Uitspraak
201806949/1/R2.
Datum uitspraak: 29 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl, gevestigd te Nieuwolda, gemeente Oldambt, en andere,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2018 heeft het college op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), vergunning verleend aan vereniging Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding voor de bouw en exploitatie van zestien windturbines op met kadastrale nummers en coördinaten genoemde locaties in de gemeente Delfzijl (hierna: de gebiedbeschermingsvergunning).
Bij dit besluit heeft het college tevens op grond van artikel 3.3 en artikel 3.8 van de Wnb aan vereniging Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding voor de periode tot 30 november 2047 een ontheffing verleend van de verbodsbepalingen in de artikelen 3.1 en 3.5 van de Wnb voor in het besluit genoemde vogel- en vleermuissoorten (hierna: de soortenbeschermingsontheffing).
Tegen dit besluit hebben Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl en andere beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Vereniging Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding (hierna: de Koepel) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl en andere en vereniging Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl en andere en de Koepel hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 januari 2020, waar Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl en andere, vertegenwoordigd door mr. J.G.L van Nus en mr. S.J. de Haan, advocaten te Amsterdam en het college, vertegenwoordigd door O. Slakhorst en mr. L. Boerema, zijn verschenen. Voorts is ter zitting De Koepel, vertegenwoordigd door mr. E.M.N. Noordover, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het besluit heeft betrekking op de gevolgen die de bouw en exploitatie van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding heeft of kan hebben voor op grond van de Wnb beschermde gebieden en soorten. Het besluit is door het college op grond van de regeling uit de Elektriciteitswet 1998 als uitvoeringsbesluit gecoördineerd voorbereid met de eerder bekend gemaakte inpassingsplan "Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding" en omgevingsvergunning (ECLI:NL:RVS:2018:4180). Het plaatsingsgebied voor de windturbines ligt direct ten zuiden van en aansluitend op het bestaande windpark Delfzijl Zuid in de gemeente Delfzijl. Het plaatsingsgebied wordt globaal omsloten door de provinciale weg N362 aan de westzijde, het Termunterzijldiep aan de oostzijde en het bestaande windpark Delfzijl Zuid aan de noordzijde. Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding bestaat uit zestien windturbines met een tiphoogte van maximaal 204 m. Het opgesteld vermogen ligt naar verwachting rond de 64 MW, uitgaande van ongeveer 4 MW per windturbine. Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding kent vijf initiatiefnemers die samenwerken in een vereniging: Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding.
1.1. Het plaatsingsgebied van de windturbines ligt in de nabijheid van het natuurgebied Waddenzee. Dit gebied is bij besluit van 26 februari 2009, kenmerk DRZO/2008-001, door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; aangeduid als: de Habitatrichtlijn). Daarbij is ook het besluit van 8 november 1991, kenmerk J.9115397, tot aanwijzing van het gebied Waddenzee als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; aangeduid als: de Vogelrichtlijn), gewijzigd. Het natuurgebied Waddenzee is hiermee aangewezen als Natura 2000-gebied.
Het besluit uit 2009 is voorts gewijzigd bij besluiten van 6 januari 2014 en 30 maart 2017, waarbij het Natura 2000-gebied Waddenzee is uitgebreid door de toevoeging daaraan van het gebied Eems-Dollard.
Het Natura 2000-gebied Waddenzee is onder meer aangewezen als leefgebied voor een aantal vogelsoorten waaronder de visdief, bruine kiekendief en blauwe kiekendief als broedvogels.
Bij de gebiedbeschermingsvergunning zijn de mogelijke gevolgen van het project, de bouw en exploitatie van voornoemde zestien windturbines, voor het Natura 2000-gebied Waddenzee beoordeeld.
1.2. De soortenbeschermingsontheffing ziet op het opzettelijk doden, dan wel opzettelijk doden in hun natuurlijk verspreidingsgebied van de vogelsoorten:
spreeuw, wilde eend, zilvermeeuw, kokmeeuw, stadsduif, buizerd, houtduif, zwarte kraai, holenduif, merel, graspieper, blauwe reiger, visdief, kleine mantelmeeuw, stormmeeuw, bruine kiekendief, goudplevier, kerkuil, meerkoet, fazant, torenvalk en boerenzwaluw.
Daarnaast ziet de ontheffing ook op het opzettelijk doden in hun natuurlijk verspreidingsgebied van de vleermuissoorten: ruige dwergvleermuis en gewone dwergvleermuis.
Ontvankelijkheid
2. Verweerder en de Koepel stellen dat de stichtingen, verenigingen en natuurlijke personen die gezamenlijk beroep hebben ingesteld tegen de gebiedbeschermingsvergunning en de soortenbeschermingsontheffing niet-ontvankelijk zijn in dat beroep. Zij voeren daartoe, samengevat weergegeven, aan dat de statuten van de stichtingen niet zien op natuurwaarden en dat de afstand tot de windturbines voor de natuurlijke personen en de verenigingen die voor natuurlijke personen opkomen, te groot is om belanghebbendheid bij de besluiten aan te nemen.
2.1. De Afdeling zal hieronder eerst de ontvankelijkheid van het beroep voor zover gericht tegen de gebiedbeschermingsvergunning bespreken, daarna zal zij dat doen ten aanzien van het beroep voor zover gericht tegen de soortenbeschermingsontheffing. Bij die bespreking zal, in verband met de uit te voeren toets, ook een onderscheid gemaakt worden tussen de natuurlijke personen en de rechtspersonen.
2.2. Uit artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb, volgt dat uitsluitend belanghebbenden beroep kunnen instellen tegen de bestreden besluiten. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
De gebiedbeschermingsvergunning
Natuurlijke personen
2.3. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, onder 3.2, overwogen dat het uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef-, of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
In haar uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, onder 7, betreffende het windpark De Drentse Monden en Oostermoer (hierna: uitspraak over het windpark De Drentse Monden en Oostermoer) heeft de Afdeling overwogen dat voor windparken op land als uitgangspunt wordt gehanteerd dat gevolgen van enige betekenis aanwezig kunnen worden geacht binnen een afstand van tien keer de tiphoogte van de voor appellanten dichtstbijzijnde windturbine, gemeten vanaf de voet van de windturbine. In veel gevallen bestaat ook buiten deze afstand zicht op het windpark, vooral als het windpark in open landschap ligt. De Afdeling gaat er echter van uit dat de gevolgen van het zicht op het windpark voor het woon- en leefklimaat op een afstand van meer dan tien keer de tiphoogte in beginsel te beperkt zijn om nog te kunnen spreken van gevolgen van enige betekenis, zo staat in de uitspraak over het windpark De Drentse Monden en Oostermoer. Verder is overwogen dat de Afdeling ervan uitgaat dat op een afstand van meer dan tien keer de tiphoogte in beginsel geen andere gevolgen van enige betekenis van het windpark zijn te verwachten, zoals geluid- of slagschaduwhinder van enige betekenis.
2.4. De gebiedbeschermingsvergunning ziet op de bouw en exploitatie van zestien windturbines met een ashoogte en rotordiameter van maximaal 136 m en een tiphoogte van maximaal 204 m. Indien ervan wordt uitgegaan dat op een afstand van meer dan tien keer de tiphoogte geen gevolgen van enige betekenis worden ondervonden, dan betekent dit dat omwonenden wonend op een afstand van meer dan 2.040 m van de dichtstbijzijnde windturbine behorende tot het windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding geen belanghebbende zijn.
2.5. Het beroep van Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl en andere is onder meer ingediend namens verschillende natuurlijke personen. Van deze natuurlijke personen woont een aantal op meer dan 2.040 m van de dichtstbijzijnde windturbine behorende tot windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding. Dit geldt voor [namen 19 appellanten]. De Afdeling is gelet op hetgeen hiervoor is overwogen van oordeel dat zij geen belanghebbenden zijn bij het besluit voor zover daarin gebiedbeschermingsvergunning is verleend. Het beroep van Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl en andere is dan ook niet-ontvankelijk, voor zover dit beroep is ingediend door de in deze overweging genoemde natuurlijke personen.
Rechtspersonen
2.6. Het beroep is tevens onder meer ingediend door of namens Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl, Vereniging Dorpsbelangen Nieuwolda, Vereniging Dorpsbelangen Nieuw Scheemda en ’t Waar, Vereniging Dorpsbelangen Wagenborgen en Stichting Landschap Oldambt.
2.7. De Afdeling stelt vast dat Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl blijkens haar statuten ten doel heeft op te komen voor de belangen van inwoners van de gemeente Oldambt en/of het direct aangrenzende grondgebied van andere gemeenten. Het betreft het handhaven en verbeteren van het woongenot, de woonomgeving, het welzijn en het leefmilieu van deze bewoners, in het bijzonder door te trachten de realisatie van windturbineparken op het grondgebied van de gemeente Delfzijl en/of het direct aangrenzende grondgebied van andere gemeenten tegen te gaan. In de statuten van de verenigingen zijn vergelijkbare doelstellingen opgenomen, elk toegespitst op de belangen van de inwoners van het dorp waar de verenigingen hun werkgebied hebben. De stichting en de verenigingen komen gelet hierop op voor de belangen van omwonenden van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding die, afhankelijk van de locatie van hun woning, belanghebbende kunnen zijn bij de bouw en exploitatie van het windpark.
De Afdeling stelt voorts vast dat de gemeente Oldambt en dorpen Nieuwolda en Wagenborgen binnen de hiervoor genoemde afstand van 2.040 m van een winturbine zijn gelegen. Deze stichting en deze verenigingen zijn dan ook belanghebbenden bij het bestreden besluit, voor zover dit de gebiedbeschermingsvergunning betreft. De dorpen Nieuw Scheemda en ’t Waar bevinden zich echter op meer dan 4 km van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding. Gelet op deze afstand en hetgeen hiervoor onder 2.3 tot en met 2.5 is overwogen, is de vereniging Dorpsbelangen Nieuw Scheemda en ’t Waar naar het oordeel van de Afdeling geen belanghebbende bij het bestreden besluit in zoverre.
2.8. Stichting Landschap Oldambt heeft blijkens haar statuten ten doel het behouden, herstellen en bevorderen van de ontwikkeling van het cultuurlandschap van het Oldambt in het algemeen, en het gebied van de voormalige Dollardboezem met het open polderland en de omliggende lintbebouwing in het bijzonder. Onder "het Oldambt" wordt blijkens de statuten het gebied liggende in de gemeenten Bellingwedde, Reiderland, Scheemda, Winschoten, Menterwolde en de voormalige gemeente Termunten verstaan. Onder "cultuurlandschap" wordt blijkens de statuten het fysieke landschap met zijn samenstellende elementen, cultuurhistorische waarden, stedenbouwkundige structuren, kenmerkende beplanting en karakteristieke bebouwing, zowel in de dorpen als daarbuiten, verstaan. Tot de centrale waarden van het cultuurlandschap worden tevens visuele aspecten als openheid, transparantie en nachtelijke duisternis, alsmede rust en een schoon milieu gerekend. Nu het windpark wordt gerealiseerd op gronden behorende tot het grondgebied van de voormalige gemeente Termunten en daarmee een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling is binnen het werkgebied van de stichting, kan het project waarvoor gebiedbeschermingsvergunning is verleend gevolgen hebben voor de belangen die de stichting behartigt. Dat in de statuten het woord "natuur" niet is vermeld, speelt anders dan het college en de Koepel menen geen rol bij de bepaling of de stichting belanghebbende is bij het besluit in zoverre.
Deze stichting is dan ook belanghebbende bij het bestreden besluit, voor zover dit de gebiedbeschermingsvergunning betreft.
Conclusie ontvankelijkheid beroep betreffende gebiedbeschermingsvergunning
2.9. Gelet op het vorenstaande concludeert de Afdeling dat het beroep betreffende de gebiedbeschermingsvergunning ontvankelijk is, voor zover het is ingediend namens:
- Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl;
- Vereniging Dorpsbelangen Nieuwolda;
- Vereniging Dorpsbelangen Wagenborgen;
- Stichting Landschap Oldambt;
- de natuurlijke personen [namen 6 personen].
De soortenbeschermingsontheffing
2.10. Onder verwijzing naar haar uitspraak over het windpark De Drentse Monden en Oostermoer, onder 9.1, overweegt de Afdeling dat bij de beoordeling of een appellant belanghebbende is bij een soortenbeschermingsontheffing die op grond van de Wnb is verleend de ruimtelijke uitstraling van het project dat mede door de die ontheffing mogelijk wordt gemaakt - in dit geval de uitbreiding van een windmolenpark - niet van belang is. Bepalend is of de handeling waarvoor de soortenbeschermingsontheffing is verleend een ruimtelijke uitstraling heeft op de woon- en leefomgeving van de appellanten. In dit geval is de handeling waarvoor de soortenbeschermingsontheffing is verleend het doden van vogels en vleermuizen door de voorziene windturbines. Een soortenbeschermingsontheffing heeft dan ook een tot die handeling beperkte ruimtelijke uitstraling.
De door Vereniging Dorpsbelangen Nieuwolda, Vereniging Dorpsbelangen Nieuw Scheemda en ’t Waar en Vereniging Dorpsbelangen Wagenborgen behartigde belangen van inwoners van genoemde dorpen, worden naar het oordeel van de Afdeling niet rechtstreeks getroffen door de soortenbeschermingsontheffing omdat deze dorpen op minstens 1,2 km afstand zijn gelegen. De verenigingen hebben geen gegevens naar voren gebracht die tot het oordeel moeten leiden dat het gebruikmaken van deze ontheffing desondanks enige ruimtelijke uitstraling op omwonenden zal hebben en daarmee invloed zal hebben op hun woon- en leefomgeving. De enkele omstandigheid dat soorten die aanvaringsslachtoffer kunnen worden van de voorziene windturbines, in de omgeving van omwonenden voorkomen, omdat zij daar vliegen of foerageren, is daarvoor onvoldoende.
Ook de belangen van [namen 19 appellanten] en [namen 6 personen] zijn naar het oordeel van de Afdeling niet rechtstreeks bij de soortenbeschermingsontheffing betrokken omdat deze natuurlijke personen op afstanden van 590 m tot enkele km van de windturbines wonen. Zij hebben evenmin gegevens naar voren gebracht die tot het oordeel moeten leiden dat het gebruikmaken van de soortenbeschermingsontheffing desondanks enige ruimtelijke uitstraling op hen zal hebben en daarmee invloed zal hebben op hun woon- en leefomgeving.
Conclusie ontvankelijkheid beroep betreffende soortenbeschermingsontheffing
2.11. Gelet op het vorenstaande concludeert de Afdeling dat het beroep betreffende de soortenbeschermingsontheffing alleen ontvankelijk is, voor zover het is ingediend namens Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl en Stichting Landschap Oldambt. Beide stichtingen behartigen blijkens hun doelstelling en werkgebied belangen van bewoners op korte afstand van de windturbines.
Relativiteit
3. Het college en de Koepel stellen dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan bespreking van het beroep voor zover dit ontvankelijk is.
3.1. In artikel 8:69a van de Awb is het volgende bepaald: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
3.2. De bepalingen van de Wnb hebben met name ten doel het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. Uit de jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1371) volgt dat de individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Hiervan is bij [namen 6 personen] geen sprake omdat zij niet in de onmiddellijke nabijheid, maar op minstens 4,2 km afstand van het dichtsbijgelegen Natura 2000-gebied Waddenzee wonen. Ook bij Vereniging Dorpsbelangen Nieuwolda en Vereniging Dorpsbelangen Wagenborgen is daarvan geen sprake omdat de inwoners wiens belangen de verenigingen behartigen evenmin in de onmiddellijke nabijheid van voornoemd Natura 2000-gebied wonen, maar op een afstand van minstens 4,7 km.
De betrokken normen van de Wnb strekken derhalve kennelijk niet tot bescherming van de belangen van voornoemde natuurlijke personen en verenigingen.
3.3. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan het bespreken van het beroep voor zover dit is ingediend door Stichting Windmolenvrij.nl en Stichting Landschap Oldambt. Niet kan immers worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen die de stichtingen behartigen, zijnde eigen statutaire belangen dan wel de individuele belangen van inwoners die zij behartigen en overeenkomen met of verweven zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen.
3.4. Gelet op het bovenstaande zal het beroep voor zover dit is ingediend door Stichting Windmolenvrij.nl en Stichting Landschap Oldambt (hierna: de stichtingen) tegen de gebiedbeschermingsvergunning en de soortenbeschermingsontheffing volledig worden behandeld.
Inhoudelijk
Algemene gronden
4. De stichtingen stellen dat vrijwillig is aangehaakt bij de omgevingsvergunning voor de realisatie van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding. Deze vergunning is, met het bestemmingsplan "Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding", bij uitspraak van de Afdeling van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4180, vernietigd.
4.1. De Afdeling stelt vast dat de gebiedsbeschermingsvergunning en soortenbeschermingsontheffing niet zijn aangehaakt bij de bedoelde omgevingsvergunning, maar later in een afzonderlijke procedure zijn verleend. De Wnb biedt ruimte voor deze handelwijze, nu die wet geen verplichting bevat om een aanvraag voor een gebiedbeschermingsvergunning of soortenbeschermingsontheffing op grond van deze wet aan te haken bij een, reeds in voorbereiding zijnde, omgevingsvergunning. Voor zover de stichtingen stellen dat er reeds door het niet aanhaken een gebrek is in het besluit van 6 juli 2018, volgt de Afdeling deze stelling dan ook niet.
Voorts ziet de Afdeling in de enkele verwijzing van de stichtingen ter zitting naar voornoemde vernietiging bij de uitspraak van 19 december 2018, geen aanleiding voor het oordeel dat de gebiedbeschermingsvergunning en soortenbeschermingsontheffing eveneens voor vernietiging in aanmerking komen. Daartoe wijst de Afdeling erop dat er een afzonderlijke procedure op grond van een ander wettelijk kader, namelijk de Wnb, is doorlopen voor een project en een activiteit als bedoeld in die wet. Daarbij is het voor de rechtmatigheid van deze vergunning en ontheffing niet vereist dat hetgeen deze vergunningen mogelijk maken ook planologisch is toegestaan.
Het betoog faalt.
5. De stichtingen stellen dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid omdat er slordigheden en fouten in staan. Zij voeren daartoe onder meer aan dat de aanvangsdatum uit het besluit is verwijderd en in de voorschriften geen sancties zijn opgenomen voor het handelen in strijd met de gebiedbeschermingsvergunning.
5.1. De Afdeling is niet gebleken dat er door de gestelde slordigheden en fouten gebreken in het besluit zitten en dat daardoor geoordeeld moet worden dat dit besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is voorbereid. Daartoe acht de Afdeling van belang dat geen wettelijke bepaling vereist dat er een aanvangsdatum in het besluit is opgenomen. Op de inwerkingtreding van het besluit is immers de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Na de inwerkingtreding van het besluit kan van de gebiedsbeschermingsvergunning en soortenbeschermingsontheffing gebruik worden gemaakt, hiervoor is geen aanvangsdatum in het besluit zelf nodig. Het opnemen van een dergelijke datum is in dit geval bovendien niet vereist, omdat geen sprake is van een aanvraag voor een project of activiteit die enkel binnen een bepaalde periode plaatsvindt of voor een bepaalde tijdspanne is aangevraagd. De enkele omstandigheid dat deze datum wel in het ontwerpbesluit was opgenomen, maakt niet dat het besluit gebrekkig is bij het ontbreken daarvan.
Voorts voorziet, zoals het college ook terecht heeft betoogd, de Wnb reeds in mogelijke sancties bij het niet voldoen aan de voorschriften bij een besluit op grond van die wet dan wel het handelen in strijd met een verleende vergunning of ontheffing. Zo is in artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb bepaald dat een ontheffing of vergunning in een dergelijk geval kan worden gewijzigd of ingetrokken. Ook kan er in een dergelijk geval voor worden gekozen om op grond van artikel 7.2, van de Wnb een last onder bestuursdwang op te leggen. Nu de wet reeds in mogelijke sancties voorziet, hoeven deze niet nogmaals in de voorschriften bij de vergunning of ontheffing op grond van die wet te worden opgenomen.
Ook in hetgeen de stichtingen verder nog hebben genoemd, zoals schrijffouten, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is voorbereid. Het betoog faalt.
6. De stichtingen hebben zich in het beroepschrift op een groot aantal punten beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. De stichtingen hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Reeds hierom falen deze betogen.
Uitgangspunten en onderzoeken
7. De stichtingen stellen dat het habitattype in het Eems-Dollardgebied, dat na wijziging deel uitmaakt van het gebied Waddenzee, ten onrechte niet in de passende beoordeling is betrokken. Ook hadden de gebieden behorende tot het Natuur Netwerk Nederland en niet beschermde soorten in het besluit moeten worden beschreven en onderzocht.
7.1. De Afdeling is uit het besluit gebleken dat de Eems-Dollard in de besluitvorming is betrokken. Zo is vermeld dat het Natura 2000-gebied Waddenzee bij besluit van 30 maart 2017 met de Eems-Dollard is uitgebreid en dat dit ziet op de aanwezigheid daar van het habitattype estuaria (H1130). Ook is vermeld dat gevolgen voor dit habitattype op voorhand zijn uitgesloten. Dit standpunt is door de stichtingen niet, met gegevens onderbouwd, aangevochten. De Afdeling ziet gelet hierop geen aanleiding voor het oordeel dat de uitgevoerde beoordeling geen betrekking heeft op het habitattype estuaria in de Eems-Dollard en de eventuele gevolgen daarvoor nader bezien hadden moeten worden in de passende beoordeling.
Voorts volgt de Afdeling de stichtingen niet in de stelling dat ook andere gebieden en soorten in het besluit hadden moeten worden beschreven en onderzocht. De Wnb ziet immers specifiek op gebieden, habitattypen en -soorten die als beschermd gebied, beschermd type of beschermde soort zijn aangewezen. Deze wet strekt niet tot bescherming van andere gebieden, typen en soorten, zoals de door de stichtingen genoemde gebieden die enkel behoren tot het Natuur Netwerk Nederland. Dit kan ook niet worden afgeleid uit het door de stichtingen genoemde artikel 1.11 van de Wnb, nu dit artikel een algemene zorgplicht betreft voor de gebieden en soorten waarop de Wnb ziet en niet gaat over wat moet worden betrokken bij de beoordeling of een gebiedbeschermingsvergunning of soortenbeschermingsontheffing op grond van de Wnb kan worden verleend. Het college heeft de door de stichtingen bedoelde gebieden en soorten dan ook niet in het besluit hoeven betrekken.
Deze betogen falen.
8. Voor zover de stichtingen stellen dat de potentiële effecten van stikstofdepositie onvoldoende zijn onderzocht, stelt de Afdeling het volgende vast.
In de passende beoordeling en het bestreden besluit is vermeld dat de aanleg en exploitatie van het windpark geen stikstofdepositie zal veroorzaken die tot gevolgen voor Natura 2000-gebieden zal leiden. Dit standpunt is nader onderbouwd met onder meer AERIUS-berekeningen. Uit die berekeningen blijkt dat slechts op twee locaties met voor stikstofgevoelige habitattypen binnen het Natura 2000-gebied Waddenzee sprake is van een bijdrage van stikstofdepositie in de aanlegfase. Het gaat om een bijdrage van 0,01 mol. Deze bijdrage heeft volgens het college geen gevolgen voor het Natura 2000-gebied omdat het gaat om een beperkte bijdrage tijdens de aanleg van het windpark en de kritische depositiewaarde ter plaatse niet is en niet door de aanleg en exploitatie van de windturbines wordt overschreden. De stichtingen hebben geen onderbouwing gegeven waarom dit niet juist is. Het enkel uiten van twijfel op dit punt, is onvoldoende.
De Afdeling ziet in hetgeen de stichtingen hebben aangevoerd dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op genoemd standpunt heeft kunnen stellen. Het betoog faalt.
9. De stichtingen stellen voorts dat het onderzoek naar en de beoordeling van de gevolgen van de uitbreiding van het windpark voor de vogelsoorten onvoldoende en gebrekkig is.
Zij stellen daartoe dat in de passende beoordeling te summier op de methodiek en achtergronden is ingegaan en bijlagen met eventuele verdere informatie niet zijn bijgevoegd. Verder is de door de stichtingen geuite twijfel over de gehanteerde methodiek niet weerlegd. De stichtingen stellen meer algemeen dat het 1% mortaliteit-criterium niet gebruikt kan worden, omdat dit uiteindelijk tot verdere afname van het aantal vogels leidt. Volgens de stichtingen is dit criterium ook niet geschikt als er sprake is van afnemende populaties of in gevallen dat er een klein verschil is in voorspelde en berekende uitkomst. Ten slotte stellen de stichtingen dat de gegevens over verschillende vogelsoorten, waaronder de visdief en bruine kiekendief, verouderd zijn en niet in de berekeningen betreffende het 1% mortaliteits-criterium konden worden gebruikt.
9.1. De Afdeling stelt het volgende vast. In het besluit en de onderliggende stukken is beschreven welke methodiek is toegepast om de gevolgen voor de vogelsoorten waarvoor het gebied is aangewezen te bepalen. Zo is vermeld van welke gegevens en berekeningsmethode gebruik is gemaakt om te bepalen of het 1% mortaliteit-criterium voor de vogelsoorten wordt overschreden. Voorts is in die stukken vermeld dat in het geval van een overschrijding van die norm, met behulp van het rekenmodel Potential Biological Removal (PBR) een inschatting is gemaakt van de mate waarin extra vogelsterfte vanwege de 16 windturbines opgevangen kan worden door een populatie. Bij die inschatting is voor de vogelsoorten een recovery factor (rf) gebruikt. Verder zijn de gegevens die daarbij zijn gebruikt over de aanwezigheid van vogels vermeld en bijgevoegd. Ook zijn de onderliggende stukken zoals de passende beoordeling en de aanvullingen daarvan, steeds beschikbaar geweest. Dit is in het deskundigenbericht bevestigd.
De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om de stichtingen te volgen in hun stelling over een te summiere beschrijving en het niet bijvoegen van verdere informatie. Dit betoog faalt.
9.2. Voor zover de stichtingen betogen dat het zogenoemde 1% mortaliteit-criterium niet toegepast had mogen worden, overweegt de Afdeling het volgende.
Bij zijn arrest van 9 december 2004, in zaak C-79/03, punten 36 en 41, ECLI:EU:C:2004:782, heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie geoordeeld dat het door het ORNIS-comité geformuleerde criterium, inhoudende dat iedere tol van minder dan 1% van de totale jaarlijkse sterfte van de betrokken populatie (gemiddelde waarden) voor de soorten die niet mogen worden gejaagd, en van 1% van de te bejagen soorten, als maatstaf kan worden gebruikt om te beoordelen of de door de lidstaat krachtens artikel 9, eerste lid, sub c, van de Vogelrichtlijn verleende afwijking van het verbod van artikel 8, eerste lid, van die richtlijn om vogels met lijmstokken te vangen voldoet aan de voorwaarde dat de betrokken vogels in kleine hoeveelheden worden gevangen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH9250, onder 2.5), kan dit criterium, bij het ontbreken van een ander wetenschappelijk onderbouwd criterium, gehanteerd worden als uitgangspunt om te bepalen of de te verwachten aantallen vogelslachtoffers door de windturbines de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied aantasten of een verstorend effect kunnen hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zoals eveneens in die uitspraak is overwogen kan de omstandigheid dat het gaat om een kleine populatie van een soort, niet tot een ander oordeel leiden, nu het criterium in een percentage van de totale te verwachten sterfte van die soort in de desbetreffende gebieden is geformuleerd. Voorts is in de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:794, in aansluiting daarop overwogen dat het criterium ook kan worden toegepast bij populaties die reeds in een ongunstige staat van instandhouding verkeren.
De Afdeling ziet in de enkele stelling van de stichtingen dat bij een betrokken vogelsoort sprake is van een afnemende populatie, geen aanleiding om een ander standpunt in te nemen over het toepassen van bedoeld criterium als in voornoemde uitspraken is gebeurd. Daarbij is in het deskundigenbericht toegelicht dat in de berekeningen met afnemende populaties, net als bij populaties die in een ongunstige staat van instandhouding verkeren, rekening gehouden kan worden door van een lagere rf uit te gaan. Hierdoor wordt in de berekeningen ingebouwd dat de populatie minder in staat is om extra sterfte op te vangen. In het deskundigenbericht is de gehanteerde rf bij de afnemende populatie bezien en in ieder geval passend, zelfs aan de voorzichtige kant, geacht. De stichtingen hebben dit niet, met gegevens onderbouwd, weersproken. Wat betreft de gevallen dat er een klein verschil is in voorspelde en berekende uitkomst, staat daarnaast in het deskundigenbericht dat in die gevallen geen aanleiding is voor twijfel aan de uitkomsten. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college het 1% mortaliteit-criterium niet in dit geval had kunnen toepassen om te beoordelen of sprake is van significante gevolgen door vogelsterfte.
Het betoog faalt dan ook in zoverre.
9.3. Voor zover de stichtingen stellen dat is uitgegaan van verouderde gegevens, beziet de Afdeling deze stelling eerst voor zover deze ziet op de gegevens die zijn gebruikt om de populatieomvang te bepalen. Daarna zal deze stelling worden bezien voor zover deze betrekking heeft op de berekening van de natuurlijke sterfte.
9.3.1. De Afdeling acht hier het volgende van belang. Zoals ook wordt bevestigd in het deskundigenbericht is uitgegaan van monitoringsgegevens aangevuld met berekeningen met een "flux-collision-model". In dit bericht is vermeld dat die gegevens representatief zijn voor de aanwezigheid van de vogelsoorten waarvoor het gebied is aangewezen en waarop de soortenbeschermingsontheffing betrekking heeft.
Ten aanzien van de visdief is niet gebleken dat van verouderde gegevens is uitgegaan waardoor van een onjuiste, volgens de stichtingen te kleine, populatieomvang is uitgegaan. De gewijzigde omstandigheid waarop de stichtingen wijzen betreft het aanleggen van extra leefgebied op afstand van de bestaande en nieuwe windturbines. Hierdoor, zo wordt gesteld door het college en bevestigd in het deskundigenbericht, verblijft en foerageert er thans een kleinere populatie visdieven in de omgeving van het windpark. De stelling van de stichtingen dat van een te kleine populatie is uitgegaan waardoor de kans dat er visdieven tegen de windturbines vliegen groter is dan waarvan het college is uitgegaan, faalt dan ook.
Ten aanzien van de blauwe kiekendief stellen de stichtingen dat van een grotere populatie uitgegaan had moeten worden, waardoor de beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied voor zover het die soort betreft anders kan zijn. Tussen partijen is niet in geschil, en wordt ook bevestigd in het deskundigenbericht, dat uit actuele gegevens van SOVON blijkt dat er de laatste jaren feitelijk meer blauwe kiekendieven in de omgeving van het gebied verblijven dan de populatie waarvan is uitgegaan in de passende beoordeling. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat dit echter geen gevolgen heeft voor het besluit, nu moet worden beoordeeld wat de gevolgen voor deze soort in het Natura 2000-gebied Waddenzee zijn rekening houdend met de instandhoudingsdoelstelling voor die soort. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op dit standpunt kunnen stellen. Daartoe is van belang dat, zoals het college betoogt, voor de blauwe kiekendief in het aanwijzingsbesluit voor het gehele Natura 2000-gebied Waddenzee een zogenoemde behouddoelstelling is opgenomen. Als instandhoudingsdoelstelling voor deze soort is vermeld: "Behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van ten minste 3 paren." Hieraan wordt, aldus het college, in het gebied Waddenzee voldaan, onder meer door de meer geschikte broedplaatsen elders in dit gebied zoals broedplaats De Boschplaat - Terschelling. De omstandigheid dat uit de gegevens van SOVON blijkt dat de feitelijke populatie blauwe kiekendieven in de omgeving van het windpark in de laatste jaren is toegenomen tot 1-3 broedparen, maakt dit niet anders nu dit niets verandert aan de omvang en kwaliteit van het leefgebied in het gehele Natura 2000-gebied.
Overigens zijn door het college en de Koepel aanvullend de aanvaringsrisico’s voor de blauwe kiekendief bezien en zijn deze laag gebleken. Aanvaringen zijn niet te verwachten, dan wel is de kans op aanvaringen zodanig klein dat van meer dan incidentele aanvaringsgevallen geen sprake zal zijn door de vlieghoogte en het aanpassingsvermogen van deze vogels. De instandhoudingsdoelstelling zal dan ook niet in gevaar komen.
Dit is door de stichtingen niet met gegevens onderbouwd weersproken.
De Afdeling ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat het college de populatieomvang onjuist heeft bepaald en daarmee de mogelijke gevolgen onjuist heeft beoordeeld. Ook dit betoog van de stichtingen faalt.
9.3.2. Voor zover de stichtingen stellen dat in de berekening van de natuurlijke sterfte voor vogels bij het toepassen van de PBR is uitgegaan van gegevens van de British Trust for Ornithology, zogenoemde BTO-gegevens, die verouderd kunnen zijn, overweegt de Afdeling het volgende.
Uit het besluit en de onderliggende stukken, waaronder de passende beoordeling, blijkt dat voor de genoemde berekening is uitgegaan van de BTO-gegevens. Van deze gegevens, zo is ter zitting bevestigd, is bezien of deze voor betreffende vogelsoorten nog de meest actuele gegevens zijn. Het college heeft daarover toegelicht dat per soortgroep is bezien of er langjarig onderzoek is verricht dat nog niet verwerkt is in de BTO-gegevens en zo ja, welke gegevens dit onderzoek heeft opgeleverd. Hieruit is gebleken dat slechts voor een aantal soorten, waaronder de bruine kiekendief, langjarig actueler onderzoek beschikbaar is. Dit actuelere onderzoek onderschrijft de BTO-gegevens waarop de berekeningen van natuurlijke sterfte zijn gebaseerd. Dit is in het deskundigenbericht bevestigd. Het college heeft zich op grond hiervan op het standpunt gesteld dat van de meest actuele beschikbare gegevens is uitgegaan bij de berekening van de natuurlijke sterfte. De stichtingen hebben dit niet met gegevens onderbouwd weersproken.
Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de gegevens betreffende de natuurlijke sterfte en PBR onjuist zijn. Ook dit betoog faalt.
9.4. Gelet op het bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken of aannemelijk gemaakt dat het onderzoek naar en de beoordeling van de gevolgen van de uitbreiding van het windpark voor de vogelsoorten onvoldoende en gebrekkig is. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de door het college uitgevoerde mortaliteitsberekeningen zodanige onjuistheden bevatten of leemten in kennis vertonen dat het college die niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
10. De stichtingen stellen eveneens dat het uitgevoerde onderzoek naar vleermuissoorten gebrekkig is. Zij betogen daartoe dat op onderdelen kennis ontbreekt over vleermuissoorten en aanvullend onderzoek noodzakelijk is. Zo is onvoldoende bekend hoe de staat van instandhouding van de ruige dwergvleermuis op Europees niveau is en ontbreken empirische data over monitoring van vleermuisslachtoffers van de ruige en gewone dwergvleermuis. De effecten voor de rosse en tweekleurige vleermuis zijn voorts ten onrechte uitgesloten, omdat deze soorten bij monitoring wel zijn waargenomen langs de Waddenkust.
10.1. De Afdeling stelt ten aanzien van het betoog van de stichtingen over de rosse en tweekleurige vleermuis, eerst vast dat bij het bestreden besluit niet voor deze vleermuissoorten maar alleen voor de gewone en ruige dwergvleermuis soortenbeschermingsontheffing is verleend. De Afdeling begrijpt het betoog van de stichtingen daarom aldus, dat zij betogen dat voor de rosse en tweekleurige vleermuis ook een soortenbeschermingsontheffing had moeten worden verleend. De bestendige lijn van de Afdeling is echter dat de diersoorten waarvoor de soortenbeschermingsontheffing is aangevraagd bepalend is voor de omvang van het geschil. Het bevoegd gezag - in dit geval het college - dient op basis van de aanvraag te besluiten en de diersoorten waarvoor geen soortenbeschermingsontheffing is gevraagd, staan niet ter beoordeling in de bezwaarfase, in beroep of in hoger beroep. Zie daarvoor onder andere de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV5108 (overweging 2.12). De aangevoerde gronden betreffende de rosse en tweekleurige vleermuis dienen dan ook in deze procedure buiten beschouwing te blijven.
De Afdeling zal hieronder dan ook enkel ingaan op de beroepsgronden betreffende de gewone en ruige dwergvleermuis.
10.2. Met betrekking tot de stelling van de stichtingen over ontbrekende kennis over vleermuissoorten en de noodzaak voor aanvullend onderzoek, overweegt de Afdeling het volgende.
Uit het besluit en de daaraan ten grondslag gelegde stukken, waaronder de "Ecologische beoordeling uitbreiding Windpark Delfzijl-Zuid", blijkt dat voor beide vleermuissoorten zowel literatuuronderzoek is gedaan als gedurende langere tijd in het veld is gemonitord om de aanwezigheid, populatiegrootte en trekroutes van bedoelde vleermuissoorten vast te stellen. Dit empirisch onderzoek heeft onder meer plaatsgevonden door monitoring met een detector vanuit een gondel aan de bestaande windturbine 22 en door handmatige monitoring met een detector aan een vlieger. De gebruikte methode voor het uitvoeren van dit onderzoek, de uitgangspunten die aan het onderzoek ten grondslag zijn gelegd en de uit dit onderzoek verkregen gegevens over populatiegroottes, aanwezigheid in het gebied en aanvaringen worden in het deskundigenbericht onderschreven. Daarbij is in het deskundigenbericht vermeld dat de periode waarin het onderzoek heeft plaatsgevonden en de duur van dit onderzoek, voldoende dekkend zijn om een beeld te kunnen geven en deze voldoende representatieve gegevens opleveren. In het deskundigenbericht is vermeld dat de gekozen duur niet te kort is en de gekozen maanden in het jaar representatief zijn. Ook de keuze van een plek voor de monitoring, namelijk de bestaande turbine 22, is in het deskundigenbericht onderschreven. In het deskundigenbericht is geconcludeerd dat het uitgevoerde onderzoek en de daaruit verkregen gegevens voldoende zijn om de gevolgen voor de twee vleermuizensoorten te kunnen beoordelen.
De Afdeling ziet gelet hierop geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van kennisleemten in het onderzoek. Nu de stichtingen voorts de gegevens en berekeningen in dat onderzoek niet onderbouwd hebben aangevochten, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college het onderzoek en de conclusies daaruit niet aan zijn besluit ten grondslag heeft kunnen leggen.
Het betoog faalt.
Gebiedsbescherming, specifieke beroepsgronden
11. De stichtingen betogen dat het college op grond van de passende beoordeling ten onrechte heeft geconcludeerd dat de voorziene windturbines afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten geen significante gevolgen zullen hebben voor het Natura 2000-gebied Waddenzee. De stichtingen voeren daartoe aan dat de cumulatieve effecten niet goed zijn onderzocht, omdat er meer en andere ontwikkelingen en besluitvorming betrokken had moeten worden. Voorts was nader onderzoek om gegevens voor de cumulatieve beoordeling te verkrijgen aangewezen, nu de uitgevoerde monitoring ruim voor de huidige beoordeling niet passend is. Volgens de stichtingen is niet voldoende onderbouwd dat de afstand tussen de windparken te groot is om te cumuleren en geen barrièrewerking zal ontstaan. Ten slotte is de vogelsoort bruine kiekendief niet genoemd in de cumulatiestudie terwijl de 1%-norm voor die vogelsoort wel wordt overschreden.
De stichtingen stellen dat gelet op het voorgaande een zogenoemde ADC-toets doorlopen had moeten worden.
11.1. De Afdeling stelt vast dat de cumulatieve effecten van het vergunde project zijn onderzocht en de resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "Groningse windparken Cumulatie ecologie", van 21 juli 2017 (hierna: het cumulatie-rapport). Uit dit rapport blijkt dat de effecten van reeds vergunde, maar nog niet gerealiseerde windparken in en rond de Eemshaven en Delfzijl en elders in de nabijheid van de Waddenzee, en reeds vergunde maar nog niet gerealiseerde 380 kV hoogspanningsleidingen in de Eemshaven, zijn betrokken. In het rapport zijn ook bestaande windparken en hoogspanningsleidingen in genoemde omgeving betrokken. Al deze effecten zijn in samenhang met de effecten vanwege het vergunde project beoordeeld. Het college heeft hiermee in ieder geval alle projecten waarvoor een Wnb-vergunning is verleend, maar die nog niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, en die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen effecten op de natuurlijke kenmerken van de Waddenzee kunnen hebben, afzonderlijk in de beoordeling van de mogelijke cumulatieve effecten betrokken. Door de stichtingen is niet bestreden dat alle nieuwe projecten of plannen die een effect op de natuurlijke kenmerken van de Waddenzee kunnen hebben bij bedoelde beoordeling zijn betrokken.
De Afdeling is niet gebleken dat het college bij de beoordeling van de cumulatieve effecten naast de nieuwe projecten en onverplicht betrokken bestaande projecten, nog andere of meer projecten had moeten betrekken. Voor zover de stichtingen wijzen op projecten in het hele land die mogelijk een effect kunnen hebben op een bepaalde vogelsoort, heeft het college terecht opgemerkt dat alleen die nieuwe projecten moeten worden betrokken die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen negatieve effecten kunnen hebben op de natuurlijke kenmerken van de Waddenzee, waaronder de populatie van vogelsoorten waarvoor het gebied is aangewezen. De door de stichtingen in het algemeen aangeduide projecten, kunnen geen effecten hebben op deze kenmerken van de Waddenzee. Dit is door de stichtingen niet bestreden. Het college heeft deze projecten dan ook niet hoeven betrekken.
Dit geldt ook voor de mogelijk toekomstige of voorgenomen projecten waarvoor nog een Wnb-vergunning moet worden verleend of zelfs nog aangevraagd waarop de stichtingen in het algemeen wijzen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1312), hoeft bij het beoordelen van de mogelijke cumulatieve effecten in het kader van de vergunningverlening ingevolge de Wnb, geen rekening te worden gehouden dergelijke projecten. Dergelijke andere vergunningplichtige projecten zijn immers aan te merken zijn als een onzekere toekomstige gebeurtenis. De Afdeling ziet geen aanleiding om in dit geval daarover anders te oordelen.
11.2. Wat betreft de inhoudelijke beoordeling van de mogelijk cumulatieve effecten, is de Afdeling voorts niet gebleken dat deze onvolledig of onjuist is. De Afdeling acht daarbij van belang dat de uitgangspunten bij en berekeningen voor de beoordeling van mogelijke cumulatieve effecten in het deskundigenrapport worden onderschreven. Ten aanzien van de gebruikte monitoringsgegevens is in het deskundigenrapport opgemerkt dat deze representatief zijn en het college daarvan uit kon gaan bij de beoordeling. Voorts is in dit rapport vermeld dat daar waar geen of onvoldoende monitoringsgegevens bekend waren, zoals bij de ecologisch relevante populatie van de bruine kiekendief, van een worst case is uitgegaan waardoor de mogelijk cumulatieve effecten niet zijn onderschat. De stichtingen hebben dit niet gemotiveerd weerlegd.
Daarbij is in het besluit, de passende beoordeling en het cumulatierapport de conclusie dat er geen barrièrewerking door cumulerende windparken zal ontstaan, wel degelijk onderbouwd. Deze conclusie, en onderbouwing, wordt in het deskundigenbericht onderschreven. De Afdeling ziet in de enkele stelling van de stichtingen geen aanleiding voor het oordeel dat deze conclusie niet deugdelijk is onderbouwd. Overigens wordt deze conclusie, volgens het deskundigenbericht, in een door de stichtingen ingebrachte second opinion onderschreven.
Voorts volgt de Afdeling de stichtingen niet in de stelling dat de bruine kiekendief niet in de cumulatieve beoordeling is betrokken, nu deze vogelsoort ook in het cumulatie-rapport is besproken en is betrokken in de beoordeling van de mogelijk cumulatieve effecten. Dit is, zo blijkt ook uit de eerste alinea van deze overweging, in het deskundigenbericht bevestigd.
11.3. Gelet op hetgeen in 11.1. en 11.2 is overwogen, falen de betogen van de stichtingen met betrekking tot de beoordeling van mogelijk cumulatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van de Waddenzee.
12. Voor zover de stichtingen ter onderbouwing van hun standpunten aangaande de gebiedbeschermingsvergunning verder verwijzen naar een toetsingsadvies van de commissie voor de m.e.r., stelt de Afdeling vast dat dat advies niet in deze procedure is uitgebracht en dat het advies geen betrekking heeft op de aan het besluit ten grondslag gelegde passende beoordeling met aanvullingen. Het college heeft dan ook in de verwijzing naar dit advies geen aanleiding hoeven zien om haar standpunt over het ontbreken van significantie gevolgen in dit geval te wijzigen. Dit geldt eveneens voor de verwijzing van de stichtingen naar de zogenoemde "Nationale Windrisicokaart" en een algemene aanbeveling van Vogelbescherming Nederland over het plaatsen van windmolens.
13. Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen heeft het college zich op grond van de passende beoordeling op het standpunt kunnen stellen dat de voorziene windturbines afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten geen significante gevolgen zullen hebben voor het Natura 2000-gebied Waddenzee. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling dan ook terecht geen aanleiding gezien om een zogenoemde ADC-toets te doorlopen.
Het beroep van de stichtingen voor zover dit betrekking heeft op de bij besluit van 6 juli 2018 verleende gebiedbeschermingsvergunning, is ongegrond.
Soortenbescherming, specifieke beroepsgronden
14. De stichtingen stellen eerst dat de soortenbeschermingsontheffing niet kon worden verleend omdat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossing is. Daartoe betogen de stichtingen dat alternatieven zoals zonne-energie onvoldoende zijn bezien.
14.1. Ingevolge artikel 3.3, vierde lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb wordt een ontheffing of een vrijstelling uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
[…]
14.2. De Afdeling stelt vast dat in het bestreden besluit en de daaraan ten grondslag gelegde stukken, waaronder de aanvraag, is beschreven dat met de realisatie van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding wordt beoogd een bijdrage te leveren aan de tussen de provincie Groningen en het rijk afgesproken doelstelling voor de opwekking van duurzame energie. De locatie Delfzijl, waarvan de uitbreiding een onderdeel is, is één van de drie grootschalige concentratiegebieden voor windenergie die met het oog op deze doelstelling zijn aangewezen in de "Omgevingsvisie Provincie Groningen 2016-2020". Voorts is in deze stukken gemotiveerd waarom er geen andere bevredigende oplossingen bestaan om aan de doelstelling te voldoen. Daartoe is een aantal alternatieven bezien en is specifiek over zonne-energie vermeld dat dit geen redelijk alternatief voor windenergie is vanwege het relatief grote ruimtegebruik per geproduceerde eenheid energie en de relatief hoge kosten.
Uit deze stukken blijkt voorts dat het college heeft bezien of er ecologisch gezien betere alternatieven voor de exploitatie voorhanden zijn. Daarover is vermeld dat ook de alternatieven (zowel op een geografisch schaalniveau, als op inrichtingsniveau) effecten op natuurwaarden hebben en de gekozen locatie van het project niet tot grotere effecten op natuur leidt dan locaties elders. Aanvullend is vermeld dat onder meer uit het vleermuisonderzoek blijkt dat het gebied relatief gezien lage ecologische waarden en een lage aanwezigheid van beschermde soorten kent ten opzichte van andere gebieden in Nederland. Gelet hierop heeft het college geconcludeerd dat er geen reden is om aan te nemen dat er realistische alternatieven beschikbaar zijn voor het project die aanmerkelijke voordelen hebben, of dat het project aanmerkelijke nadelen heeft ten opzichte van alternatieven.
De Afdeling ziet, gelet hierop, geen aanleiding voor het oordeel dat onvoldoende is gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Het betoog faalt.
15. Voor zover de stichtingen stellen dat de soortenbeschermingsontheffing niet kan worden gehandhaafd, omdat het bestemmingsplan dat voorzag in de uitbreiding van het windpark waarvoor soortenbeschermingsontheffing nodig is, is vernietigd volgt de Afdeling hen daarin niet. Voor het verlenen van een soortenbeschermingsontheffing is niet vereist dat er een bestemmingsplan geldt dat een activiteit mogelijk maakt waarvoor soortenbeschermingsontheffing nodig is.
Het betoog faalt.
16. De stichtingen stellen dat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat de gunstige staat van instandhouding voor vogels en vleermuissoorten niet in gevaar komt. De stichtingen betogen daartoe dat de uitgevoerde onderzoeken een onvoldoende duidelijk beeld geven van de totale cumulatieve effecten op de verschillende vogel- en vleermuissoorten, omdat volgens hen alle mogelijke effecten van activiteiten in het hele land moeten worden betrokken.
Verder betogen zij dat het 1% mortaliteit-criterium voor de gewone en ruige dwergvleermuis cumulatief wordt overschreden, bij deze laatste soort ook mét de zogenoemde stilstandvoorziening. De PBR-berekening is, aldus de stichtingen, onvoldoende als onderbouwing dat de populatie dat kan dragen. Zij betwijfelen daarbij of met de zogenoemde stilstandvoorziening effecten kunnen worden voorkomen.
16.1. Het college stelt dat de Wnb voor ontheffingen niet eenzelfde verplichting kent wat betreft het betrekken van cumulatieve effecten als bij een vergunning op grond van die wet. Het college stelt dat cumulatieve effecten moeten worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van een soort waarvoor de ontheffing wordt verleend. Daarbij hoeven niet alle activiteiten in het hele land te worden betrokken die een effect op een soort kunnen hebben.
16.2. De Afdeling stelt vast dat voor vogels enkel ontheffing kan worden verleend als deze ontheffing niet leidt tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende vogelsoort. Zie daarvoor artikel 3.3, vierde lid, onder c, van de Wnb. Voor vleermuizen kan enkel ontheffing worden verleend als dit geen afbreuk doet aan het streven de populaties van die soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Zie artikel 3.8, vijfde lid, onder c, van die wet. Voor zowel vogels als vleermuizen dient derhalve de staat van instandhouding te worden bepaald. Vervolgens moet aan de hand van het effect van de activiteit waarvoor ontheffing wordt aangevraagd óp die staat van instandhouding worden bepaald of die ontheffing ook kan worden verleend.
Om de staat van instandhouding te bepalen dient, zoals is vastgelegd in de begripsbepaling in artikel 1.1 van de Wnb, het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het grondgebied, bedoeld in artikel 2 van Pro de Habitatrichtlijn, te worden vastgesteld. Gelet op deze begripsbepaling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat mogelijke cumulatieve effecten deel uitmaken van de staat van instandhouding en in die zin bij het verlenen van een ontheffing worden betrokken.
Het college heeft om het effect van bovengenoemde som van invloeden op de betrokken vogel- en vleermuissoorten vast te stellen, zoals ook onder 9.1 beschreven, de effecten van al bestaande en van reeds vergunde, maar nog niet gerealiseerde windparken in en rond de Eemshaven en Delfzijl en elders in de nabijheid van de Waddenzee, en van al bestaande en van reeds vergunde maar nog niet gerealiseerde 380 kV hoogspanningsleidingen in de Eemshaven, betrokken. Het college heeft daarmee bezien welke activiteiten op lokaal niveau dezelfde soort effecten kunnen hebben op dezelfde, lokale, populatie vogel- en vleermuissoorten waarop de soortenbeschermingsontheffing ziet. Het college heeft daarbij onder meer aangegeven dat de mogelijke effecten op de populaties zich op vergelijkbare vlieghoogtes en nabij dezelfde trekroutes kunnen voordoen als de mogelijke effecten van de voorziene 16 windturbines. De Afdeling ziet in de enkele, niet nader onderbouwde, stelling van de stichtingen geen aanleiding voor het oordeel dat het college de staat van instandhouding voor de populaties van de betrokken vogel- en vleermuissoorten onjuist heeft bepaald. Het college heeft immers door te kijken naar de effecten van de soortenbeschermingsontheffing in het lokale gebied en op de lokale populatie van de betrokken vogel- en vleermuissoorten, gekeken naar het gebied waarin de effecten het meest merkbaar zijn. Door deze beoordeling op lokaal gebied is in dit geval de staat van instandhouding van de betrokken soorten beoordeeld, ook voor zover het natuurlijk verspreidingsgebied van enkele soorten zich buiten het onderzoeksgebied uitstrekt, nu de geringe lokale effecten de conclusie staven dat op het niveau van de populatie van de soort geen effecten optreden die die staat van instandhouding verslechteren.
Het betoog van de stichtingen over het bepalen van de staat van instandhouding van de populaties van de betrokken vogel- en vleermuissoorten, faalt dan ook.
16.3. Wat betreft de beoordeling van de effecten van deze ontheffing op de staat van instandhouding van populaties van de ruige en gewone dwergvleermuis, overweegt de Afdeling het volgende.
In de passende beoordeling en het cumulatierapport is vermeld dat de gevolgen van bestaande en vergunde en nog niet gerealiseerde activiteiten op de populaties van de gewone en ruige dwergvleermuis al zodanig groot zijn dat de beperkte effecten van de voorziene 16 windturbines er voor zorgen dat het 1% mortaliteit-criterium wordt overschreden. Om de gevolgen vanwege de voorziene 16 windturbines te beperken is in de voorschriften behorende bij het bestreden besluit de voorwaarde opgenomen dat de windturbines in de periode van 1 april tot 1 oktober tussen zonsondergang en zonsopkomst stilgezet moeten worden ter reductie van het aantal aanvaringsslachtoffers onder vleermuizen, indien zowel de temperatuur hoger is dan 12 graden Celsius en de windsnelheden lager of gelijk zijn aan 5 m/s ter hoogte van de tiplaagte en geen sprake is van neerslag. Dit wordt ook wel aangeduid als de stilstandvoorziening. Deze voorziening, zo blijkt uit het cumulatierapport en is onderschreven in het deskundigenbericht, vermindert de sterfte onder deze vleermuissoorten met 90%. In de enkele, niet nader geconcretiseerde, twijfel van de stichtingen aan de effectiviteit van deze voorziening ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet van deze vermindering van sterfte uit kon gaan.
Het betoog faalt in zoverre.
16.3.1. Voorts is in dit rapport vermeld dat met deze stilstandvoorziening de effecten van de voorziene 16 windturbines voor de gewone dwergvleermuis zodanig beperkt zijn dat het 1% mortaliteit-criterium niet meer wordt overschreden. Dit is in het deskundigenbericht bevestigd. De stichtingen hebben dit niet, met gegevens onderbouwd aangevochten. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de soortenbeschermingsontheffing geen afbreuk doet aan het streven de populatie van de gewone dwergvleermuis in zijn natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
Ook in zoverre faalt het betoog.
16.3.2. Ten aanzien van de ruige dwergvleermuis is in de passende beoordeling en het cumulatierapport vermeld dat ook met de stilstandvoorziening het 1% mortaliteit-criterium wordt overschreden. Er is daarom met dezelfde methodiek als bij vogelsoorten, zie overweging 7.1 en verder, en gebruik van PBR en rf een inschatting gemaakt van de mate waarin extra sterfte van de ruige dwergvleermuis vanwege de 16 windturbines opgevangen kan worden door de populatie. In het cumulatierapport is vermeld dat voor een voorzichtige benadering is gekozen en bij de berekeningen zoveel mogelijk gebruik is gemaakt van gegevens die een worst case scenario weergeven. Dit is onder meer gedaan door ervan uit te gaan dat het maximaal aantal ruige dwergvleermuisvrouwtjes vanaf een zo jong mogelijke leeftijd migreert waardoor de aanvaringskans zo groot mogelijk is. Dit is in het deskundigenbericht bevestigd. Uit deze berekeningen is, zo is vermeld in de passende beoordeling en met name het cumulatie-rapport, gebleken dat de extra sterfte, met 30 exemplaren tot in een worst case scenario 50 exemplaren, beperkt is. Ook dit wordt in het deskundigenbericht onderschreven. Omdat de populatie van deze vleermuissoort, aldus het cumulatierapport, een extra sterfte van 556 exemplaren kan dragen, wordt geconcludeerd dat het verlenen van een ontheffing geen afbreuk doet aan het streven de populatie deze soort in zijn natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college dit niet heeft kunnen doen. Reeds omdat de stichtingen niet nader hebben geconcretiseerd op welke punten en waarom deze berekeningen of wel de gegevens die daarbij zijn gebruikt onvolledig of onjuist zijn, maar met een enkele stelling hebben volstaan, volgt de Afdeling hen daarin niet.
Het betoog faalt ook in zoverre.
17. Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat het verlenen van de soortenbeschermingsontheffing niet leidt tot verslechtering van de staat van instandhouding van de betrokken vogelsoorten en geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken vleermuissoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
Het beroep van de stichtingen voor zover dit betrekking heeft op de bij besluit van 6 juli 2018 verleende soortenbeschermingsontheffing, is ongegrond.
Conclusie en proceskostenveroordeling
18. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.5, 2.7 en 2.10 is het beroep geheel niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door:
[namen 19 appellanten] en vereniging Dorpsbelangen Nieuw Scheemda en ’t Waar.
Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.10 is het beroep in zoverre het is gericht tegen het bestreden besluit voor zover daarbij een soortenbeschermingsontheffing is verleend, niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door:
Vereniging Dorpsbelangen Nieuwolda, Vereniging Dorpsbelangen Wagenborgen en, [namen 6 personen].
Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep voor zover het is ingesteld door:
- [namen 19 appellanten] en vereniging Dorpsbelangen Nieuw Scheemda en ’t Waar, geheel
- Vereniging Dorpsbelangen Nieuwolda, Vereniging Dorpsbelangen Wagenborgen en [namen 6 personen] in zoverre het is gericht tegen het besluit 6 juli 2018 voor zover daarbij een soortenbeschermingsontheffing is verleend niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2020
458.