Uitspraak
202405631/1/A2.
Datum uitspraak: 25 februari 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 augustus 2024 in zaak nr. 23/644 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 20 september 2022 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd, om binnen drie maanden de bewoning van de woning aan de [locatie] in Rotterdam (hierna: de woning) door meer dan twee personen die niet samen een huishouden vormen te beëindigen.
Bij besluit van 2 november 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na het te nemen besluit op bezwaar.
Bij besluit van 23 december 2022 heeft het college het door [wederpartij] tegen het besluit van 20 september 2022 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 18 juli 2024 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak de door haar geconstateerde gebreken in het besluit van 23 december 2022 te herstellen met inachtneming van de overwegingen in de tussenuitspraak, heeft zij het college opgedragen om binnen twee weken na verzending van de tussenuitspraak mee te delen of het van die gelegenheid gebruikmaakt en heeft zij verder iedere beslissing aangehouden.
Bij brief van 30 juli 2024 heeft het college meegedeeld dat het geen gebruikmaakt van de gelegenheid om de door de rechtbank geconstateerde gebreken in het besluit van 23 december 2022 te herstellen.
Bij uitspraak van 22 augustus 2024 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 23 december 2020 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met in achtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak van 18 juli 2024.
Tegen de uitspraak van 22 augustus 2024 heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 16 juli 2025 heeft het college het door [wederpartij] tegen het besluit van 23 december 2022 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college de motivering van dat besluit aangevuld en de begunstigingstermijn verlengd tot vier weken na de uitspraak op het hoger beroep.
[wederpartij] heeft een zienswijze ingediend.
Het college en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 december 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. van der Straten en mr. M.R. Botman, advocaten in Den Haag, vergezeld door mr. A. Hielkema en E.F. Kuit, en [wederpartij], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Op grond van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (de Hw) kan de gemeenteraad bepaalde woonruimte aanwijzen, waarvoor geldt dat deze niet zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte omgezet of omgezet gehouden mag worden (het omzettingsverbod). De gemeenteraad van Rotterdam heeft destijds in de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021 (de Hv) bepaald dat dit verbod geldt voor alle woonruimten in Rotterdam (artikel 3.2.1 van de Hv), in geval van bewoning door: drie of meer kamerbewoners; één uit meer personen bestaand huishouden en twee of meer kamerbewoners; of meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens (artikel 3.2.2 van de Hv).
Eén van de criteria voor het verlenen van de omzettingsvergunning is dat het moet gaan om bewoning door studenten (artikel 3.2.3, aanhef en onder a, van de Hv; het studentencriterium), waarmee ingeschrevenen aan een opleiding voor middelbaar beroepsonderwijs, hoger beroepsonderwijs of wetenschappelijk onderwijs in Nederland worden bedoeld (artikel 1.1 van de Hv). Een ander criterium voor de vergunningverlening is dat de woonruimte zich op minimaal 50 meter afstand van een andere woonruimte bevindt, waarvoor al een vergunning voor omzetting in onzelfstandige woonruimte is verleend (artikel 3.2.3, aanhef en onder d, van de Hv; de 50-meterregel).
3. Op basis van een controle op 11 mei 2022 heeft het college geconcludeerd dat [wederpartij] de woning zonder vergunning in gebruik heeft gegeven aan vijf personen die niet samen een huishouden vormen. Daarmee heeft [wederpartij] volgens het college het omzettingsverbod overtreden. Het college heeft aan [wederpartij] een last onder een dwangsom ter hoogte van € 12.900,00 opgelegd om die overtreding binnen drie maanden te beëindigen.
4. [wederpartij] heeft in beroep onder andere gewezen op artikel 9 en Pro 10 van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn) en heeft in dat verband aangevoerd dat het studentencriterium discriminatoir is en niet voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Daarop heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op het vergunningstelsel voor omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, zoals is neergelegd in de Hv (het vergunningstelsel).
Uitspraken van de rechtbank
5. In de tussenuitspraak van 18 juli 2024 heeft de rechtbank overwogen dat de Dienstenrichtlijn wel van toepassing is op het vergunningstelsel en dat het standpunt van het college daarover dus onjuist is. Verder heeft het college zich niet uitgelaten over de vraag of het vergunningstelsel met het daarin opgenomen studentencriterium non-discriminatoir is en voldoet aan de artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn. Volgens de rechtbank is het besluit van 23 december 2022 daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb) en slagen de gronden van [wederpartij] over de Dienstenrichtlijn in zoverre. Naar het oordeel van de rechtbank slagen de overige beroepsgronden van [wederpartij] niet.
6. In de uitspraak van 22 augustus 2024 heeft de rechtbank bevestigd wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen. Verder heeft zij in aanmerking genomen dat het college niet van de gelegenheid gebruik heeft gemaakt om de door haar aangewezen gebreken te herstellen. De rechtbank heeft daarom het besluit van 23 december 2022 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
Hoger beroep college
7. De gronden van het hoger beroep van het college en de beoordeling daarvan door de Afdeling zijn hieronder per onderwerp weergegeven.
- Nieuwe beroepsgronden en het motiveringsbeginsel
8. Het college betoogt dat de rechtbank het besluit van 23 december 2022 ten onrechte heeft vernietigd wegens strijd met het motiveringsbeginsel. De rechtbank heeft niet onderkend dat [wederpartij] in de bezwaarprocedure, die heeft geleid tot dat besluit, geen beroep heeft gedaan op de Dienstenrichtlijn. Voor het college bestond dan ook geen aanleiding om in het besluit van 23 december 2022 hierover iets op te nemen.
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kunnen, behoudens zich hier niet voordoende uitzonderingen, in beroep gronden worden aangedragen tegen een besluit die niet in de bestuurlijke fase naar voren zijn gebracht (zie de uitspraak van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853, onder 9).
8.2. In dit geval heeft [wederpartij] voor het eerst in beroep gronden aangevoerd over de Dienstenrichtlijn. Uit het voorgaande volgt dat dit er niet aan in de weg staat in beroep te oordelen dat, naar aanleiding van die gronden, het besluit op bezwaar van 23 december 2023 in strijd is met het motiveringsbeginsel. Het betoog van het college slaagt daarom in zoverre niet.
- Is de Dienstenrichtlijn van toepassing?
9. Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Dienstenrichtlijn in deze procedure van toepassing is. Het vergunningstelsel voor omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte richt zich niet alleen tot eigenaren die woonruimte verhuren, maar bijvoorbeeld ook tot particulieren die woonruimte in gebruik geven aan derden, anders dan in het kader van de uitoefening van een economische activiteit. Daarnaast richt het vergunningstelsel zich niet alleen tot de ingebruikgevers van onzelfstandige woonruimte, maar ook tot de bewoners van die woonruimte. Zo geldt het vergunningstelsel bijvoorbeeld voor ouders die een (tweede) woning bezitten en deze (om niet) in gebruik geven aan hun kinderen en voor vier vrijgezellen die een woning kopen en deze, verdeeld in onzelfstandige woonruimten, betrekken. Het college wijst er verder op dat de verbodsbepaling, neergelegd in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw, is gericht op het behoud van (schaarse) woonruimte en niet op het reguleren van een economische activiteit.
9.1. De Dienstenrichtlijn is van toepassing op vergunningstelsels die specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelen, of daarop specifiek van invloed zijn (vergelijk de uitspraak van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, onder 4). Het kan daarbij in de eerste plaats gaan om vergunningstelsels die uitdrukkelijk gericht zijn tot dienstverrichters (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, punt 124). In de tweede plaats kan het gaan om vergunningstelsels die weliswaar gericht zijn tot iedereen, maar die gelet op hun effecten, specifiek van invloed zijn op de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:35, onder 5.6).
9.2. Het vergunningstelsel voor de omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte in Rotterdam, zoals is neergelegd in de Hv, is gericht tot iedereen en is dus niet uitdrukkelijk gericht tot dienstverrichters. Wel is het vergunningstelsel, gelet op zijn effecten, specifiek van invloed op de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in vorenbedoelde zin. De Afdeling licht dat hieronder toe.
9.3. De omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, waarvoor het vergunningstelsel in bepaalde gevallen geldt, is op zichzelf geen dienstenactiviteit in de zin van de Dienstenrichtlijn. Het (ver)huren van zelfstandige als onzelfstandige woonruimte, die dergelijke omzetting meebrengt, is dat wel (zie ook het arrest van het Hof van Justitie van 22 september 2020, Cali Apartments, ECLI:EU:2020:C:743, punt 53, in samenhang gelezen met artikel 4, onder 1, 2, 3 en 6, van de Dienstenrichtlijn). Voor dergelijke (ver)huur is een omzettingsvergunning vereist. Het vergunningstelsel is dus in zoverre van invloed op de toegang tot of de uitoefening van deze dienstenactiviteit. Verder is het aannemelijk dat het niet of nauwelijks voorkomt dat het vergunningstelsel, gelet op zijn effecten, van invloed is op een andere situatie dan dergelijke (ver)huur. Het vergunningstelsel is namelijk alleen van toepassing als sprake is van bewoning in onzelfstandige woonruimte in Rotterdam, door meer dan twee personen, die niet één huishouden vormen. Het ligt daarom voor de hand dat in zo’n geval - waarbij de bewoners dus niet zodanig verbonden zijn dat zij één huishouden vormen - de woonruimte in gebruik wordt gegeven tegen een vergoeding.
9.4. De voorbeelden die het college naar voren heeft gebracht leiden niet tot een ander oordeel. Het is de vraag of de daarin genoemde kinderen die een woning van hun ouders betrekken niet één huishouden vormen in de zin van de Hv, waarmee dus niet vaststaat dat in zo’n geval een omzettingsvergunning vereist is. Datzelfde geldt voor de vier vrijgezellen die gezamenlijk één woning kopen en bewonen. Bovendien heeft het college op vragen van de Afdeling geen concrete voorbeelden gegeven waarin het college een besluit heeft genomen over een aanvraag van een omzettingsvergunning, of over de handhaving bij het ontbreken daarvan, waarbij géén sprake was van (ver)huur.
9.5. Voor zover het college betoogt dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is, omdat het vergunningstelsel niet is bedoeld voor het reguleren van (ver)huur van onzelfstandige woonruimte, volgt de Afdeling dat evenmin. Zoals volgt uit wat de Afdeling hierboven heeft overwogen, is van belang wat de effecten van het vergunningstelsel zijn voor het antwoord op de vraag of de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Het doel van het vergunningstelsel is daarbij niet bepalend.
9.6. Het voorgaande brengt mee dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op het vergunningstelsel voor omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte in Rotterdam, zoals is neergelegd in de Hv.
- Conclusie hoger beroep
10. Het hoger beroep van het college is ongegrond.
Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep [wederpartij]
11. [wederpartij] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld, onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond is. Omdat dat hoger beroep ongegrond is, wordt niet aan die voorwaarde voldaan. Daarmee vervalt het incidenteel hoger beroep. De gronden die in dat kader zijn aangevoerd worden daarom niet besproken.
Beroep tegen het besluit van 16 juli 2025
12. Op 16 juli 2025 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen. Daartegen is van rechtswege een beroep ontstaan (artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van Pro de Awb).
13. De gronden van [wederpartij] tegen het besluit van 16 juli 2025 en de beoordeling daarvan worden hieronder per onderwerp besproken.
- Gronden tegen het besluit van 23 december 2022
14. [wederpartij] verwijst in zijn zienswijze op het besluit van 16 juli 2025 naar een vijftal gronden, neergelegd in zijn brief van 28 november 2023.
14.1. Deze gronden heeft [wederpartij] aangevoerd in beroep tegen het besluit van 23 december 2022. De rechtbank heeft daarover geoordeeld dat die niet slagen. Zoals hierboven is overwogen, is het hoger beroep van het college tegen de uitspraak van de rechtbank ongegrond en is het incidenteel hoger beroep van [wederpartij] daarmee vervallen. Dat betekent dat de uitspraak van de rechtbank zal worden bevestigd en dat in rechte vast komt te staan dat die vijf gronden, voor zover die zijn gericht tegen het besluit van 23 december 2022, niet slagen. [wederpartij] heeft niet toegelicht waarom deze gronden wel zouden moeten slagen in beroep tegen het besluit van 16 juli 2025. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor een inhoudelijke beoordeling van deze gronden.
- Minder beperkend alternatief?
15. [wederpartij] betoogt dat het vergunningstelsel niet voldoet aan de voorwaarden die daaraan gesteld zijn in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn, omdat er minder beperkende maatregelen bestaan die hetzelfde doel kunnen bereiken. Door het vaststellen van een leegstandverordening op grond van de Leegstandwet kunnen er meer woningen beschikbaar komen, waarmee aan een zeer groot deel van de woningbehoefte in Rotterdam kan worden voldaan.
15.1. Het college heeft in zijn besluit van 16 juli 2025 naar voren gebracht dat het vergunningstelsel onder andere het belang van volkshuisvesting dient. In dat verband heeft het college toegelicht dat woonruimte in Rotterdam schaars is. Onzelfstandige woonruimte in Rotterdam is zo schaars dat het voor woningeigenaren, dan wel -verhuurders, financieel gezien aantrekkelijk is om zelfstandige woonruimte kamergewijs - als onzelfstandige woonruimte - te verhuren. Die woningen zijn dan niet meer beschikbaar voor bewoning door gezinnen, wat ervoor zorgt dat geschikte woonruimte voor die doelgroep nog schaarser wordt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarbij toereikend toegelicht dat een leegstandverordening weliswaar kan bijdragen aan het doel om ongewenste effecten van schaarste aan woonruimte te bestrijden, maar dat zo’n verordening niet bijdraagt aan het tegengaan dan wel reguleren van de omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. De Afdeling volgt [wederpartij] dan ook niet in zijn standpunt dat een leegstandsverordening hetzelfde doel kan bereiken als het vergunningstelsel.
- Studentencriterium
16. [wederpartij] betoogt dat het studentencriterium niet voldoet aan de eisen die daaraan gesteld zijn in onder andere de artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn.
16.1. In deze zaak is aan de orde of het college al dan niet terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd, wegens overtreding van het verbod om zonder vergunning de woning van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden. Voor zover de gronden van [wederpartij] gaan over de rechtmatigheid van de vergunningplicht die uit dat verbod voortvloeit, zijn die relevant voor de beslechting van het geschil. Dat geldt niet voor gronden die gaan over de rechtmatigheid van de voorwaarden die gesteld zijn voor of bij het verlenen van een omzettingsvergunning in de Hv, zoals het studentencriterium. Deze zaak gaat immers niet over het al dan niet verlenen van zo’n vergunning, maar over de handhaving wegens het gebrek daaraan. Het is ook niet gebleken dat [wederpartij] heeft geprobeerd een vergunning te verkrijgen met als doel de overtreding te beëindigen. De Afdeling zal daarom de gronden van [wederpartij] over het studentencriterium niet inhoudelijk beoordelen.
- 50-meterregel en vergunningsduur
17. [wederpartij] betoogt dat de 50-meterregel en de verlening van omzettingsvergunningen voor onbepaalde tijd in strijd zijn met onder andere de artikelen 9, 10, 11, 12 en 15 van de Dienstenrichtlijn.
18. Het college heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting erop gewezen dat [wederpartij] te laat is met het aanvoeren van deze gronden, omdat hij die ook al tegen het besluit van 23 december 2022 had kunnen aanvoeren en dat niet heeft gedaan.
19. [wederpartij] heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat bovengenoemde gronden niet te laat zijn ingediend en daarom beoordeeld moeten worden. Hij heeft erop gewezen dat hij in beroep bij de rechtbank al heeft betoogd dat het vergunningstelsel in strijd is met de Dienstenrichtlijn en dat deze gronden daaronder vallen. Verder heeft [wederpartij] aangevoerd dat eerder nog geen aanleiding bestond om deze gronden aan te voeren, omdat het college pas in zijn besluit van 16 juli 2025 een uitgebreide motivering over de Dienstenrichtlijn heeft gegeven. Het [wederpartij] ontzeggen van de mogelijkheid om daarop te reageren is in strijd met artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechtbank van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM). Verder heeft [wederpartij] gewezen op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 3 februari 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO4835.
19.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853, onder 12), is de mogelijkheid begrensd om nieuwe gronden aan te dragen in een beroep tegen een nieuw besluit dat genomen wordt nadat een eerder besluit is vernietigd. Die begrenzing houdt in dat geen gronden kunnen worden aangevoerd tegen het nieuwe besluit als die al tegen het oorspronkelijke besluit aangevoerd hadden kunnen worden. Gronden hadden niet eerder kunnen worden aangevoerd als bijvoorbeeld het nieuwe besluit de partij in een nadeliger positie brengt ten opzichte van het oorspronkelijke besluit en die gronden daarover gaan.
19.2. [wederpartij] heeft in beroep tegen het besluit van 23 december 2022 niets aangevoerd over de 50-meterregel en ook niet over het verlenen van omzettingsvergunningen voor onbepaalde tijd. Wel heeft hij een beroep gedaan op de Dienstenrichtlijn, maar dat was, voor zover concreet gemaakt, in het kader van een ander onderdeel van het vergunningstelsel, namelijk het studentencriterium. De gronden over de 50-meterregel en over het verlenen van omzettingsvergunningen voor onbepaalde tijd zijn dan ook nieuw ten opzichte van wat [wederpartij] in beroep tegen het besluit van 23 december 2022 heeft aangevoerd.
19.3. Voor zover [wederpartij] betoogt dat hij deze gronden niet eerder had kunnen aanvoeren, volgt de Afdeling dat evenmin. De omstandigheid dat het college voor het eerst in het besluit van 16 juli 2025 in zijn motivering iets heeft opgenomen over de Dienstenrichtlijn, betekent niet dat [wederpartij] niet eerder had kunnen aanvoeren dat de 50-meterregel dan wel de onbeperkte geldigheidsduur van omzettingsvergunningen daarmee in strijd zijn. Het beroep van [wederpartij] op artikel 6 van Pro het EVRM - dat de Afdeling in dit verband opvat als een beroep op artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie - slaagt dan ook niet.
19.4. Verder treft de verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 3 februari 2004 geen doel. Die uitspraak gaat over de vraag wanneer al dan niet sprake is van ‘gronden’ in de zin van artikel 6:5, eerste lid, onder d, van de Awb. In deze zaak is niet in geschil dat wat [wederpartij] heeft aangevoerd over de 50-meterregel en over het verlenen van omzettingsvergunningen voor onbepaalde tijd ‘gronden’ zijn in vorenbedoelde zin. Wel is in geschil of [wederpartij] die gronden voor het eerst in beroep tegen het besluit van 16 juli 2025 kan aanvoeren. Uit het voorgaande volgt dat de Afdeling van oordeel is dat dat niet het geval is. Zij zal die gronden daarom niet inhoudelijk beoordelen.
19.5. Overigens gaan de gronden over de 50-meterregel en de vergunningsduur over voorwaarden voor en bij het verlenen van omzettingsvergunningen. Zoals de Afdeling hierboven heeft overwogen gaat deze zaak niet over het al dan niet verlenen van zo’n vergunning en zijn die gronden dus ook niet relevant voor de beslechting van dit geschil. De Afdeling komt daarom hoe dan ook niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van die gronden.
- Hoogte dwangsom
20. [wederpartij] betoogt dat de opgelegde dwangsom te hoog is, omdat hij slechts voor de helft eigenaar is van de woning. Als al een dwangsom opgelegd mag worden, dan mag die niet hoger zijn dan € 6.450,00. De vader van [wederpartij] is voor de andere helft eigenaar van de woning en is ook belanghebbende. [wederpartij] heeft in zijn nader stuk van 26 november 2025 erop gewezen dat zijn vader de door hem opgeworpen gronden van het beroep onderschrijft.
20.1. Het college heeft toegelicht dat de hoogte van de opgelegde dwangsom, € 12.900,00, overeenkomt met de geschatte huuropbrengst van het kamergewijs verhuren van de woning voor de duur van zes maanden. In artikel 5:32b, derde lid, van de Awb is bepaald dat het bedrag van de dwangsom in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. In wat [wederpartij] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond om te oordelen dat de opgelegde dwangsom van € 12.900,00 daarmee niet in overeenstemming is. De zwaarte van het geschonden belang is niet afhankelijk van de grootte van het eigendomsdeel van de woning van [wederpartij]. Verder bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat de beoogde werking van de dwangsom beperkt is omdat [wederpartij] voor de helft eigenaar is. Hij is als feitelijk pleger van de overtreding aangemerkt in de last onder dwangsom. Als overtreder mag aan hem een dwangsom worden opgelegd. Dat de dwangsom niet hoger mag zijn dan € 6.450,00 volgt de Afdeling dan ook niet.
- Begunstigingstermijn
21. [wederpartij] betoogt dat begunstigingstermijn te kort is. Hij voert onder meer aan dat het feitelijk niet haalbaar is om binnen vier weken aan de last te voldoen.
22. Op de zitting van de Afdeling heeft [wederpartij] desgevraagd naar voren gebracht dat op dat moment vier personen in de woning wonen, die allen een huurovereenkomst hebben voor onbepaalde tijd. [wederpartij] kan de huur niet opzeggen, tenzij er een dringende reden bestaat. In dat laatste geval geldt een opzegtermijn van één maand. Hij heeft daarom ten minste drie maanden de tijd nodig om aan de last te kunnen voldoen.
22.1. De begunstigingstermijn moet lang genoeg zijn om aan de last te kunnen voldoen. Uit wat [wederpartij] heeft aangevoerd, maakt de Afdeling op dat aan de last wordt voldaan als ten minste twee bewoners uit de woning zijn vertrokken. Een termijn van vier weken is naar het oordeel van de Afdeling te kort om de daarvoor vereiste maatregelen te treffen. Het besluit kan in zoverre dan ook niet in stand blijven en komt wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal bepalen dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot drie maanden na deze uitspraak. Wat [wederpartij] voor het overige over de begunstigingstermijn heeft aangevoerd behoeft daarom geen bespreking.
- Conclusie beroep
23. Het voorgaande brengt mee dat het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom mocht opleggen wegens overtreding van het verbod om zonder vergunning de woning van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden. De begunstigingstermijn die het college in het besluit van 16 juli 2025 daarbij heeft bepaald is te kort. Het beroep tegen dat besluit is daarom gegrond en wordt in zoverre vernietigd.
Prejudiciële vraag
24. [wederpartij] voert aan dat de Afdeling prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie moet stellen over de 50-meterregel en de geldigheidsduur van omzettingsvergunningen.
25. Uit het voorgaande volgt dat beantwoording van de door [wederpartij] opgeworpen vraag niet nodig is voor een oordeel in deze zaak. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 34, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie.
Slotsom
26. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
27. Het beroep tegen het besluit van 16 juli 2025 is gegrond. De Afdeling zal dat besluit vernietigen, voor zover het college de begunstigingstermijn heeft verlengd tot vier weken na deze uitspraak. De Afdeling zal die termijn verlengen tot drie maanden na deze uitspraak en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 16 juli 2025.
28. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 16 juli 2025 gegrond;
III. vernietigt dat besluit voor zover de termijn waarbinnen [wederpartij] aan de opgelegde last moet voldoen is verlengd tot vier weken na de uitspraak van vandaag;
IV. verlengt die termijn tot drie maanden na de uitspraak van vandaag;
V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 16 juli 2025;
VI. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam een griffierecht van € 559,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. Van de Riet
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2026
994
BIJLAGE
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Artikel 47
Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
Een ieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak […]
Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
Artikel 4
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1) „dienst": elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van Pro het Verdrag;
2) „dienstverrichter": iedere natuurlijke persoon die onderdaan is van een lidstaat of iedere rechtspersoon in de zin van artikel 48 van Pro het Verdrag, die in een lidstaat is gevestigd en een dienst aanbiedt of verricht;
3) „afnemer": iedere natuurlijke persoon die onderdaan is van een lidstaat of die rechten heeft die hem door communautaire besluiten zijn verleend, of iedere rechtspersoon in de zin van artikel 48 van Pro het Verdrag die in een lidstaat is gevestigd en, al dan niet voor beroepsdoeleinden, van een dienst gebruik maakt of wil maken;
[…]
6) „vergunningstelsel": elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit;
[…]
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
[…]
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 5:32b
1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
[…]
3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. […]
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
[…]
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
[…]
Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021
Artikel 1.1
In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
- huishouden: alleenstaande, of twee of meer personen die naar het oordeel van het college hebben aangetoond, dat zij een duurzaam gemeenschappelijke huishouding voeren;
[…]
- kamerbewoner: bewoner van onzelfstandige woonruimte of bewoner die behoort tot meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens die zelfstandige woonruimte bewonen;
[…]
- onzelfstandige woonruimte: woonruimte welke geen eigen toegang heeft en welke niet door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij in ieder geval als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken, toilet, en badkamer;
[…]
- student: ingeschrevene aan een opleiding voor middelbaar beroepsonderwijs, hoger beroepsonderwijs of wetenschappelijk onderwijs in Nederland;
[…]
Artikel 3.2.1
Deze paragraaf is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam.
Artikel 3.2.2
Het verbod bedoeld in artikel 21, eerste lid, onderdeel c, van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing, indien de zelfstandige woonruimte wordt bewoond door:
a. drie of meer kamerbewoners;
b. één uit meer personen bestaand huishouden en twee of meer kamerbewoners; of
c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens.
Artikel 3.2.3
Het college verleent een vergunning voor kamerbewoning, indien wordt voldaan aan de volgende criteria:
a. het betreft kamerbewoning door studenten;
[…]
d. de woonruimte bevindt zich op minimaal 50 meter afstand van een andere woonruimte waarvoor reeds een vergunning voor kamerbewoning is verleend;
[…]