Uitspraak
202302831/1/R3.
Datum uitspraak: 17 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Rockanje, gemeente Voorne aan Zee,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 maart 2023 in zaken nrs. 21/1315 en 21/1162 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee.
Procesverloop
Bij brief van 15 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne (nu: Voorne aan Zee) het verzoek van [appellante] om over te gaan tot het invorderen van de verbeurde dwangsommen voor het hekwerk op het perceel aan de [locatie] te Rockanje (hierna: het perceel) gedeeltelijk toegewezen. Voor zover het verzoek betrekking had op de bewoning van het gebouw op het perceel is dit afgewezen.
Bij besluit van 6 augustus 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor de duur van vijf jaar voor het plaatsen van een hekwerk.
Bij besluit van 19 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne het door [appellante] tegen de brief van 15 april 2020 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 19 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne het door [appellante] tegen het besluit van 6 augustus 2020 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 21 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen de besluiten van 19 januari 2021 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2024, waar [appellante], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door J. Brinkman, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. D.R.D.A. Buren-Baks, advocaat te Rotterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden.
Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 20 april 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding en leeswijzer
2. [partij] is eigenaar van het perceel en bestuurder van het daarop gelegen [Landgoed]. Bij besluit van 10 juli 2018 heeft het college aan [partij], naar aanleiding van een handhavingsverzoek van [appellante], een last onder dwangsom opgelegd. [partij] moest de bewoning van het landhuis op het perceel staken en gestaakt houden, en het hekwerk van het perceel verwijderen en verwijderd houden. Als dit na 1 mei 2019 nog niet was gebeurd, zouden met betrekking tot beide overtredingen dwangsommen verbeurd worden.
2.1. In een brief van 6 september 2019 heeft [appellante] het college verzocht om tot invordering van de verbeurde dwangsommen over te gaan, omdat de woning volgens haar nog steeds bewoond werd en het hekwerk nog steeds aanwezig was. Naar aanleiding van deze brief heeft het college op 8 oktober 2019 besloten om over te gaan tot gedeeltelijke invordering van de verbeurde dwangsommen van [partij], omdat het hekwerk niet was verwijderd. Dit bedrag is door [partij] betaald. In een brief van 26 februari 2020 heeft [appellante] het college verzocht om de verbeurde dwangsommen van het hekwerk volledig in te vorderen, en om daarnaast de dwangsommen met betrekking tot de bewoning van het huis in te vorderen, omdat het hekwerk volgens haar nog steeds op het perceel aanwezig was en de woning nog steeds bewoond werd.
2.2. In de brief van 15 april 2020 heeft het college gesteld dat een bedrag van € 1000,- reeds is ingevorderd en betaald, en dat de verdere verzoeken tot invordering worden afgewezen. Bij het besluit van 6 augustus 2020 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het hekwerk, voor een periode van vijf jaar.
[appellante] is tegen deze brief en dit besluit in bezwaar gegaan. Bij de besluiten op bezwaar van 19 januari 2021 heeft het college [appellante] in beide procedures niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaren, omdat zij volgens het college geen belanghebbende is. Haar woning is te ver van het perceel gelegen, en niet is gebleken dat zij om een andere reden belanghebbende zou zijn. [appellante] is het oneens met deze besluiten op bezwaar. Zij stelt dat ze wel degelijk belanghebbende is, omdat er erfdienstbaarheden rusten op het perceel. Zij stelt eigenaar en servituuthouder te zijn van het heersend erf ten opzichte van het lijdend erf, het perceel waarop de brief van 15 april 2020 en het besluit van 6 augustus 2020 betrekking hebben.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij eigenaar en servituuthouder is van het heersend erf waaraan de door haar gestelde servituten voor het lijdend erf (het perceel aan de [locatie]) zijn verbonden. Dit blijkt volgens de rechtbank niet uit de door [appellante] overgelegde notariële akte van Wijziging Erfdienstbaarheden van 18 april 1991. Volgens de rechtbank lag het op de weg van [appellante] om in het bijzonder kadastrale informatie over te leggen waaruit haar eigenaarschap zou blijken. Een civiel vonnis van de rechtbank Rotterdam van 25 mei 2022 (C/10/617530) (hierna: het civiele vonnis) waaruit zou blijken dat [appellante] eigenaar en servituuthouder van het heersend erf is, heeft de rechtbank buiten beschouwing gelaten wegens strijd met de goede procesorde.
Daarom is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat niet aannemelijk is geworden dat [appellante] belanghebbende is en dat het college haar in beide procedures terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in haar bezwaren.
3. [appellante] onderbouwt haar betoog in hoger beroep met een civiel vonnis dat door de rechtbank buiten beschouwing is gelaten wegens strijd met de goede procesorde. De Afdeling ziet daarom aanleiding om in deze uitspraak in de overwegingen 4 tot en met 13.1 een overzicht te bieden van haar rechtspraak over de mogelijkheden om gedurende een procedure bewijsmiddelen en beroepsgronden in te brengen, om zo de praktijk daarover duidelijkheid te bieden. De gronden van het hoger beroep van [appellante] worden daarna vanaf overweging 14 besproken.
Mogelijkheden om bewijsmiddelen in te brengen
4. De hoofdregel is dat partijen gedurende een procedure nieuwe bewijsmiddelen mogen indienen. Dat geldt voor de bezwaar-, beroeps- en hogerberoepsfase. Met de term ‘nieuwe bewijsmiddelen’ wordt hier bedoeld: de bewijsmiddelen die partijen indienen in bezwaar, in beroep en in hoger beroep die zij in een eerdere procedurele fase niet naar voren hebben gebracht. De rechtspraak waarin de Afdeling oordeelde dat een appellant in beroep onder bepaalde omstandigheden geen bewijsstukken meer mocht indienen die hij niet in de bestuurlijke fase had ingediend, past de Afdeling al enige tijd niet meer toe. In die rechtspraak ging het om bewijsstukken die een appellant op grond van artikel 4:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) moest indienen. Als een appellant in de bestuurlijke fase de gelegenheid had gekregen deze bewijsstukken over te leggen en er geen goede reden was waarom hij daarvan geen gebruik had gemaakt, moest de bestuursrechter die bewijsstukken naar het oordeel van de Afdeling buiten beschouwing laten. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2247. De redenen waarom de Afdeling deze rechtspraak al enige tijd geleden heeft verlaten liggen in (a) het recht op gelijke proceskansen (equality of arms), (b) de ontwikkeling dat de bestuursrechter meer belang hecht aan materiële waarheidsvinding en (c) de rechtseenheid ten opzichte van de andere hoogste bestuursrechters. Omdat procespartijen met enige regelmaat een beroep doen op die oude rechtspraak, wordt hier expliciet duidelijkheid geboden over de lijn die de Afdeling hanteert.
5. Net als bij het indienen van nieuwe gronden stelt de goede procesorde in beroep en hoger beroep grenzen aan de mogelijkheid om in een lopende procedure nieuw bewijs in te brengen. Voor nieuwe gronden én voor nieuw bewijs hanteert de Afdeling twee oriëntatiepunten om te beoordelen of de goede procesorde wordt geschonden:
- Resteert voor de overige partij(en) te weinig tijd om zich er inhoudelijk over uit te laten?
- Moet de zaak worden aangehouden met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partij(en) en een goede rechtspleging?
Voor nieuwe gronden overwoog de Afdeling dit al in haar uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363, onder 4.6. Bij de invulling van deze twee oriëntatiepunten speelt een rol of het bewijsmiddel eerder had kunnen worden ingediend. Ook de omvang van een bewijsmiddel, de complexiteit ervan en de deskundigheid die vereist is om daar adequaat op te reageren, zijn hierbij van belang. In de uitspraak van 9 februari 2022 wordt ook nog genoemd dat in een (te) laat stadium een geheel nieuw onderwerp aan de orde wordt gesteld. Dat is hier niet als apart oriëntatiepunt opgenomen. De vraag of de goede procesorde in de weg staat aan een inhoudelijke bespreking laat zich dus altijd beantwoorden met de hiervoor genoemde twee oriëntatiepunten.
6. Als het bestuursorgaan een aanvraag onvolledig vindt en daarom die aanvraag met toepassing van artikel 4:5 van Pro de Awb buiten behandeling laat, kan niet altijd een nieuw bewijsmiddel in beroep of in hoger beroep worden ingebracht. In de bezwaarfase kan het bestuursorgaan er voor kiezen om op basis van het nieuwe bewijs een inhoudelijk besluit te nemen en dus de aanvraag alsnog af of toe te wijzen. Zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD7360, onder 2.3. Het kan zijn dat de bestuursrechter van het bestuursorgaan vergt dat het een belangenafweging maakt om wel of niet alsnog inhoudelijk te beslissen indien in de bezwaarfase de benodigde gegevens alsnog zijn ingebracht. Vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 13 december 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2793, onder 4.12-4.12.7.
Als het bestuursorgaan in het besluit op bezwaar niet alsnog inhoudelijk beslist op de aanvraag, blijft de beslissing om de aanvraag buiten behandeling te laten in stand. De omvang van het geding bij de rechter beperkt zich dan tot de rechtsvraag of het college terecht heeft geconcludeerd dat de aanvraag onvolledig was en vervolgens om die reden buiten behandeling heeft mogen laten. Dat betekent dat in beroep en hoger beroep die bewijsmiddelen een rol kunnen spelen die gaan over de vraag of de aanvraag inderdaad onvolledig was en de vraag of de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn volledig was. Kortom: alleen rechtsvragen die rijzen over het buiten behandeling laten van de aanvraag als zodanig. De bestuursrechter laat bewijsmiddelen die zijn bedoeld om de onvolledige aanvraag alsnog aan te vullen, in beroep en hoger beroep buiten beschouwing. Die bewijsmiddelen vallen buiten de omvang van het geding. Het bestuursorgaan kan vanzelfsprekend gedurende de behandeling van het beroep of hoger beroep op basis van deze bewijsstukken alsnog een inhoudelijk besluit nemen over de aanvraag.
7. Soms beperken de aard van de procedure, de procedurevoorschriften of een wettelijk voorschrift de mogelijkheid om later in de procedure nieuw bewijs in te brengen. Dan ligt het uiterste tijdstip waarop bewijsmiddelen kunnen worden ingebracht in de aanvraagfase of de bezwaarfase. Te denken valt aan tenderprocedures in een subsidieregeling. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 26 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8283, onder 4.1, en 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:687, onder 8.4. Deze beperking is ook terug te vinden in de rechtspraak van de andere hoogste bestuursrechters. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 18 december 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2934, onder 4.2.
Mogelijkheden om nieuwe gronden aan te voeren
8. De Afdeling zet hierna de mogelijkheden uiteen om in beroep of hoger beroep nieuwe gronden tegen een besluit aan te voeren. Een nieuwe grond in beroep is een grond die niet naar voren is gebracht in de bestuurlijke fase: de bezwaarfase of zienswijzefase. Een nieuwe grond in hoger beroep is een grond die niet is aangevoerd in beroep. Het gaat in de volgende overwegingen steeds over nieuwe gronden in zaken waarin de Afdeling de rechter in eerste (en enige) aanleg of de hogerberoepsrechter is. Daarbij staat de vraag centraal of de Afdeling een zogenoemde grondentrechter hanteert. Zo’n grondentrechter houdt in dat nieuwe gronden in een volgende fase van de procedure niet meer kunnen worden aangevoerd.
-van de bestuurlijke fase naar de beroepsfase
9. Tussen de bestuurlijke fase en beroep geldt geen grondentrechter. Dat betekent dat in beroep gronden tegen een besluit kunnen worden aangedragen die niet in de bestuurlijke fase naar voren zijn gebracht. Dat kan ook nog na afloop van de beroepstermijn, maar daarvoor gelden wel twee beperkingen. Het kan zijn dat een wettelijk voorschrift deze mogelijkheid uitsluit. Voorbeelden zijn artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet en artikel 16.86 van de Omgevingswet. Ook kan het zijn dat de goede procesorde zich tegen de bespreking van de nieuwe beroepsgrond verzet (zie overweging 5). In zaken waarin de Afdeling een deskundigenbericht aan de STAB vraagt, is van dat laatste in ieder geval sprake als nieuwe gronden worden ingediend later dan drie weken nadat de adviesaanvraag is verzonden. Zie de uitspraak van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1043, onder 3.1 en 3.2.
-van de beroepsfase naar de hogerberoepsfase
10. In geschillen buiten het omgevingsrecht geldt tussen beroep en hoger beroep geen grondentrechter. Dat betekent dat in hoger beroep in die geschillen nieuwe gronden kunnen worden aangedragen. Dit geldt uiteraard ook hier niet als een wettelijk voorschrift het aandragen van nieuwe gronden in hoger beroep niet mogelijk maakt of beperkt. Dat is bijvoorbeeld het geval in de Vreemdelingenwet 2000, die voor het hoger beroep een grievenstelsel kent. De Afdeling bespreekt onder 10.1-10.3 de hoofdregels voor het inbrengen van nieuwe gronden. Onder 10.4 staan eerdere uitspraken van de Afdeling waarin dat is bepaald.
10.1. In zaken waarin geen grondentrechter in hoger beroep wordt toegepast gelden wel enige beperkingen voor het aanvoeren van nieuwe gronden. De Afdeling laat gronden die in beroep uitdrukkelijk zijn prijsgegeven en in hoger beroep (opnieuw) worden aangevoerd buiten beschouwing. Datzelfde geldt voor gronden die gaan over een door de rechter in eerste aanleg gekozen werkwijze waarmee in eerste aanleg is ingestemd.
10.2. Voor nieuwe beroepsgronden die na afloop van de hogerberoepstermijn worden aangedragen geldt verder dat deze buiten beschouwing worden gelaten als de goede procesorde zich tegen bespreking van die gronden verzet (zie overweging 5).
10.3. In omgevingsrechtelijke zaken geldt een grondentrechter tussen beroep en hoger beroep. Dat betekent dat in een hoger beroep in een omgevingsrechtelijke zaak alleen gronden kunnen worden aangedragen die ook in beroep zijn aangevoerd. De Afdeling kan een uitzondering maken op dit uitgangspunt als uitgesloten is dat het toestaan van één of meer nieuwe gronden in hoger beroep leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden. Maar deze uitzondering geldt niet voor zaken waarop artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet of artikel 16.86 van de Omgevingswet van toepassing is.
De grondentrechter in omgevingsrechtelijke zaken geldt, zoals gezegd, voor nieuwe beroepsgronden, maar niet voor nadere argumenten ter onderbouwing van eerder ingebrachte gronden. Dergelijke argumenten kunnen in hoger beroep dus wel voor het eerst worden aangevoerd, tenzij de goede procesorde zich tegen de bespreking van die argumenten verzet.
Ook in omgevingsrechtelijke zaken gelden de twee beperkingen die zijn besproken onder 10.1.
10.4. Voor zaken buiten het omgevingsrecht heeft de Afdeling het voorgaande toegelicht in haar uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363, onder 4-4.6.
Voor omgevingsrechtelijke zaken heeft de Afdeling het voorgaande toegelicht in de uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, onder 6-8. In die uitspraak is ook aangegeven welke zaken als omgevingsrechtelijke zaken worden aangemerkt. In de uitspraak van 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:693, onder 6, heeft de Afdeling geoordeeld dat in planschadezaken geen grondentrechter wordt toegepast.
11. Wat de Afdeling hiervoor onder 10-10.4 overwogen heeft, gaat over de hoofdregels die gelden voor het inbrengen van nieuwe gronden. Hieronder bespreekt de Afdeling nog twee specifieke situaties.
-nieuwe gronden na vernietiging of tussenuitspraak
12. In de rechtspraak van de Afdeling is de mogelijkheid begrensd om nieuwe gronden aan te dragen in een beroep tegen een nieuw besluit dat genomen wordt nadat een eerder besluit is vernietigd. Die begrenzing houdt in dat geen gronden kunnen worden aangevoerd tegen het nieuwe besluit als die al tegen het oorspronkelijke besluit aangevoerd hadden kunnen worden. Gronden hadden niet eerder kunnen worden aangevoerd als bijvoorbeeld het nieuwe besluit de partij in een nadeligere positie brengt ten opzichte van het oorspronkelijke besluit en die gronden daarover gaan.
Anders dan in de hierboven opgenomen overwegingen onder 8 gaat het hier dus om gronden die niet alleen nieuw zijn ten opzichte van de voorafgaande fase, maar ook nieuw zijn ten opzichte van de procedure die leidde tot de vernietiging. Als die gronden redelijkerwijs toen naar voren gebracht hadden kunnen worden, kan dat niet meer na de vernietiging, tegen het nieuwe besluit. Concreet gaat het om de volgende situaties waarin zulke nieuwe gronden niet meer naar voren gebracht kunnen worden:
- in een beroep tegen een nieuw besluit op bezwaar na vernietiging van een eerder besluit op bezwaar; zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3405, onder 14.2;
- in een beroep tegen een nieuw besluit dat wordt genomen na de vernietiging van een eerder besluit en waarvoor niet opnieuw afdeling 3.4 van de Awb is toegepast; zie bijvoorbeeld de uitspraken van 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1791, onder 4.1, en 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:220, onder 13.1.
12.1. Ook bij een zienswijze of beroep tegen een nieuw besluit dat is genomen na een tussenuitspraak (bestuurlijke lus) geldt op dezelfde manier de beperking dat geen gronden kunnen worden aangevoerd tegen het nieuwe besluit als die al tegen het oorspronkelijke besluit aangevoerd hadden kunnen worden. Ook als een bestuursorgaan in reactie op een tussenuitspraak geen nieuw besluit neemt, maar nieuw onderzoek of een nieuwe motivering aan zijn oorspronkelijke besluit ten grondslag legt, geldt deze beperking op dezelfde manier. In de zienswijze waarmee een partij reageert op deze herstelhandeling van het bestuur kunnen dan geen gronden worden aangevoerd die al voor de tussenuitspraak aangevoerd hadden kunnen worden. Concreet gaat het om de volgende situatie waarin geen nieuwe gronden naar voren gebracht kunnen worden:
- in een zienswijze of beroep tegen het besluit of de andere herstelhandeling van een bestuursorgaan ter uitvoering van de opdracht in een tussenuitspraak, de uitspraken van 31 augustus 2016; ECLI:NL:RVS:2016:2367, onder 6, en 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1039, onder 25.
-nieuwe gronden tegen niet eerder bestreden besluitonderdelen
13. Artikel 6:13 van Pro de Awb staat eraan in de weg dat een partij in beroep gronden indient tegen een onderdeel van een besluit dat zij niet in de bestuurlijke fase aan de orde heeft gesteld, de zogenoemde onderdelentrechter. Dergelijke gronden worden wel besproken als haar redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij dat onderdeel niet in de bestuurlijke fase heeft bestreden. Dat laatste is onder meer het geval als een besluit in de bestuurlijke fase is gewijzigd en de appellant door die wijziging in een nadeligere positie is gebracht.
13.1. Wat hiervoor staat onder 13 geldt niet voor beroepen van belanghebbenden tegen omgevingsrechtelijke besluiten die voorbereid zijn met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. De belanghebbende kan in beroep tegen zo’n besluit gronden tegen alle onderdelen van een besluit aanvoeren, ook zonder dat daarover een zienswijze naar voren is gebracht. Dat is een gevolg van het zogenoemde Varkens in Nood-arrest van het Hof van Justitie. De Afdeling heeft dit toegelicht in haar uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, onder 4.3-4.9.
Voor beroepen van niet-belanghebbenden tegen zo’n besluit geldt de beperking om in beroep gronden naar voren te brengen tegen een onderdeel van een besluit waarover geen zienswijze naar voren is gebracht wel. Dat doet zich alleen voor als de zienswijzeprocedure open staat voor een ieder. De Afdeling heeft dit toegelicht in haar uitspraak van 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1604, onder 4.2.
De gronden van het hoger beroep
14. [appellante] betoogt dat de rechtbank onterecht heeft geoordeeld dat zij onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij de eigenaar en servituuthouder is van het heersend erf met betrekking tot het lijdend erf, het perceel. Zij voert hiertoe aan dat zij dit door het aanleveren van de notariële akte van 18 april 1991 al in voldoende mate heeft aangetoond. Volgens [appellante] volgt hieruit welke percelen het heersend erf en welke percelen het lijdend erf betreffen. De rechtbank heeft daarom onterecht geoordeeld dat zij kadastrale informatie had moeten overleggen.
Daarnaast heeft de rechtbank volgens [appellante] onterecht het civiele vonnis buiten beschouwing gelaten wegens strijd met de goede procesorde. Dit civiele vonnis kan namelijk als bewijsmiddel dienen voor de stelling dat [appellante] eigenaar en servituuthouder van het heersend erf is. In het vonnis is de kadastrale informatie inzake de heersende erven vastgelegd. De rechtbank had volgens [appellante] het civiele vonnis zelf kunnen raadplegen in het systeem van de rechtbank. Daarnaast voert [appellante] aan dat zowel het college als [partij] al eerder bekend waren met het civiele vonnis en de daarin vervatte beslissing, waardoor van een schending van de goede procesorde geen sprake kan zijn. [appellante] stelt dat [partij] uitdrukkelijk heeft bevestigd dat [appellante] servituuthouder is. [appellante] stelt ook dat zij tijdens de zitting in eerste aanleg heeft geciteerd uit het vonnis en dat de rechtbank deze citaten ten onrechte niet in de uitspraak heeft opgenomen.
De rechtbank had daarom volgens [appellante] tot de conclusie moeten komen dat zij belanghebbende is en dat zij daarom onterecht niet-ontvankelijk is verklaard door het college.
14.1. Wat betreft het betoog dat de rechtbank op basis van de notariële akte had moeten concluderen dat [appellante] de eigenaar van het heersend erf is, oordeelt de Afdeling als volgt. Met de rechtbank komt de Afdeling tot het oordeel dat uit de notariële akte niet blijkt dat [appellante] eigenaar is van het heersend erf. In de notariële akte wordt de naam "[appellante]" niet genoemd. De kadastrale nummers die in de notariële akte worden genoemd komen niet overeen met de huidige kadastrale nummers. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat op basis van dit document niet geconcludeerd kon worden dat [appellante] eigenaar is van het heersend erf en dat daarom aanvullende kadastrale informatie nodig was.
In zoverre slaagt het betoog niet.
14.2. Naar het oordeel van de Afdeling mocht de rechtbank besluiten om het civiele vonnis wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. Hiertoe overweegt de Afdeling dat [appellante] pas tijdens de zitting op 28 februari 2023 het vonnis als bewijsmiddel inbracht, waardoor de rechter, ook gelet op de reactie van de overige partijen op het inbrengen van dit vonnis, ervan uit mocht gaan dat voor deze partijen te weinig tijd resteerde om zich inhoudelijk over het vonnis uit te laten. Een aanhouding van de zaak lag ook niet voor de hand. De Afdeling acht het hierbij relevant dat niet valt in te zien waarom [appellante] het civiele vonnis van 25 mei 2022 niet eerder in de procedure bij de rechtbank heeft ingebracht. Wat hiervoor staat geldt ook voor de citaten uit het vonnis.
In zoverre slaagt het betoog niet.
15. Dit betekent echter niet dat het civiele vonnis door de Afdeling ook buiten beschouwing moet worden gelaten. Zoals onder 4 is overwogen, mogen partijen gedurende een procedure nieuwe bewijsmiddelen indienen. Dat geldt ook voor de hogerberoepsfase. Het civiele vonnis is een onderbouwing van een grond die hiervoor al in iedere fase van het proces door [appellante] is aangevoerd, namelijk dat zij de eigenaar en servituuthouder is van het heersend erf. De Afdeling neemt het civiele vonnis daarom wel in beschouwing.
15.1. Het college stelt zich op het standpunt dat, als zou worden vastgesteld dat [appellante] eigenaar en servituuthouder van het heersend erf is, dit niet betekent dat zij belanghebbende is. Volgens het college zijn de percelen die eigendom van [appellante] zouden zijn, te ver van het perceel gelegen en is het perceel vanaf deze percelen niet te zien.
Daarnaast is er volgens het college geen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering, omdat niet zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat de erfdienstbaarheid aan de omgevingsvergunning in de weg zou staan. Het college stelt hierbij dat de aanwezigheid van een zakelijk recht, zoals een erfdienstbaarheid, voor de uitvoerbaarheid van een besluit in principe niet doorslaggevend is.
15.2. Onder 2.7 van het civiele vonnis stelt de civiele rechter vast dat het voormalige perceel "Rockanje A 1328", nu is gesplitst in de percelen "Rockanje A 1350, 1411 en 1412" en dat al deze percelen eigendom zijn van [appellante].
De erfdienstbaarheden die volgen uit de notariële akte zijn onder andere gevestigd ten behoeve van dit voormalige perceel "Rockanje A 1328", daarmee één van de heersende erven. De erfdienstbaarheden zijn gevestigd en, naar het oordeel van de civiele rechter, nog onverkort van toepassing op onder andere de percelen Westvoorne, sectie B, nummer 1348 en het perceel Rockanje A 1223, daarmee beide lijdende erven. Het perceel dat in het civiele vonnis wordt aangeduid als B 1348 en beschreven, is het perceel met het adres [locatie], waarop het landhuis en het hekwerk aanwezig zijn, en waar de brief van 15 april 2020 en het besluit van 6 augustus 2020 op zien. Dit perceel heeft nu het kadastrale nummer Westvoorne, sectie B, nummer 1995.
15.3. De erfdienstbaarheden houden, voor zover relevant, het volgende in:
"a. dat de bebouwingen en opstallen op de lijdende erven ordentelijk dienen te worden onderhouden met behoud van het oorspronkelijke karakter en dat verbouwing en/of uitbreiding van de bebouwingen en opstallen slechts is toegestaan met toestemming van de eigenaar van het heersend erf, die aan bedoelde toestemming voorwaarden kan verbinden, met dien verstande dat, indien een verbouwing en/of uitbreiding van de bestaande bebouwing een landelijk karakter heeft dan wel aansluit bij de bestaande bebouwing en in stijl overeenkomt met de oorspronkelijke architectonische opzet van de thans bestaande bebouwing de eigenaar toestemming zal verlenen. Ingeval van verschil van mening over de vraag of een dergelijke verbouwing en/of uitbreiding van genoemde criteria voldoet zal toetsing aan deze criteria worden voorgelegd aan de dienst Monumentenzorg, welke toetsing voor beide partijen bindend zal zijn.
b. dat de lijdende erven uitsluitend mogen worden gebruikt voor activiteiten in de ruimste zin binnen de huidige statutaire doelomschrijving van de Volkshogeschool of haar rechtsopvolgers."
15.4. Het civiele vonnis in beschouwing nemend, staat het naar het oordeel van de Afdeling vast dat [appellante] eigenaar is van in ieder geval één heersend erf ten opzichte van het lijdend erf, het perceel, en dat de erfdienstbaarheden nog onverkort gelden. Dit betekent dat [appellante] een zakelijk recht heeft dat betrokken is bij het verzoek van 26 februari 2020 en geraakt kan worden door het besluit van 6 augustus 2020. Hiermee staat naar het oordeel van de Afdeling vast dat zij een rechtstreeks belang heeft bij haar verzoek en het door het college genomen besluit daarop. Bij dit oordeel is de vraag of er sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering niet relevant. De afstand tussen het perceel en de woning of de percelen in eigendom van [appellante] is evenmin relevant. Het gaat enkel om de vraag of [appellante] geraakt kan worden in een zakelijk recht. Dit is het geval, omdat het verzoek en het besluit, net als de hiervoor beschreven erfdienstbaarheden, gaan over het gebruik van en de bebouwing op het perceel.
Dit betekent dat de uitspraak van de rechtbank vernietigd moet worden, omdat de rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep van [appellante] ongegrond was en dat het college haar bezwaren terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het betoog slaagt.
Conclusie
16. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en beide besluiten op bezwaar van het college van 19 januari 2021 vernietigen, vanwege strijd met artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Het college dient met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling nieuwe, inhoudelijke besluiten op de bezwaren van [appellante] te nemen.
17. Zoals onder 1 is overwogen, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet, de Wabo van toepassing op de procedure inzake de omgevingsvergunning.
Wat betreft het te nemen nieuwe besluit op het bezwaar tegen de brief van 15 april 2020 dient het college aan de hand van de tekst van de last in het dwangsombesluit van 10 juli 2018 te beoordelen of volledig aan de last is voldaan. Dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645.
18. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe besluiten slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
19. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 maart 2023 in zaak nrs. 21/1315 en 21/1162;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne van 19 januari 2021, kenmerk 2616-2020;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne van 19 januari 2021, kenmerk 2609-2020;
VI. bepaalt dat tegen de door het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee te nemen besluiten slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee tot vergoeding van bij J. [appellante] en anderen in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee aan J. [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, mr. J.C.A. de Poorter en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Knol
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2024
270-1103