Uitspraak
202400552/1/R3.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Camping Veldzicht B.V., gevestigd in Midsland, gemeente Terschelling,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 december 2023 in zaak nr. 23/1533 in het geding tussen:
Camping Veldzicht B.V.
en
het college van burgemeester en wethouders van Terschelling.
Procesverloop
Bij besluit van 20 mei 2022 heeft het college aan Waddenparels 2 B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van 12 recreatiewoningen en een vrijstaande berging op de percelen plaatselijk bekend als de locatie ‘Westerkeijn’ aan de Tijs Smitweg in Landerum (de percelen).
Bij besluit van 30 januari 2023 heeft het college het door Veldzicht daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het de vrijstaande berging betreft en voor recht verklaard dat van rechtswege een omgevingsvergunning is ontstaan voor de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan voor plaatsing van een vrijstaande berging, en ongegrond verklaard voor zover het de activiteit bouwen van de 12 recreatiewoningen betreft.
Bij uitspraak van 14 december 2023 heeft de rechtbank het door Veldzicht daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 januari 2023 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven.
Tegen deze uitspraak heeft Veldzicht hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Veldzicht heeft een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 18 november 2025 heeft het college de op 20 mei 2022 verleende omgevingsvergunning gewijzigd.
Waddenparels en Veldzicht hebben een reactie gegeven op het besluit van 18 november 2025.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 december 2025, waar Veldzicht, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en mr. I. van der Meer, advocaat in Leeuwarden, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.H. Petersen, zijn verschenen. Verder is op de zitting Waddenparels, vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en mr. C. van Deutekom, advocaat in Arnhem, gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 13 oktober 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Op 20 mei 2022 heeft het college een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo verleend aan Waddenparels voor de bouw van twaalf recreatiewoningen en een vrijstaande berging op de percelen.
Veldzicht is eigenaar van een naastgelegen perceel en exploiteert in de omgeving een camping. Zij vreest dat de komst van de recreatiewoningen negatieve gevolgen zal hebben voor de door haar gewenste uitbreiding van de camping op haar perceel. Bij besluit van 30 januari 2023 heeft het college het bezwaar van Veldzicht gegrond verklaard, voor zover is aangevoerd dat het plaatsen van een vrijstaande berging in strijd is met het geldende bestemmingsplan "Landerum, locatie Westerkeijn". In het besluit heeft het college verklaard dat van rechtswege een omgevingsvergunning is ontstaan voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard.
Wijzigingsbesluit
3. Bij besluit van 18 november 2025 heeft het college de omgevingsvergunning op verzoek van Waddenparels gewijzigd (het wijzigingsbesluit). De wijziging houdt in dat de recreatiewoningen 1 m naar de binnenkant van het perceel zijn verschoven.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is op een wijzigingsbesluit van een omgevingsvergunning, die hangende een bezwaar- of beroepsprocedure wordt verleend voor een wijziging van het betrokken bouwplan, artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing, mits de wijziging van ondergeschikte aard is. Daarbij dient de vraag of de wijziging van ondergeschikte aard is, per concreet geval te worden beantwoord. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 15 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2214), onder 3.
De Afdeling stelt vast dat de wijziging in het wijzigingsbesluit van ondergeschikte aard is, omdat de wijziging alleen ziet op de situering van de recreatiewoningen en het bouwplan verder ongewijzigd is gebleven. Hierbij is ook van belang dat door de wijziging de afstand van de recreatiewoningen tot het perceel van Veldzicht wordt vergroot. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 16 juli 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD7363), onder 2.7.2, en 11 juni 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD3625), onder 2.3.1.
Dit besluit wordt daarom, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Relevante wet- en regelgeving
4. De relevante planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Het hoger beroep tegen de rechtbankuitspraak
Voorwaardelijke verplichting randbeplanting
5. Veldzicht betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het voor Waddenparels mogelijk is om te voldoen aan de voorwaardelijke verplichting voor de aanleg en instandhouding van randbeplanting uit artikel 4.3, aanhef en onderdeel c, van de planregels.
Op voorhand is volgens Veldzicht duidelijk dat Waddenparels niet aan de voorwaardelijke verplichting kan voldoen, omdat de recreatiewoningen te dicht op de verplichte randbeplanting zijn gesitueerd.
Ook is er een omgevingsvergunning verleend voor een tweede uitrit die de randbeplanting in strijd met de voorwaardelijke verplichting onderbreekt. Die strijd met het bestemmingsplan is door de onherroepelijke omgevingsvergunning voor de inrit/uitrit niet opgeheven.
Daarnaast heeft het Wetterskip Fryslân een verbod opgelegd om zonder watervergunning nieuwe bomen te planten in de beschermingszone van een hoofdwatergang. Het Wetterskip verleent deze watervergunning in beginsel ook niet. Hierdoor kan Waddenparels niet voldoen aan de eis dat de randbeplanting tenminste 7 m breed moet zijn en uit elzen moet bestaan. In het geval dat deze watervergunning wel zou worden verleend, dan zullen deze elzen niet overleven vanwege de ontvangstplicht van hekkelmateriaal en bagger langs de sloot. Veldzicht heeft ter onderbouwing van het hoger beroep een advies over de randbeplanting laten opstellen door Zwart Natuuradvies op 27 februari 2024, waaruit blijkt dat in een strook van 1,5 m langs de sloot alleen ruige vegetatie (zoals brandnetels en riet) kan groeien, indien daar hekkelmateriaal en bagger wordt gestort.
Dat op voorhand duidelijk is dat de recreatiewoningen in strijd met de voorwaardelijke verplichting uit het bestemmingsplan in gebruik zullen worden genomen, had volgens Veldzicht reden moeten zijn om de omgevingsvergunning voor bouwen te weigeren. Dat heeft de rechtbank niet onderkend.
5.1. De rechtbank heeft onder 6.1 van de uitspraak overwogen dat er sprake is van een voorwaardelijke verplichting die aanwezig moet zijn op het moment dat Waddenparels de recreatiewoningen wil gaan exploiteren. Deze verplichting geldt na de bouw van de recreatiewoningen en voordat deze in gebruik zullen worden genomen. De rechtbank vindt dit, net als het college, een logische gang van zaken, want als de randbeplanting voor de bouw wordt aangevuld, zit die mogelijk ook de bouw in de weg. Verder oordeelt de rechtbank dat er geen aanwijzingen zijn op basis waarvan het college moet aannemen dat Waddenparels de voorwaardelijke verplichting niet kan en zal naleven. Daarbij merkt de rechtbank op dat de beplanting van elzen kan worden aangevuld met andere gebiedseigen soorten. Het gaat er om dat er geen doorzichten zijn en de beplanting ten minste 7 m breed is. Dat biedt naar het oordeel van de rechtbank ruimte voor Waddenparels om te kijken op welke wijze de randbeplanting na de bouw van de recreatiewoningen moet worden aangevuld, waar dat nog nodig is. Als niet voldaan wordt aan de voorwaardelijke verplichting, dan kan en zal het college daar op basis van de planregel op moeten handhaven.
Verder oordeelt de rechtbank onder 7.1 dat er geen sprake is van een situatie waarin Waddenparels niet kan voldoen aan zowel de vereiste randbeplanting, als ook aan de ontvangstplicht van hekkelmateriaal en bagger. Uit de brief van 19 oktober 2022 van Wetterskip Fryslân volgt dat er overleg is geweest over de ontvangstplicht. Waddenparels heeft bevestigd dat de bestaande wijze van onderhoud aan de hoofdwatergang ongewijzigd wordt voortgezet. Het Wetterskip zal er ook op toezien dat de ontvangstplicht bij Waddenparels gewaarborgd blijft. De rechtbank oordeelt dat uit de brief volgt dat de ontvangstplicht gewaarborgd blijft en Waddenparels daar ook zorg voor zal dragen.
Onder 8.1 heeft de rechtbank overwogen dat het college op 21 september 2021 al heeft besloten een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden voor de twee uitritten op het perceel. Deze vergunning is onherroepelijk geworden. De rechtbank kan er daarom geen oordeel over geven.
5.2. Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo is het toetsingskader voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk’. Dat is een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Toetsen aan artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo houdt in dat het college uitsluitend moet beoordelen of zich één van de in dat artikel opgenomen weigeringsgronden voordoet. Als dat niet het geval is, dan moet het de gevraagde vergunning verlenen. Als dat wel zo is, dan moet het de gevraagde vergunning weigeren. Het college heeft daarbij dus geen ruimte om een belangenafweging te maken.
5.3. De percelen hebben de bestemmingen "Recreatie - 2 (recreatiewoningenterreinen)" en "Bos".
Artikel 4.3 van de regels van het bestemmingsplan "Landerum, locatie Westerkeijn" luidt:
"Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
[…]
c. het gebruik van de recreatiewoningen zonder de aanleg en instandhouding van de landschappelijke inpassing, bestaande uit randbeplanting ter plaatse van de bestemming ‘Bos’, zoals beschreven in paragraaf 2.4 van de toelichting."
Volgens paragraaf 2.4 van de toelichting moet de randbeplanting ten minste 7 m breed zijn en mag deze geen doorzichten hebben. De randbeplanting moet bestaan uit elzen, eventueel aangevuld met andere gebiedseigen soorten.
5.4. De Afdeling overweegt dat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen niet alleen getoetst moet worden aan de bestemmingsomschrijving en de bouwregels, maar ook aan specifieke gebruiksregels. Dat betekent in dit geval dat de aanvraag ook getoetst moet worden aan de voorwaardelijke verplichting geformuleerd in artikel 4.3, aanhef en onder c, van de planregels. De recreatiewoningen zijn in strijd met het bestemmingsplan als redelijkerwijs valt aan te nemen dat de recreatiewoningen zullen worden gebruikt in strijd met de voorwaardelijke verplichting. Daarvan is sprake als redelijkerwijs valt aan te nemen dat niet aan de verplichting kan worden voldaan. Van deze beoordeling maakt geen deel uit of Waddenparels daadwerkelijk de verplichting zal naleven, dat is een kwestie van handhaving.
5.5. De Afdeling overweegt dat het feit dat de recreatiewoningen op bepaalde punten dicht op de randbeplanting zijn gesitueerd, niet betekent dat redelijkerwijs valt aan te nemen dat niet aan de verplichting kan worden voldaan. De randbeplanting dient op grond van de voorwaardelijke verplichting in artikel 4.3, aanhef en onder c, van de planregels te bestaan uit elzen en kan worden aangevuld met andere gebiedseigen soorten, waardoor op de plekken waar de randbeplanting grenst aan de recreatiewoningen kan worden gekozen voor een geschikte plantsoort.
Verder staat niet vast dat het niet mogelijk is voor Waddenparels om een watervergunning te krijgen voor het aanleggen van beplanting binnen de beschermingszone van de watergang. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het onderhoud aan de watergang al langere tijd plaatsvindt vanaf het perceel van Veldzicht, vanwege de al aanwezige bomen aan de zijde van Waddenparels. Het aanbrengen van meer beplanting brengt daarin geen verandering en betekent evenmin dat Waddenparels geen hekkelmateriaal en bagger meer kan ontvangen, zoals ook op de zitting is toegelicht. Daarnaast staat ook niet vast dat de nieuwe beplanting niet zou kunnen overleven door het gestorte hekkelmateriaal en bagger. Zo kan het hekkelmateriaal en bagger worden opgeruimd nadat het is gestort. Op die mogelijkheid heeft Waddenparels op de zitting gewezen. Ook heeft de rechtbank in dit kader terecht opgemerkt dat van belang is dat de 7 m brede randbeplantingsstrook niet volledig hoeft te bestaan uit elzen, maar aangevuld kan worden met andere gebiedseigen soorten. Er kunnen dus ook plantsoorten worden geplant die beter bestand zijn tegen de omstandigheden bij het onderhoud van de watergang. Het gaat er verder slechts om dat de randbeplanting ten minste 7 m breed is en geen doorzichten heeft. Dit betekent dat de beplanting aan de kant van de hoofdwatergang niet volledig dicht hoeft te zijn. De beplanting kan aan de zijde van de recreatiewoningen wel dichter op elkaar komen, zodat er op die manier geen doorzichten zijn.
Ook leidt de onherroepelijke omgevingsvergunning voor de tweede uitrit die de randbeplanting onderbreekt op zichzelf nog niet tot het oordeel dat niet meer aan de voorwaardelijke verplichting voor het gebruiken van de recreatiewoningen voldaan kan worden. Waddenparels is immers niet verplicht uitvoering te geven aan de omgevingsvergunning voor de tweede uitrit. Het staat ook niet vast dat, als geen uitvoering wordt gegeven aan de onherroepelijke omgevingsvergunning voor de uitrit, het bouwplan voor de recreatiewoningen niet meer uitvoerbaar is. Wanneer uitvoering wordt gegeven aan de omgevingsvergunning voor de tweede uitrit en de recreatiewoningen in gebruik worden genomen, betekent dit mogelijk wel dat de recreatiewoningen in strijd met de voorwaardelijke verplichting in gebruik zullen zijn, als de randbeplanting ter plaatse van de uitrit onderbroken is en er daar een doorzicht zal zijn. Dit zal dan een kwestie van handhaving zijn.
Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling evenals de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat redelijkerwijs valt aan te nemen dat niet aan de voorwaardelijke verplichting kan worden voldaan.
Het betoog slaagt niet.
Welstand
6. Veldzicht betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. In de omgevingsvergunning staat volgens Veldzicht dat niet aan de welstandscriteria uit de welstandsnota is getoetst. Daarnaast heeft het college het advies van de welstandscommissie dat aan de gebiedscriteria voor recreatiewoningen moet worden getoetst ten onrechte genegeerd. Als daaraan zou zijn getoetst, dan had het college volgens Veldzicht tot de conclusie moeten komen dat de recreatiewoningen te dicht op elkaar staan.
6.1. De rechtbank heeft onder 9.1 overwogen dat het perceel volgens de welstandskaart valt onder deelgebied 2 ‘Poldergebied met buurtschappen en verspreide bebouwing’. Dat recreatiewoningen 10 m uit elkaar moeten worden gesitueerd is niet een welstandsvereiste dat voor deelgebied 2 geldt. Al daarom slaagt de beroepsgrond van Veldzicht naar het oordeel van de rechtbank niet.
6.2. Op 22 april 2008 heeft de raad van de gemeente Terschelling de Welstandsnota Terschelling 2008 vastgesteld. Volgens de welstandskaart in de bijlage van de nota valt het perceel onder deelgebied 2 ‘Poldergebied met buurtschappen en verspreide bebouwing’ en niet onder deelgebied 10 ‘Recreatiewoningen’.
6.3. In de omgevingsvergunning van 20 mei 2022 staat dat de aanvraag op 22 februari 2022 is beoordeeld door de welstandscommissie. In dit welstandsadvies wordt geconcludeerd dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand, mits de berging 3 m naar achteren wordt geplaatst. Dit advies is overgenomen en het bouwplan is aangepast, waardoor het college ervan uitgaat dat de aanvraag aan redelijke eisen van welstand voldoet.
6.4. Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
6.5. De Afdeling stelt vast dat de omgevingsvergunning waarin is vermeld dat niet aan de criteria uit de welstandsnota is getoetst, niet de omgevingsvergunning van 20 mei 2022 betreft die in deze zaak aan de orde is. Het gaat om een andere omgevingsvergunning van 8 november 2021 voor het veranderen van twee bestaande uitritten, het plaatsen van een ondergrondse afvalcontainer en het plaatsen van een betonnen damwand. Deze grond mist dan ook feitelijke grondslag.
6.6. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de in de onder 9.1 van de uitspraak opgenomen overweging. Hetgeen in hoger beroep door Veldzicht is aangevoerd heeft hierop geen ander licht geworpen.
Het betoog slaagt niet.
Vrijstaande berging
7. Veldzicht betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten wat betreft de vrijstaande berging. Hierdoor hoeft het college niet meer over te gaan tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan voor de vrijstaande berging, wat onjuist is en belanghebbenden bezwaar- en beroepsmogelijkheden ontneemt. Het college moet alsnog een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verlenen, die is voorzien van een goede schriftelijke ruimtelijke onderbouwing.
7.1. De rechtbank heeft onder 10.1 geoordeeld dat het besluit op bezwaar voor wat betreft de strijdigheid van de vrijstaande berging met het bestemmingsplan onzorgvuldig is gemotiveerd. Het college heeft zowel in zijn verweer als op de zitting aangegeven bereid te zijn geweest de vrijstaande berging alsnog te vergunnen op basis van artikel 2.12, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo in combinatie met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). De rechtbank heeft dit geïnterpreteerd als een aanvulling van het college op het besluit op bezwaar. De rechtbank heeft het besluit vernietigd, maar de rechtsgevolgen in stand gelaten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb.
7.2. Op grond van artikel 4.1 van de regels van het bestemmingsplan "Landerum, locatie Westerkeijn" is op de gronden met de bestemming "Recreatie - 2 (recreatiewoningenterreinen)" een vrijstaande berging niet toegestaan.
7.3. In het besluit van 20 mei 2022 heeft het college een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo verleend voor het bouwen van 12 recreatiewoningen en een vrijstaande berging. Naar aanleiding van het door Veldzicht gemaakte bezwaar heeft het college in het besluit op bezwaar het besluit van 20 mei 2022 om de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen te verlenen in stand gelaten. In het besluit op bezwaar is daarnaast voor recht verklaard dat van rechtswege een omgevingsvergunning is ontstaan voor de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo (de c-activiteit) voor de plaatsing van een vrijstaande berging.
7.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2707, onder 5.1), ontstaat niet van rechtswege een omgevingsvergunning voor de c-activiteit wanneer het college ten onrechte een aanvraag uitsluitend opvat als een aanvraag om het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en tijdig is beslist op die aanvraag. Het college heeft in dat geval slechts een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen, maar de strijdigheid van het bouwplan met het bestemmingsplan is dan nog niet opgeheven.
Wel mag de grondslag van de verlening van een omgevingsvergunning in een besluit op bezwaar deels gewijzigd worden, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 11 januari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:91, onder 4.2). Het college heeft in het kader van de heroverweging in bezwaar ruime herstelmogelijkheden, waaronder de verbetering van de grondslag van een besluit. Dit volgt uit artikel 7:11 van Pro de Awb. Dat betekent dat een verleende omgevingsvergunning voor bouwen in het besluit op bezwaar aangevuld kan worden met het verlenen van toestemming voor de c-activiteit.
7.5. De Afdeling overweegt dat het college ten onrechte de aanvraag voor de twaalf recreatiewoningen en de vrijstaande berging uitsluitend heeft opgevat als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo (de a-activiteit), omdat voor de vrijstaande berging ook een omgevingsvergunning is vereist voor de c-activiteit. Het college heeft een omgevingsvergunning voor de a-activiteit verleend aan Waddenparels, en heeft dus beslist op de aanvraag, maar de strijdigheid van de vrijstaande berging met het bestemmingsplan is hiermee nog niet opgeheven. Het college had in het besluit op bezwaar de grondslag voor de vergunningverlening deels moeten aanpassen als het alsnog een vergunning had willen verlenen voor de c-activiteit, op basis van de herstelmogelijkheden die het college heeft bij de heroverweging van een besluit. Dat is niet gebeurd. Het college is er ten onrechte van uitgegaan dat er van rechtswege een vergunning voor de c-activiteit is ontstaan. De rechtbank heeft vanwege de bereidheid van het college om af te wijken van het bestemmingsplan en de mogelijkheden die artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor daarvoor biedt ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Feit blijft dat er geen omgevingsvergunning voor de c-activiteit is verleend en met het in stand laten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit kan dat niet worden bewerkstelligd.
Het betoog slaagt.
7.6. De Afdeling overweegt ten overvloede dat de vrijstaande berging op zichzelf voldoet aan de eisen uit artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, inhoudende dat die niet hoger mag zijn dan 5 m en de oppervlakte niet meer dan 150 m2 mag zijn, zoals ook de rechtbank onder 10.1 heeft vastgesteld.
Proceskosten
8. Veldzicht betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet het college heeft veroordeeld tot het vergoeden van de proceskosten van de bezwaarfase, omdat Veldzicht ook in bezwaar gebruik heeft gemaakt van een gemachtigde.
Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de kosten van het door Veldzicht overgelegde deskundigenonderzoek van Zwart Natuuradvies van maart 2023 niet voor vergoeding in aanmerking komen. Het college ging er in het besluit op bezwaar ten onrechte vanuit dat de randbeplanting al aanwezig is en geen aanvulling behoeft, en pas naar aanleiding van het rapport van Zwart Natuuradvies in de beroepsfase gaf het college toe dat dit onjuist was. Daarom had het besluit op bezwaar ook vanwege de onzorgvuldige feitenvaststelling door het college vernietigd moeten worden, en moeten de kosten die Veldzicht daarvoor heeft gemaakt vergoed worden.
8.1. De Afdeling heeft onder 7.5 overwogen dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 30 januari 2023 niet in stand heeft mogen laten. Dit heeft tot gevolg dat het college een nieuw besluit op bezwaar zal moeten nemen. In een procedure over een verleende omgevingsvergunning kan naar aanleiding van een daartegen gemaakt bezwaar alsnog worden afgeweken van het bestemmingsplan in het besluit op bezwaar zonder dat dit tot herroeping van het primaire besluit leidt. Dit is mogelijk gelet op de ruime herstelmogelijkheden die het college heeft in bezwaar. Het college zal in het nieuwe besluit op bezwaar nog moeten beslissen of het besluit van 20 mei 2022 moet worden herroepen. Dit betekent ook dat het college in het nieuwe besluit op bezwaar moet beslissen over de vergoeding van de proceskosten in de bezwaarprocedure.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
8.2. De rechtbank heeft onder 13 geoordeeld dat Veldzicht niet in aanmerking komt voor vergoeding van de kosten voor het opstellen van het deskundigenrapport. Dit onderzoek gaat over een ander punt dan het punt op grond waarvan de rechtbank het bestreden besluit heeft vernietigd.
8.3. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 juni 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2208), onder 11), komen de kosten van een deskundige op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb voor vergoeding in aanmerking als het inroepen van die deskundige redelijk was en ook de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Hieruit vloeit voort dat niet is vereist dat een deskundigenrapport over een voor de uitkomst van dat geschil mogelijk relevante vraag uiteindelijk heeft bijgedragen aan de rechterlijke beslissing. Onder bepaalde omstandigheden bestaat echter aanleiding hierop een uitzondering te maken. Omstandigheden die aanleiding kunnen zijn voor het maken van een uitzondering doen zich in het bijzonder voor in zaken in het omgevingsrecht. In die zaken kan het voorkomen dat beroepsgronden zijn gericht tegen zeer verschillende aspecten van hetzelfde besluit. Als bijvoorbeeld een beroepsgrond over het aspect geluid niet slaagt, dan komen de kosten voor het opstellen van een geluidrapport niet voor vergoeding in aanmerking.
De Afdeling overweegt dat de rechtbank onder 6.1 van de aangevallen uitspraak uitdrukkelijk heeft geoordeeld dat de beroepsgrond over de randbeplanting, ter ondersteuning waarvan het deskundigenrapport is ingediend, niet slaagt. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
Conclusie van het hoger beroep
9. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 30 januari 2023 in stand heeft gelaten. Het college moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar nemen. De Afdeling zal het college daarvoor een termijn stellen. In dit nieuwe besluit op bezwaar moet worden ingegaan op de vraag of het college alsnog een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wil verlenen voor de vrijstaande berging.
10. Het college moet de proceskosten vergoeden.
11. Veldzicht heeft ook verzocht om vergoeding van de kosten voor verblijf, bestaande uit een hotelovernachting. Deze kosten worden vergoed tot het forfaitaire bedrag van € 37,85.
Het beroep tegen het wijzigingsbesluit
Kennisgeving aanvraag en besluit
12. Veldzicht betoogt dat de procedure voor de wijziging van de omgevingsvergunning onzorgvuldig is doorlopen. Het college heeft geen kennisgeving gepubliceerd van de aanvraag en er was geen mogelijkheid om een zienswijze in te dienen. Bovendien is geen kennisgeving van het besluit gepubliceerd, waardoor derden geen bezwaar konden maken.
12.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
12.2. De Afdeling overweegt dat Veldzicht met het betoog dat derden geen bezwaar konden maken tegen het wijzigingsbesluit, doordat geen kennisgeving van het besluit is gepubliceerd, opkomt voor de belangen van anderen. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 11 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 6.4) heeft overwogen, ligt in artikel 8:69a van de Awb besloten dat degene die vernietiging van een besluit beoogt zich in beginsel niet met succes kan beroepen op belangen van anderen. Gelet hierop zal de Afdeling deze beroepsgrond niet inhoudelijk bespreken.
12.3. Over het betoog van Veldzicht dat er ten onrechte geen kennisgeving van de aanvraag is gepubliceerd en er geen gelegenheid is gegeven om een zienswijze naar voren te brengen, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar wat hiervoor onder 3 is overwogen dat er geen nieuwe aanvraag is gedaan. Het gaat om een wijziging van het bouwplan van ondergeschikte aard. Voor Veldzicht is een beroep van rechtswege ontstaan tegen het wijzigingsbesluit. Zij heeft, na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, aanvullende gronden kunnen aanvoeren tegen het wijzigingsbesluit en heeft daarvan ook gebruik gemaakt. Omdat geen sprake is van een nieuwe aanvraag, bestond er ook geen verplichting om een kennisgeving daarvan te publiceren.
Het betoog slaagt niet.
Nieuw welstandsadvies
13. Veldzicht betoogt dat het verschuiven van de recreatiewoningen met 1 m naar de binnenkant van het perceel ervoor zorgt dat de woningen nog dichter op elkaar komen te staan, terwijl ze in het oorspronkelijke bouwplan al te dicht op elkaar stonden. De welstandscommissie had volgens Veldzicht opnieuw om advies gevraagd moeten worden.
13.1. De Afdeling overweegt dat de welstandsnota ten tijde van het besluit van 18 november 2025 onveranderd was. Dit betekent dat de door Veldzicht bedoelde minimale afstandseis van 10 m tussen de recreatiewoningen nog altijd niet als welstandscriterium geldt voor de percelen. Daarom was er naar het oordeel van de Afdeling ook geen aanleiding voor het college om opnieuw om advies te vragen aan de welstandscommissie.
Het betoog slaagt niet.
Groene buffer
14. Veldzicht betoogt dat aan de westzijde van de percelen niet aan de voorwaardelijke verplichting wordt voldaan, omdat uit de situatietekening blijkt dat de randbeplanting daar niet 19 m breed wordt.
14.1. De Afdeling stelt vast dat de voorwaardelijke verplichting uit artikel 4.3, aanhef en onderdeel c, van de planregels ook van toepassing is op de strook met de bestemming "Bos" aan de westzijde van de percelen. Deze strook is 19 m breed, in tegenstelling tot de stroken aan de andere zijden van de percelen die 7 m breed zijn. De Afdeling overweegt dat dit niet betekent dat deze 19 m volledig gevuld moet worden met randbeplanting. Zoals is overwogen in 5.3, moet de randbeplanting ten minste 7 m breed zijn en mag deze geen doorzichten hebben. Dit geldt dus ook voor de strook met de bestemming "Bos" van 19 m breed aan de westzijde van de percelen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie van het beroep tegen het wijzigingsbesluit
15. Gelet op het voorgaande slagen de nadere beroepsgronden van Veldzicht tegen het wijzigingsbesluit niet. Maar omdat ook in het wijzigingsbesluit niet is onderkend dat voor het bouwplan een omgevingsvergunning voor de c-activiteit nodig is, kleeft aan het wijzigingsbesluit hetzelfde gebrek als aan het besluit van 30 januari 2023. Daarom komt ook dit wijzigingsbesluit voor vernietiging in aanmerking. Het beroep van Veldzicht tegen het besluit van 18 november 2025 is gegrond. Het college kan in het nieuw te nemen besluit op bezwaar de ondergeschikte wijziging van het bouwplan meenemen.
16. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Judiciële lus
17. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 december 2023 in zaak nr. 23/1533, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 30 januari 2023 in stand heeft gelaten;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Terschelling van 18 november 2025 met kenmerk JC/390367 gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Terschelling van 18 november 2025 met kenmerk JC/390367;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Terschelling op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op wettelijke voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Terschelling tot vergoeding van bij Camping Veldzicht B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep en beroep tegen het besluit 18 november 2025 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2453,19, waarvan een bedrag van € 2335,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Terschelling aan Camping Veldzicht B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
w.g. Van den Biggelaar
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Wolvers-Poppelaars
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
780-1176
BIJLAGE
Bestemmingsplan "Landerum, locatie Westerkeijn"
4.1 bestemmingsplanregels
Artikel 4.3
Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
[…]
c. het gebruik van de recreatiewoningen zonder de aanleg en instandhouding van de landschappelijke inpassing, bestaande uit randbeplanting ter plaatse van de bestemming ‘Bos’, zoals beschreven in paragraaf 2.4 van de toelichting.
Awb
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 8:69a
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Woningwet
Artikel 12a
1. De gemeenteraad stelt een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die het bevoegd gezag toepast bij de beoordeling:
a. of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd, als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd zijn met redelijke eisen van welstand;
[…]
Wabo
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
[…]
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
[…]
Bijlage II van het Bor
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2
[…]
Keur Wetterskip Fryslân 2013
Artikel 3.2
1. Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur gebruik te maken van een waterstaatswerk of bijbehorende beschermingszones door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te maken of te behouden, vaste substanties of voorwerpen te laten staan of liggen.
[…]
4. Voor waterstaatwerken, waarvoor het vaststellen van een legger als bedoeld in artikel 5.1 van de wet is voorgeschreven en die op grond van een projectplan of een watervergunning zijn aangelegd of gewijzigd ten opzichte van de legger, geldt, zolang vaststelling van een legger of een wijziging van de legger niet heeft plaatsgevonden, het volgende:
5. a. voor de verbodsbepalingen op grond van dit artikel worden de ligging, vorm, afmeting en constructie van het waterstaatwerk aangehouden zoals aangegeven in het projectplan of de watervergunning;
b. de beschermingszone bij regionale of lokale waterkeringen is 5 meter;
c. de beschermingszone bij hoofdwateren is 5 meter.