Uitspraak
202307934/1/A2.
Datum uitspraak: 1 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 november 2023 in zaak nr. 23/1162 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen (nu: de Dienst Toeslagen).
Procesverloop
Bij besluit van 22 april 2022 heeft de Dienst Toeslagen de zorgtoeslag en de huurtoeslag voor [appellante] over het jaar 2022 herzien en vastgesteld op € 213,00 respectievelijk € 687,00.
Bij besluit van 8 december 2022 heeft de Dienst Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Dienst Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 juni 2025, waar [appellante] , bijgestaan door mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat in Amsterdam, en de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op [datum] 2018 is [appellante] getrouwd met [persoon] (de toeslagpartner). Op 22 november 2021 heeft de toeslagpartner een aanvraag ingediend bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (de IND) voor een verblijfsvergunning. Vanaf 26 januari 2022 staan [appellante] en haar toeslagpartner, samen met haar meerderjarige kind, ingeschreven op haar adres. Op 16 februari 2022 heeft de IND de aanvraag van de toeslagpartner voor een verblijfsvergunning afgewezen.
Besluitvorming
2. De Dienst Toeslagen heeft aan het besluit van 22 april 2022 ten grondslag gelegd dat [appellante] vanaf 1 maart 2022 geen recht heeft op zorg- en huurtoeslag, omdat de toeslagpartner vanaf 16 februari 2022 niet rechtmatig in Nederland verblijft. Op grond van artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (de Awir) heeft [appellante] geen aanspraak op deze toeslagen als de toeslagpartner een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (de Vw 2000).
In het besluit van 8 december 2022 heeft de Dienst Toeslagen zich aanvullend op het standpunt gesteld dat de dienst niet zelfstandig het verblijfsrecht van de toeslagpartner aan het EU-recht mag toetsen. Volgens de Dienst Toeslagen is het beoordelen van rechtmatig verblijf een exclusieve bevoegdheid van de minister van Justitie, die deze taak heeft gedelegeerd aan de IND. Een beslissing van de IND is daarom bindend voor alle regelingen die mede op het verblijfsrecht zijn gebaseerd, aldus de Dienst Toeslagen.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft vastgesteld dat de Dienst Toeslagen met de IND onderzoek heeft gedaan naar het verblijfsrecht van de toeslagpartner. Daarbij heeft de Dienst Toeslagen meerdere keren contact gehad met de IND, waarbij is meegedeeld dat de toeslagpartner geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft. Ook heeft de Dienst Toeslagen kennis genomen van het besluit van de IND van 16 februari 2022, waaruit deze verblijfstatus blijkt. Het primaire standpunt van de IND is dat tussen [appellante] en de toeslagpartner geen sprake is van een familieleven. De rechtbank heeft overwogen dat de Dienst Toeslagen uit heeft mogen gaan van dit standpunt.
Verder is op zitting gebleken dat het bezwaarschrift van de toeslagpartner, dat hij heeft ingediend tegen zijn verblijfsbeslissing van de IND, ongegrond is verklaard. De IND is bij het standpunt gebleven dat niet kan worden vastgesteld dat sprake is van een duurzame en exclusieve relatie. Hieruit volgt dat de IND de situatie beschouwt als een zogenoemde interne situatie, waarop artikel 20 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) niet van toepassing is.
Daarnaast heeft de Dienst Toeslagen op zitting gesteld dat in het besluit op bezwaar niet het correcte toetsingskader is gehanteerd. De Dienst Toeslagen heeft in het verweerschrift en op zitting bevestigd dat het ook een eigen verantwoordelijkheid heeft om het Unierecht vast te stellen, of te concluderen dat het Unierecht in een situatie niet van toepassing is. Aan het bestreden besluit kleeft daarmee een motiveringsgebrek. Maar volgens de rechtbank maakt dit de uitkomst niet anders. Daarom heeft de rechtbank dit gebrek gepasseerd.
Ook heeft de rechtbank overwogen dat het bestreden besluit gebaseerd is op een wet in formele zin. Daarom mag de rechter, gelet op het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet, niet toetsen aan algemene rechtsbeginselen, zoals het evenredigheidsbeginsel. Dit kan alleen anders zijn als sprake is van bijzondere omstandigheden bij de toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Awir die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en waardoor de toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Awir zo zeer in strijd zijn met algemene rechtsbeginselen en ongeschreven recht, dat die toepassing achterwege moet blijven.
Volgens de rechtbank doen deze omstandigheden zich niet voor. Dat de stopzetting van de toeslagen leidt tot een verslechterde financiële situatie, waarvan ook andere gezinsleden de gevolgen kunnen ondervinden, is een gevolg dat door de wetgever is voorzien. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat [appellante] kan verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling. Ook is de rechtbank met de Dienst Toeslagen van oordeel dat de door [appellante] genoemde gevolgen niet onaanvaardbaar zijn, zodat er geen dringende reden is om van terugvordering af te zien.
Hoger beroep
4. De gronden die [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd, zijn in de kern een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder rechtsoverweging 3 tot en met 12 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Daar voegt de Afdeling nog aan toe dat de rechtbank en de Dienst Toeslagen weliswaar niet volledig hebben onderkend dat de situatie van [appellante] onder de werkingssfeer van artikel 20 van Pro het VWEU en het Handvest EU valt, maar dat dit niet kan leiden tot een gegrond hoger beroep. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:545) doet de in onder meer het arrest van het Hof van Justitie van 8 maart 2011, C-34/09, Ruiz Zambrano (ECLI:EU:C:2011:124) bedoelde situatie dat de burger van de Unie zijn recht om op het grondgebied van de Unie te verblijven wordt ontzegd zich voor als de burger van de Unie zodanig afhankelijk is van de burger van een derde land, dat hij als gevolg van de besluitvorming van een bestuursorgaan feitelijk wordt gedwongen met de burger van het derde land het grondgebied van de Unie te verlaten. Dit geldt niet alleen in situaties waarbij een minderjarige burger van de Unie betrokken is (zie het arrest van het Hof van Justitie van 10 mei 2017, Chavez-Vilchez; ECLI:EU:C:2016:659). In uitzonderlijke situaties kan ook sprake zijn van een afhankelijkheidsrelatie met een meerderjarige burger van de Unie, namelijk in gevallen waarin de betrokkene, gelet op alle relevante omstandigheden, op geen enkele wijze kon worden gescheiden van het familielid van wie het afhankelijk is (zie het arrest van het Hof van Justitie van 8 mei 2018, K.A.; ECLI:EU:C:2018:308, punten 63-65). Uitgangspunt daarbij is evenwel dat meerderjarigen in beginsel in staat zijn om onafhankelijk van hun familieleden een leven te leiden. Als sprake is van een afhankelijkheidsrelatie, moet, gezien hetgeen het Hof heeft overwogen, worden aangenomen dat het recht van burgers van derde landen om te verblijven op het grondgebied van de lidstaten rechtstreeks voortvloeit uit artikel 20 van Pro het VWEU.
6. Zoals de Afdeling verder heeft overwogen (uitspraak van 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4215 ) heeft de Dienst Toeslagen een eigen verantwoordelijkheid om het rechtstreeks werkende Unierecht toe te passen en moet deze dus bij de beoordeling van de aanspraak op toeslagen onderzoeken of zich een situatie als hiervoor bedoeld voordoet. Hoewel het primair de verantwoordelijkheid is van de staatssecretaris om te beoordelen of een vreemdeling rechtmatig in Nederland verblijft, ligt het in dat verband op de weg van de Dienst Toeslagen, belast met de toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Awir, om, aan de hand van de door [appellante] verstrekte en zo nodig alsnog te verstrekken informatie, in overleg met de staatssecretaris te onderzoeken of [persoon], als toeslagpartner van [appellante], aan de hand van artikel 20 van Pro het VWEU verblijfsrecht kon ontlenen.
7. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Dienst Toeslagen zich in dit geval op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van een zodanige afhankelijkheidsrelatie die [appellante] dwingt om het grondgebied van de Unie te verlaten. In dit verband heeft de dienst erop gewezen dat [appellante] haar medische en psychische problemen en klachten niet met stukken van medische instanties heeft onderbouwd, zodat niet kan worden geconcludeerd dat zij op dit punt afhankelijk is van haar toeslagpartner. Verder heeft de dienst onweersproken gesteld dat [appellante] en haar toeslagpartner sinds 4 oktober 2018 gehuwd zijn, maar dat zij pas sinds 22 januari 2022 samenwonen. Zij heeft dus ongeveer 3,5 jaar zonder haar toeslagpartner gewoond en zij heeft in die tijd voor zichzelf kunnen zorgen. Gelet hierop heeft de Dienst Toeslagen mogen concluderen dat geen afhankelijkheidsrelatie bestaat waarin [appellante] op geen enkele wijze kon worden gescheiden van haar toeslagpartner.
Conclusie
8. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
9. De Dienst Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Rijsdijk
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2026
705-1129