaties waarin haast geboden is (memorie van toelichting, Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 268).
6.3. In artikel 3.13, tweede lid, van de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018 is bepaald dat de luchthavens Eelde en Hoogeveen zijn uitgezonderd van het werkgebied van de faunabeheereenheid Drenthe. Dit wordt als volgt toegelicht: Uitgangspunt van het systeem van faunabeheer is dat in een bepaald gebied gedurende een langere periode integraal beheer wordt gevoerd. Om dat te bereiken moet het faunabeheerplan gelden voor een deel van het werkgebied van de faunabeheereenheid dat groot genoeg is om een verantwoord en duurzaam faunabeheer te kunnen voeren in samenhang met schadebestrijding en de uitoefening van de jacht. Er zijn echter situaties waarbij het wenselijk is om hiervan af te wijken. Dit is in artikel 3.13, derde lid, van de Omgevingsverordening geregeld. Om de bestaande situatie met betrekking tot de provinciale luchthavens vast te leggen is daarnaast een uitzondering gemaakt in artikel 3.13, tweede lid, van de Omgevingsverordening. In artikel 3.12, derde lid, is de bevoegdheid om nadere regels te stellen aan een faunabeheerplan overgedragen aan gedeputeerde staten. Op deze wijze is geborgd dat gedeputeerde staten de in het Flora- en faunabeleidsplan opgenomen aanvullende eisen voor het ree vast kan leggen.
6.4. Artikel 3.5 Eisen faunabeheerplan (burger)luchthavens van de Beleidsregels Wet natuurbescherming provincie Drenthe luidde ten tijde het besluit van 14 juli 2020 als volgt:
"1. Een faunabeheerplan voor (burger)luchthavens binnen de provincie Drenthe beschrijft een planmatige, gecoördineerde en duurzame bestrijding van schadeveroorzakende dieren op luchthavens door grondgebruikers.
2. Een faunabeheerplan bevat ten minste de volgende gegevens:
a. de omvang van het werkgebied van het faunabeheerplan;
b. een kaart waarop de begrenzing van het werkgebied van het faunabeheerplan is aangegeven."
Ook het derde en vierde lid omschrijven waaraan een dergelijk faunabeheerplan tenminste moet voldoen.
Volgens de toelichting bij de beleidsregels is de regeling voor een faunabeheerplan sui generis voor (burger)luchthavens binnen de provincie Drenthe afgeleid van de eisen die in paragraaf 4.4.2 van de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe zijn gesteld aan een faunabeheerplan als bedoeld artikel 3.12, eerste lid, van de Wet natuurbescherming die door de Faunabeheereenheid Drenthe wordt vastgesteld. Daarbij geeft de provincie, vanwege het belang van de bescherming van het vliegverkeer en vogelaanvaringspreventie, op voorhand een aantal aanvullende punten mee voor dit plan. Gedeputeerde staten verlenen alleen rechtstreeks, in geval van het belang van veiligheid van luchtverkeer, een ontheffing op basis van dit faunabeheerplan aan de luchthavenbeheerders van Groningen Airport Eelde of van vliegveld Hoogeveen. Deze bevoegdheid wordt ontleend aan artikel 3.17, vijfde lid, van de Wnb. In het Flora- en Faunabeleidsplan hebben Provinciale Staten uitdrukkelijk opdracht gegeven aan het college om op dit punt beleidsregels op te stellen.
Oordeel van de Afdeling
6.5. In hoger beroep ligt de vraag voor op grond van welke wettelijke bepaling het college aan luchthaven GAE een ontheffing mag verlenen voor het beheer van dieren op het luchthaventerrein. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college toegelicht dat beoogd is toepassing te geven aan beide uitzonderingen bedoeld in artikel 3.17, vierde en vijfde lid, van de Wnb. Het college betoogt dat er geen faunabeheerplan als bedoeld in artikel 3.12, eerste lid, van de Wnb aan de ontheffing ten grondslag kan worden gelegd, omdat de luchthavens Eelde en Hoogeveen zijn uitgezonderd van het werkgebied van de Faunabeheereenheid. Geen van de partijen die deel uitmaken van de Faunabeheereenheid hebben expertise op het gebied van luchtvaartrisico’s.
6.6. De Afdeling overweegt als volgt. De regels voor vliegverkeer hebben over het algemeen een specifiek karakter en komen internationaal tot stand. Dat speelt zich in een heel ander domein af dan de natuurbescherming. Dit rechtvaardigt, gelet op p. 169 van de eerdergenoemde memorie van toelichting, de toepassing van artikel 3.17, vierde lid, van de Wnb. Het vijfde lid is, zoals volgt uit de memorie van toelichting, p. 268, een uitzondering die onder meer van toepassing is in onvoorziene situaties waarin haast is geboden. Hoewel in dit geval duurzaam gebruik wordt gemaakt van de uitzonderingsbepaling, is de Afdeling van oordeel dat sprake is van een onvoorziene situatie in de zin van artikel 3.17, vijfde lid, van de Wnb, omdat niet op voorhand voorspelbaar is welke dieren op welk moment een bedreiging vormen voor de vliegveiligheid. Er kan dus elk moment een noodzaak ontstaan om op korte termijn te handelen.
De Afdeling is daarom van oordeel dat het mogelijk is om aan luchthaven GAE een ontheffing te verlenen op grond van artikel 3.17, vierde en vijfde lid, van de Wnb. De noodzaak van de werkzaamheden waarvoor ontheffing wordt verleend, ligt niet zozeer in het duurzaam beheer van populaties, maar in het voorkomen van aanvaringen tussen vliegtuigen en dieren. Hiervoor is specifiek getraind personeel aanwezig op de luchthaven. Uit de toelichting op de beleidsregels volgt dat het college alleen rechtstreeks, in geval van het belang van veiligheid van luchtverkeer, een ontheffing verleent op basis van dit overeenkomstig artikel 3.5 van de Beleidsregels opgestelde faunabeheerplan aan de luchthavenbeheerders van GAE of van vliegveld Hoogeveen. Dit is niet mogelijk wanneer op grond van artikel 3.17, tweede lid, van de Wnb de ontheffing slechts aan de faunabeheereenheid kan worden verleend.
6.7. Het betoog slaagt.
7. Reeds hierom is het hoger beroep gegrond. Hetgeen overigens in hoger beroep is aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
Conclusie hoger beroep
8. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist. Gelet op hetgeen hierna wordt overwogen, leidt het gegronde hoger beroep niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Beroep tegen het besluit van 8 juli 2020
9. Artikel 3.5 Eisen faunabeheerplan (burger)luchthavens van de Beleidsregels Wet natuurbescherming provincie Drenthe luidde ten tijde het besluit van 14 juli 2020 als volgt:
"1. Een faunabeheerplan voor (burger)luchthavens binnen de provincie Drenthe beschrijft een planmatige, gecoördineerde en duurzame bestrijding van schadeveroorzakende dieren op luchthavens door grondgebruikers.
2. Een faunabeheerplan bevat ten minste de volgende gegevens:
a. de omvang van het werkgebied van het faunabeheerplan;
b. een kaart waarop de begrenzing van het werkgebied van het faunabeheerplan is aangegeven.
3. Voor wat betreft schadebestrijding bevat het beheerplan ten minste de volgende gegevens:
a. een beschrijving van de wijze waarop de planmatigheid en de coördinatie van de uitvoering van schadebestrijding is gewaarborgd;
b. kwantitatieve gegevens van de diersoorten ten aanzien waarvan sprake is van schadebestrijding op luchthavens door grondgebruikers met inbegrip van verspreidingsgegevens over de aanwezigheid van de populaties in het betrokken gebied gedurende het jaar;
c. een onderbouwing van de noodzaak van schadebestrijding;
d. een beschrijving van de mate waarin de veiligheid van het luchtverkeer in de zes jaren voorafgaand aan het ter goedkeuring indienen van het faunabeheerplan zijn geschaad;
e. per diersoort een beschrijving van de handelingen die in de zes jaren voorafgaand aan het ter goedkeuring indienen van het faunabeheerplan, zijn verricht om het schaden van de in onderdeel b bedoelde belangen te voorkomen, alsmede, voor zover daarover redelijkerwijs kwantitatieve gegevens beschikbaar zijn, een beschrijving van de effectiviteit van die handelingen;
f. per diersoort een beschrijving van de aard, omvang en noodzaak van de handelingen die zullen worden verricht om de schade zoals bedoeld in onderdeel d te voorkomen dan wel te beperken;
g. voor zover daarover kwantitatieve gegevens beschikbaar zijn, een onderbouwde inschatting van de verwachte effectiviteit van de in onderdeel f bedoelde handelingen;
h. een beschrijving van de wijze waarop de effectiviteit van de voorgenomen handelingen zal worden bepaald;
i. een gestructureerd plan waarin de inzet van passende en doeltreffende preventieve maatregelen wordt beschreven waarmee schade wordt voorkomen;
j. een beschrijving van de taken en verantwoordelijkheden van het personeel op de luchthaven verantwoordelijk voor en belast met vogelaanvaringspreventie.
[…]."
10. Wat betreft het beoordelingskader in dit soort zaken, heeft het Hof in het arrest van 21 juni 2018, ECLI:EU:C:2018:477, Commissie/Malta, het volgende overwogen. De lidstaten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt, slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en passende motivering waarin wordt verwezen naar de in artikel 9, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn vermelde redenen, voorwaarden en vereisten. Dit is voorgeschreven, omdat het hier om een uitzonderingsregeling gaat die strikt moet worden uitgelegd en volgens welke de autoriteit die het besluit neemt voor elke afwijking moet bewijzen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan. In het arrest van 7 maart 1996, ECLI:EU:C:1996:86, Associazione Italiana per il WWF e.a., heeft het Hof overwogen dat de afwijking van de in de Vogelrichtlijn neergelegde verbodsbepalingen moet voldoen aan nauwkeurig omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken. Hoewel artikel 9 van Pro de Vogelrichtlijn een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toestaat, moet het niettemin een concrete en gerichte toepassing vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties (zie de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1545).
11. De Faunabescherming betoogt dat er geen nauwkeurige en treffende motivering is gegeven waarom strikt beschermde diersoorten moeten worden gevangen of gedood. Volgens de Faunabescherming kan de ontheffing slechts worden verleend indien de noodzaak van afschot of vangen voor deze luchthaven en de genoemde diersoorten is aangetoond. Die noodzaak blijkt niet uit de ontheffing, het besluit en de daaraan ten grondslag liggende stukken.
11.1. Dit betoog slaagt. De Afdeling constateert dat het Wildlife Hazard Management Plan & Faunabeheerplan Groningen Airport Eelde 2018 t/m 31 december 2022 op diverse punten niet in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 3.5 van de Beleidsregels. Hoewel voor het merendeel van de diersoorten in het plan een uitgebreide motivering is gegeven, zijn in dat plan de kwantitatieve gegevens ten aanzien van enkele diersoorten waarvan de schade wordt bestreden op de luchthaven minder nauwkeurig weergegeven dan vereist is volgens de Beleidsregels. Zo ontbreken van enkele diersoorten de verspreidingsgegevens over de aanwezigheid van de populaties in het betrokken gebied gedurende het jaar. De Afdeling is daarom van oordeel dat in het besluit van 8 juli 2020 een nauwkeurige en treffende motivering en begrenzing tot de noodzaak ontbreekt.
12. Reeds hierom slaagt het beroep tegen het besluit van 8 juli 2020. Dat besluit is genomen in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Hetgeen verder tegen dat besluit is aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
Conclusie beroep 8 juli 2020
13. Hoewel op onjuiste gronden, heeft de rechtbank terecht het beroep van de Faunabescherming gegrond verklaard en het besluit van 8 juli 2020 vernietigd. De aangevallen uitspraak wordt daarom bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
Besluit van 23 december 2021
14. Bij besluit van 23 december 2021 heeft het college gevolg gegeven aan de aangevallen uitspraak en opnieuw op het bezwaar beslist. Het college heeft het bezwaar gegrond verklaard, de motivering van het besluit van 23 januari 2020 aangevuld, en de ontheffing in stand gelaten. De wijzigingen betreffen het schrappen van enkele diersoorten uit bijlage 2 van de ontheffing, het toevoegen van het woord "dieren", het toevoegen van een ontheffing van het verbod op het rapen van eieren en toevoegingen in voorschrift 1, 3.1, 6a en 6.
Daarnaast heeft het college, om voor iedereen duidelijk te maken dat het plan niet wordt aangemerkt als een "normaal" faunabeheerplan als bedoeld in artikel 3.12 van de Wnb, de beleidsregels gewijzigd.
15. Het besluit van 23 december 2021 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19 van Pro die wet, geacht voorwerp te zijn van dit geding.
16. Anders dan het college betoogt heeft de Faunabescherming, ondanks dat de termijn waarvoor de ontheffing gold is verstreken, nog altijd belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep tegen het besluit van 23 december 2021. Nu er op GAE beheer dient plaats te vinden om vogelaanvaringen te voorkomen, zal het college daarvoor een nieuwe ontheffing moeten verlenen. Een inhoudelijke oordeel over het besluit van 23 december 2021 kan van belang zijn voor toekomstige ontheffingen.
17. De Faunabescherming voert aan dat in de ontheffing ter onderbouwing wordt verwezen naar "Faunabeheerplan Groningen Airport Eelde", terwijl door de Faunabeheereenheid geen faunabeheerplan in de zin van artikel 3.12 van de Wnb voor het vliegveldterrein is vastgesteld. De Faunabescherming heeft geen inzicht in het door GAE opgestelde faunabeheerplan. Hoe en op basis waarvan dat plan het afschot en vangen van beschermde dieren zou rechtvaardigen is daarom onduidelijk.
17.1. Zoals reeds onder 6.6 is geoordeeld, is het mogelijk om aan luchthaven GAE een ontheffing te verlenen op grond van artikel 3.17, vierde en vijfde lid, van de Wnb. De noodzaak van de werkzaamheden waarvoor ontheffing wordt verleend, ligt niet zozeer in het duurzaam beheer van populaties, maar in het voorkomen van aanvaringen tussen vliegtuigen en dieren. Hiervoor is geen door de Faunabeheereenheid opgesteld faunabeheerplan vereist. Wel moet de motivering van de ontheffing voldoen aan de eisen die daaraan worden gesteld in de Wnb en de Vogelrichtlijn. De in de ontheffing genoemde landzoogdieren worden niet beschermd door de Habitatrichtlijn.
17.2. Het betoog slaagt niet.
Beleidsregels
18. Artikel 3.5 Eisen vliegveiligheidsplan (burger)luchthavens van de Beleidsregels Wet natuurbescherming provincie Drenthe luidde ten tijde van het besluit van 23 december 2021 als volgt:
"1. Een plan in het kader van het beheer van dierensoorten voor de veiligheid van het luchtverkeer beschrijft de wijze waarop voldaan wordt aan de normen van het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart voor het beheer van vogels en dieren op het luchthaventerrein.
2. Een veiligheidsplan bevat een kaart waarop de begrenzing van het luchthaventerrein is weergegeven.
3. Voor wat betreft het beheer in het kader van de veiligheid van het luchtverkeer bevat het plan ten minste de volgende gegevens:
a. een beschrijving van de escalatieladder van inzet van preventieve middelen tot aan afschot i.r.t. het beheer op het luchthaventerrein;
b. een beschrijving van de taken en verantwoordelijkheden van het personeel op de luchthaventerrein verantwoordelijk voor en belast met vogelaanvaringspreventie;
c. kwantitatieve gegevens van de diersoorten ten aanzien waarvan sprake is van beheer op het luchthaventerrein door de vogelwacht van de luchthaven;
d. een onderbouwing van de noodzaak van het beheer in het kader van veiligheid van het luchtverkeer;
e. per diersoort een beschrijving van de aard, omvang en noodzaak van de handelingen die zullen worden verricht om de veiligheid van het luchtverkeer op het luchthaventerrein te kunnen garanderen;
Toelichting: Gedeputeerde Staten verlenen alleen rechtstreeks, in geval van openbare veiligheid en veiligheid van luchtverkeer, een ontheffing op basis van dit plan aan de luchthavenbeheerders van Groningen Airport Eelde of van vliegveld Hoogeveen. Deze bevoegdheid ontlenen wij aan artikel 3.17, lid 5 van de Wet natuurbescherming. In het Flora- en Faunabeleidsplan hebben Provinciale Staten uitdrukkelijk opdracht gegeven aan Gedeputeerde Staten om op dit punt beleidsregels op te stellen. De provincie geeft, vanwege het belang van de bescherming van het luchtverkeer en vogelaanvaringspreventie, op voorhand een aantal aanvullende punten mee voor dit plan. De regeling voor een vliegveiligheidsplan is afgeleid van de normen van het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA)."
Noodzaak ontheffing
19. De Faunabescherming betoogt dat het college de noodzaak van het doodschieten en vangen van strikt beschermde soorten niet heeft aangetoond. Het noemen van het belang van de veiligheid is daartoe onvoldoende. Volgens de Faunabescherming moet de noodzaak van afschot of vangen voor specifiek deze luchthaven en de genoemde soorten worden aangetoond. Zo zijn er dieren opgenomen waarvan de kans gering is dat zij op het vliegveld zullen worden waargenomen. Ook is niet onderbouwd wat de meerwaarde van schieten of vangen is als de dieren ook kunnen worden verjaagd. Evenmin heeft het college aannemelijk gemaakt dat er noodzaak bestaat om strikt beschermde soorten te doden of te vangen in verband met incidenten op de grond. Verder is het zorgen voor een goede afrastering rond het vliegveld een uitstekend alternatief voor het schieten van reeën. Deze afrastering houdt ook andere zoogdieren tegen. Ook voor landelijk vrijgestelde soorten moet nauwkeurig en treffend de noodzaak van vangen of doden ten behoeve van vliegveiligheid worden aangetoond, alsmede het ontbreken van alternatieven.
19.1. Het college heeft gemotiveerd dat door verjaging en vangen van vogels en zoogdieren niet alle incidenten tussen dieren en de luchtvaart kunnen worden voorkomen. Als uiterste stap in de escalatieladder moeten dieren in incidentele gevallen kunnen worden afgeschoten. Zonder deze mogelijkheid kan de veiligheid van het vliegverkeer niet worden gegarandeerd. Volgens het college is verder toereikend onderbouwd dat de handelingen niet leiden tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de diersoorten. Ook het eventueel doden van één of enkele van de exemplaren die al een ongunstige staat van instandhouding kennen, levert geen inbreuk op voor de staat van instandhouding van deze soort. De ontheffing geldt immers alleen voor het luchthaventerrein van GAE van circa 220 hectare. Dit bestrijkt nog geen 0,1% van de gehele provincie Drenthe.
19.2. De Afdeling stelt vast dat de diersoorten genoemd in bijlage 2 van de ontheffing grotendeels bestaan uit vogelsoorten. Daarnaast worden enkele landzoogdieren genoemd die niet worden beschermd op grond van de Habitatrichtlijn, zoals de ree, nerts en haas.
19.3. Gelet op artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb mag een ontheffing voor vogels uitsluitend worden verleend indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, zij nodig is in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer (sub b, onder 2º), en de maatregelen niet leiden tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.
Gelet op artikel 3.8, vijfde lid, gelezen in samenhang met artikel 3.10 van de Wnb, geldt voor de andere in de ontheffing genoemde dieren een vergelijkbaar kader. Een ontheffing mag worden verleend, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, de noodzaak verband houdt met handelingen in het kader van bestendig beheer of onderhoud aan vliegvelden (3.10, tweede lid, sub f), en er geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
19.4. Zoals volgt uit artikel 3.3, vierde lid, sub b, onder 2º, van de Wnb en artikel 9, eerste lid, onder a, van de Vogelrichtlijn is de veiligheid van het luchtverkeer een gerechtvaardigd belang op grond waarvan een ontheffing mag worden verleend. Wanneer dat belang in het geding is, is de noodzaak gegeven. Deze noodzaak is aldus erkend door de wetgever. Ditzelfde geldt wanneer de noodzaak verband houdt met bestendig beheer van vliegvelden.
19.5. In het besluit van 23 december 2021 is een uitgebreide escalatieladder opgenomen. Het onaantrekkelijk en onbereikbaar maken van het luchthaventerrein moet ervoor zorgen dat er geen of een zo gering aantal dieren aanwezig zijn op het luchthaventerrein. Er wordt preventief gebruik gemaakt van vangkooien of een roofvogelvlieger. Er worden door de havendienst, brandweer en vogelwacht rondes gereden om vogels en andere dieren in een zo vroeg mogelijk stadium te ontdekken. De vogelwacht rijdt met een auto naar de plaats waar de dieren zich begeven. Veelal is de komst van de auto al reden voor de dieren om zich te verplaatsen. Indien nodig worden dieren met verschillende methoden verjaagd, waaronder digitale angstkreten, laser, knal- en gilpatronen. Als alle in de escalatieladder genoemde middelen niet helpen en er een acuut gevaar ontstaat met betrekking tot de vliegveiligheid, wordt als laatste redmiddel ondersteunend afschot gebruikt om het directe gevaar af te wenden.
19.6. Naar het oordeel van de Afdeling bevestigt de uitgebreide escalatieladder dat pas tot afschot wordt overgegaan wanneer er geen andere bevredigende oplossing meer voorhanden is. Dat de escalatieladder, volgens de Faunabescherming, ook op een andere manier zou kunnen worden vormgegeven, ligt hier niet ter beoordeling voor.
19.7. Het betoog slaagt niet.
Diersoorten
20. Verder betoogt de Faunabescherming dat het college ten onrechte "uit voorzorg" voor een aantal diersoorten ontheffing heeft verleend. Volgens de Faunabescherming vormen deze diersoorten geen concrete dreiging op basis van informatie uit het verleden. Er is in het geheel niet per soort beoordeeld of daarmee ooit een aanvaring heeft plaatsgevonden. De gestelde dreiging is in het geheel niet onderbouwd of aannemelijk gemaakt. Bovendien is het risico van bird strikes alleen aan de orde bij grote vogels van meer dan 1,8 kg of bij vogelsoorten die in zwermen vliegen. Het gros van de soorten waarvoor ontheffing is verleend zijn lichter en vliegen niet in zwermen, en voldoen dus niet aan de criteria.
20.1. Volgens het college geldt voor alle in de ontheffing opgenomen diersoorten dat uit de verspreidingsgegevens blijkt dat deze de komende jaren reëel gezien op het luchthaventerrein kunnen voorkomen. Verder wijst het college erop dat primair wordt ingezet op een goed beheer of habitatmanagement, zodat het terrein onaantrekkelijk is voor vogels en dieren.
20.2. De criteria waardoor de soorten op de lijst van de ontheffing zijn gekomen die, indien verjaging niet lukt, uiteindelijk gedood mogen worden, zijn:
- individueel gewicht boven 1 kg;
- vormen zwermen;
- leven in familieverbanden; of
- trekken grote roofvogels aan.
Volgens het college betekent een kleine kans op een aanvaring tussen de diersoorten en een vliegtuig niet dat niet van een reëel veiligheidsrisico kan worden gesproken, nu de gevolgen van een aanvaring aanzienlijk kunnen zijn.
20.3. Het college wijst voorts op de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 mei 2011 (ECLI:NL:RBAMS:2011:BU4250), waarin wordt geaccepteerd dat een ontheffing wordt afgegeven voor soorten waarvoor een reële kans bestaat dat deze zich in de komende jaren naar de betreffende locatie zullen begeven. Volgens het college kan het niet zo zijn dat alleen vogelsoorten die reeds feitelijk een bird hit hebben veroorzaakt op GAE in aanmerking komen voor eventueel afschot. Bovendien moet er wanneer een acuut veiligheidsprobleem ontstaat, direct gereageerd kunnen worden. Dan kan niet in allerijl nog een ontheffing worden afgegeven.
20.4. Zoals hiervoor reeds is overwogen, volgt uit artikel 3.3, vierde lid, sub b, onder 2º, van de Wnb en artikel 9, eerste lid, onder a, van de Vogelrichtlijn dat de veiligheid van het luchtverkeer een gerechtvaardigd belang is op grond waarvan een ontheffing mag worden verleend. Deze noodzaak is aldus erkend door de wetgever. Wanneer dat belang in het geding is en er volgens de escalatieladder geen andere bevredigende oplossing meer voorhanden is, is de noodzaak - ongeacht welke diersoort het betreft - gegeven. De Afdeling is van oordeel dat het college afdoende heeft toegelicht dat de gehanteerde criteria voor de aanmerking van soorten die in uiterste gevallen mogen worden gedood, duidelijk verband hebben met het gevaar voor luchtverkeer.
20.5. Het betoog slaagt niet.
Landelijke vrijstelling
21. Verder betoogt de Faunabescherming dat de landelijke vrijstelling niet geldt op het luchthaventerrein. Ook is de landelijke vrijstelling voor de zwarte kraai niet verleend in het belang van de vliegveiligheid.
21.1. De Faunabescherming betoogt terecht dat de vogels niet op de landelijke vrijstelling zijn geplaatst met het oog op de vliegveiligheid. Wanneer deze dieren gedood moeten worden in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer (artikel 3.3, vierde lid, sub b, onder 2º, van de Wnb), moet dat op grond van een faunabeheerplan, een vliegveiligheidsplan als bedoeld in artikel 3.5 van de Beleidsregels of een aparte ontheffing.
21.2. Het betoog slaagt.
Toepassing mortaliteitsnorm
22. Volgens de Faunabescherming heeft het college een onjuiste maatstaf toegepast om te bepalen of aan artikel 3.3, vierde lid, onder c van de Wnb wordt voldaan. Een lokale aantasting mag niet worden afgezet tegen aantallen van een soort op landelijke schaal. De door het college opgevoerde landelijke aantallen vogels zijn daarom niet relevant. De omvang van de in Drenthe voorkomende, lokale populaties is niet bepaald, net zomin als de daarbij behorende jaarlijkse natuurlijke sterfte. Daarnaast hebben de Vogelwachters geen nauwkeurige tellingen uitgevoerd. De ontheffing voor het doden en vangen van specifieke soorten kan daarom niet worden gebaseerd op het Jaaroverzicht Tellingen 2019. De uitzonderingen op het strikte beschermingsregime gelden immers per vogelsoort en niet per categorie en er dient ook per soort aan effecten op de staat van instandhouding te worden getoetst. Volgens de Faunabescherming heeft het college de 1%-mortaliteitsnorm onjuist toegepast en verzoekt daarom een prejudiciële vraag aan het Hof voor te leggen.
22.1. De Afdeling stelt vast dat voor vogels alleen ontheffing kan worden verleend als deze ontheffing niet leidt tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende vogelsoort. De staat van instandhouding dient te worden bepaald. Vervolgens moet aan de hand van het effect van de activiteit waarvoor ontheffing wordt aangevraagd óp die staat van instandhouding worden bepaald of die ontheffing ook kan worden verleend. Om de staat van instandhouding te bepalen dient, zoals is vastgelegd in de begripsbepaling in artikel 1.1 van de Wnb, het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het grondgebied, bedoeld in artikel 2 van Pro de Habitatrichtlijn, te worden vastgesteld. De staat van instandhouding van de betrokken soorten moet ook op lokaal gebied worden beoordeeld, ook voor zover het natuurlijk verspreidingsgebied van enkele soorten zich buiten het onderzoeksgebied uitstrekt. Geringe lokale effecten kunnen de conclusie staven dat op het niveau van de populatie van de soort geen effecten optreden die die staat van instandhouding verslechteren. Vergelijk 16.2. van de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1160.
22.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 oktober 2020; ECLI:NL:RVS:2020:2384) kan het 1%-criterium worden gehanteerd als uitgangspunt om te bepalen of gelet op de te verwachten aantallen slachtoffers afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van vogels. Dit criterium mag ook worden toegepast voor de beoordeling van de gevolgen van de ontheffing voor de staat van instandhouding van betrokken vogelpopulaties die onder druk staan, zij het dat het criterium omzichtig moet worden gehanteerd. Dit criterium kan daarom worden gebruikt om te bepalen of de te verwachten sterfte door vogelaanvaringen een negatief effect heeft op de instandhoudingsdoelstellingen.
22.3. Uit deze toets volgt volgens het college dat de additionele maximale sterfte van de uitgevoerde handelingen onder de 1%-mortaliteitsnorm blijft. Volgens het college vormen de in Drenthe aanwezige vogels geen afzonderlijke populaties, maar maken zij altijd deel uit van een grotere landelijke populatie.
22.4. De Afdeling is van oordeel dat het college niet alleen moet beoordelen of het aantal vogels dat door de ontheffing van GAE wordt gedood boven de 1%-mortaliteitsnorm van de landelijke populatie komt. Het college moet ook kijken of er andere bedreigingen zijn die impact hebben op de populatie. Van belang is of de som van deze invloeden, dus ook andere activiteiten die leiden tot de dood van die populatie, niet boven de 1%-mortaliteitsnorm komt. Bovendien heeft het college ten onrechte niet gekeken of de ontheffing plaatselijk effect heeft op de goede staat van instandhouding. Immers volgt uit het arrest van het Hof van Justitie van 11 juli 2024, Tirol Wolf, ECLI:EU:C:2024:595, punt 56, dat het over het algemeen noodzakelijk is om de impact van een afwijking te beoordeling op het niveau van het gebied van een plaatselijke populatie teneinde vast te stellen wat het effect ervan is op de staat van instandhouding van de betrokken populatie op grotere schaal.
22.5. Volgens de Afdeling bestaat er, gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14 en 16, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, geen aanleiding tot het stellen van een prejudiciële vraag, zoals de Faunabescherming heeft verzocht, omdat mede gelet op de rechtspraak van het Hof redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de opgeworpen vraag moet worden beantwoord.
22.6. De Faunabescherming betoogt eveneens terecht dat de sommige benodigde kwantitatieve gegevens van de diersoorten ontbreken. Volgens artikel 3.5, derde lid, onder c, van de Beleidsregels bevat een veiligheidsplan per diersoort een beschrijving van de aard, omvang en noodzaak van de handelingen die zullen worden verricht om de veiligheid van het luchtverkeer op het luchthaventerrein te kunnen garanderen. In 11.1 is reeds geconstateerd dat Wildlife Hazard Management Plan & Faunabeheerplan Groningen Airport Eelde 2018 t/m 31 december 2022 niet voldoet aan dit vereiste. Deze gegevens zijn bij het besluit van 23 december 2021 niet aangevuld.
22.7. Het betoog slaagt.
Gebruik geweer voor zonsopkomst en na zonsondergang
23. Tot slot betoogt de Faunabescherming dat het college geen noodzaak heeft aangetoond om ontheffing te verlenen voor het schieten ’s nachts. Zelfs met hulpapparatuur is het volgens de stichting ’s nachts onmogelijk om vliegende vogels te schieten. Van de ’s nachts actieve zoogdieren gaat sowieso geen gevaar voor het vliegverkeer uit. Daarmee is schieten ‘s nachts een niet-selectief middel waarvoor op grond van artikel 8 van Pro de Vogelrichtlijn geen ontheffing kan worden verleend. Hierdoor is de ontheffing ’s nachts niet uitvoerbaar. Er bestaat immers gevaar dat soorten worden geraakt waarvoor geen ontheffing is verleend. Richtlijnen van het Agentschap voor de luchtvaart kunnen het dwingendrechtelijk kader van artikel 9 van Pro de Vogelrichtlijn niet opzij zetten. Ditzelfde geldt voor de Uitvoeringsverordening van de Europese Commissie nr. 139/2014, van 12 februari 2014, die bovendien geen eisen bevat waaraan een luchtterrein met het oog op bird strikes moet voldoen.
23.1. Op grond van artikel 3.26, tweede lid, aanhef en onder a tot en met c, van de Wnb kan bij algemene maatregel van bestuur het gebruik van het geweer worden uitgesloten of beperkt en kunnen regels worden gesteld over het geweer, de munitie en het gebruik van middelen op, aan of bij het geweer. Deze regels zijn neergelegd in het Besluit natuurbescherming (hierna: Bnb). Op grond van artikel 3.16, eerste lid, onder a, van het Bnb is het verboden het geweer te gebruiken voor zonsopkomst en na zonsondergang. Hoewel artikel 3.26, derde lid, van de Wnb niet verwijst naar artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb, heeft het college de gevraagde ontheffing terecht aan de voorwaarden in dit artikel getoetst (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2013, ECLI:NL:RVS:2023:3471).
23.2. Op GAE vinden ook vluchten plaats voor zonsopkomst en na zonsondergang, tussen 6:30 uur en 23:00 uur. Omdat de diersoorten zich ook in de schemerperiode in het gebied ophouden en daarmee mogelijk een risico vormen voor de vliegveiligheid, ziet ontheffing op grond van artikel 3.26, derde lid, van de Wnb voor het afwijkend gebruik van het geweer alleen op de mogelijkheid om het geweer te gebruiken vanaf een uur voor zonsopkomst en een uur na zonsondergang, en niet gedurende de gehele nacht. De Afdeling acht aannemelijk dat het tijdens de schemerperiode nog mogelijk is voor de vogelwacht om een geschikte plaats in het veld in te nemen en te schieten, zodat geen sprake is van een niet-selectief middel. Gelet op artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb mag het college als er a) geen andere bevredigende oplossing bestaat en b) in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer, een ontheffing verlenen voor het opzettelijk vangen en doden van aangewezen soorten in de Vogelrichtlijn. Wanneer dat belang in het geding is en er volgens de escalatieladder geen andere bevredigende oplossing meer voorhanden is, is de noodzaak - ook tijdens de schemerperiode - gegeven.
23.3. Het betoog slaagt niet.
Conclusie beroep tegen het besluit van 23 december 2021
24. Het beroep is gegrond. Hetgeen overigens is aangevoerd, behoeft geen bespreking meer. Het besluit van 23 december 2021 moet worden vernietigd. Echter is de bij dat besluit gehandhaafde ontheffing inmiddels geëxpireerd. Daarom hoeft het college geen nieuw besluit te nemen.
25. Het college moet de proceskosten vergoeden die verband houden met het beroep van rechtswege.
Overschrijding redelijke termijn
26. De Afdeling gaat nu in op de vraag of er reden is voor het toekennen van schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van de procedure, zoals door de Faunabescherming verzocht.
27. De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188.
28. Het college heeft het bezwaarschrift van de Faunabescherming tegen het besluit van 23 januari 2020 op 5 maart 2020 ontvangen. De redelijke termijn is daarom op 5 maart 2020 aangevangen. Dat betekent dat de redelijke termijn afliep op 5 maart 2024. Dit betekent dat in deze procedure de redelijke termijn is overschreden. Deze uitspraak is van 3 december 2025. De redelijke termijn is daarom met 20 maanden overschreden. Omdat de overschrijding geheel aan de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van schade uitgesproken ten laste van de Staat der Nederlanden.
29. Met een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, zal de Afdeling de Staat veroordelen tot betaling van € 2.000,00 aan de Faunabescherming als vergoeding van de geleden immateriële schade, te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
30. De Staat moet de proceskosten vergoeden die verband houden met de overschrijding van de redelijke termijn.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak;
III. verklaart het beroep van rechtswege van Stichting de Faunabescherming tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 23 december 2021 gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 23 december 2021, kenmerk 201903407-00978231;
V. bepaalt dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe geen nieuw besluit hoeft te nemen;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij Stichting de Faunabescherming in verband met de behandeling van het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.360,50 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. wijst het verzoek van Stichting de Faunabescherming om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
VIII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Stichting de Faunabescherming een schadevergoeding van € 2.000,00 te betalen;
IX. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) van bij Stichting de Faunabescherming in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Van Deventer-Lustberg
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2025
1105
BIJLAGE
Wet natuurbescherming
Artikel 3.3
1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren.
4. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
[…]
2º. In het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
[…]
c. de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.
Artikel 3.8
1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid, ten aanzien van dieren of planten van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van de voortplantingsplaatsen, rustplaatsen of eieren van dieren van daarbij aangewezen soorten.
5. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
[…]
3º. in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
[…]
c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
Artikel 3.10
2. Artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat, in aanvulling op de redenen, genoemd in het vijfde lid, onderdeel b, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen:
a. in het kader van de ruimtelijke inrichting of ontwikkeling van gebieden of van kleinschalige bouwactiviteiten, met inbegrip van het daarop volgende gebruik van het gebied of het gebouwde;
[…]
f. in het kader van bestendig beheer of onderhoud aan vaarwegen, watergangen, waterkeringen, waterstaatswerken, oevers, vliegvelden, wegen, spoorwegen of bermen, of in het kader van natuurbeheer;
g. in het kader van bestendig beheer of onderhoud van de landschappelijke kwaliteiten van een bepaald gebied;
h. in het algemeen belang, of
i. bestendig gebruik.
Artikel 3.12
1. Er zijn faunabeheereenheden die voor hun werkgebied een faunabeheerplan vaststellen. Het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht geschieden overeenkomstig het faunabeheerplan.
2. Faunabeheereenheden stellen een of meer faunabeheerplannen vast voor hun werkgebied. Ten aanzien van door Onze Minister vanwege de omvang van hun leefgebieden aangewezen diersoorten stellen de faunabeheereenheden, in wier werkgebied het leefgebied is gelegen, gezamenlijk een faunabeheerplan vast.
9. Provinciale staten stellen bij verordening regels waaraan in hun provincie werkzame faunabeheereenheden en de door de faunabeheereenheid vastgestelde faunabeheerplannen voldoen. Deze regels kunnen in elk geval betrekking hebben op:
a. de omvang en begrenzing van het werkgebied van de faunabeheereenheid;
b. de aard, omvang en noodzaak van de op grond van het faunabeheerplan te verrichten handelingen waarvoor een ontheffing als bedoeld in artikel 3.17 wordt verleend of waartoe opdracht wordt verleend op grond van artikel 3.18;
c. de wijze waarop en de perioden waarin de handelingen, bedoeld in onderdeel b worden verricht, en
d. de vertegenwoordiging van maatschappelijke organisaties als bedoeld in het tweede lid in het bestuur van de faunabeheereenheid.
Artikel 3.17
1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is
[…].
2. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt verleend aan een faunabeheereenheid, die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan.
4. In afwijking van het tweede lid kan een ontheffing ook aan een wildbeheereenheid of aan anderen dan een faunabeheereenheid worden verleend, indien de noodzaak ontbreekt voor verrichting van de handelingen door tussenkomst van een faunabeheereenheid.
5. In afwijking van artikel 3.12, eerste lid, en het tweede lid kan een ontheffing worden verleend voor handelingen die niet op grond van een faunabeheerplan worden verricht, indien de noodzaak ontbreekt voor een faunabeheerplan, gelet op de specifieke kenmerken van de desbetreffende diersoort dan wel de aard of omvang van te verrichten handelingen.
Artikel 3.26
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan het gebruik van het geweer, bedoeld in het eerste lid, worden uitgesloten of beperkt en kunnen regels worden gesteld over:
a. het geweer;
b. de munitie, waarbij ook rekening wordt gehouden met belangen van veiligheid, volksgezondheid, welzijn en milieu;
c. het gebruik van middelen op, aan of bij het geweer;
[…]
3. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing en provinciale staten kunnen vrijstelling verlenen van het eerste lid, onderdeel a of b, en de krachtens het tweede lid gestelde regels, met dien verstande dat bij het verlenen van ontheffing of vrijstelling van regels als bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, ook rekening wordt gehouden met belangen van veiligheid, volksgezondheid, welzijn en milieu.
Besluit natuurbescherming
Artikel 3.16
1. Het is verboden een geweer ter uitoefening van het bepaalde bij of krachtens de wet te gebruiken:
a. voor zonsopgang en na zonsondergang;
[…]