Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/580 25 juli 2001
40010
Uitspraak in de zaak van:
A te B, appellant,
gemachtigde: mr W. Sleijfer, advocaat te Leeuwarden,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder.
1. De procedure
Op 7 juli 1999 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 juni 1999.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar, dat appellant heeft gemaakt tegen de afwijzing van zijn verzoek hem de schade te vergoeden, die hij stelt geleden te hebben als gevolg van verweerders beslissingen van 27 oktober 1987.
Op 21 september 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 28 maart 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Voor appellant verscheen bij die gelegenheid mr A.H. van der Wal, kantoorgenoot van de gemachtigde. Verweerder heeft zich ter zitting zonder bericht niet doen vertegenwoordigen.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- C te D bezat een veehoudersbedrijf in zijn woonplaats en een perceel grond te E.
- Laatstgenoemd perceel heeft C in 1984 aan appellant verkocht. Appellant heeft verweerder verzocht hem op basis daarvan een heffingvrije hoeveelheid melk toe te kennen. Verweerder heeft dat geweigerd omdat appellant de grond niet zelf ten behoeve van de melkveehouderij in gebruik nam.
- Appellant heeft de gekochte grond verpacht aan de maatschap F en aan de gebroeders G. Aan hen is vervolgens bij besluiten van 23 september 1986, respectievelijk 5 november 1986 wel een heffingvrije hoeveelheid melk toegekend. Zij hebben - om nu niet meer van belang zijnde redenen - tegen deze beslissingen bezwaar gemaakt.
- Op grond van artikel 14 van Pro de Beschikking Superheffing heeft verweerder bij besluit van 26 maart 1986 met ingang van het melkprijsjaar 1984/1985 de aan C toekomende hoeveelheid heffingvrije melk in verband met de verkoop van ruim 26% van het door zijn melkveehouderijbedrijf gebruikte land met ditzelfde percentage, zijnde 224.871 kilogram, verminderd.
- C heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Het bezwaar is op 1 juli 1986 ongegrond verklaard.
- C heeft daartegen beroep bij het College ingesteld, stellende dat verweerder de grond in E ten onrechte had aangemerkt als "voor de melkveehouderij gebruikte grond".
- Bij uitspraak van 16 juli 1987 heeft het College - op basis van de tussen C en verweerder als onomstreden vaststaande feiten - geoordeeld, dat C de grond te E niet voor de melkveehouderij gebezigd had en het besluit van 26 maart 1986 vernietigd.
- Gelet op deze uitspraak heeft verweerder bij besluiten op bezwaar van 27 oktober 1987 de aan de maatschap F en de gebroeders G toegekende hoeveelheid heffingvrije melk geheel ingetrokken.
- Daartegen hebben de maatschap F en de gebroeders G beroep ingesteld bij het College.
- Bij de behandeling van deze beroepen ter zitting van het College op 11 januari 1989 is namens verweerder, in verband met op die zitting gebleken nieuwe feiten en omstandigheden de bereidheid uitgesproken de intrekkingsbesluiten in heroverweging te nemen.
- Dit heeft geleid tot verweerders besluiten van 17 maart 1989, waarbij - kort gezegd - alsnog de ingediende bezwaren tegen de besluiten van 23 september 1986 en
5 november 1986 ongegrond zijn verklaard, doch de intrekking van de daarbij toegekende hoeveelheid heffingvrije melk ongedaan is gemaakt.
- Bij brieven van 22 maart 1989, respectievelijk 10 april 1989 zijn de beroepen van de maatschap F en de gebroeders G vervolgens ingetrokken.
- Appellant heeft, stellende dat hij als gevolg van een en ander schade had geleden, omdat hij tegenover zijn pachters garant stond voor de beschikbaarstelling van grond met melkquotum, van de Staat der Nederlanden vergoeding van de door hem geleden schade geëist.
- De rechtbank te 's-Gravenhage heeft deze vordering op 10 februari 1993 afgewezen.
- In hoger beroep heeft het Hof te 's-Gravenhage bij arrest van 19 mei 1994 appellant in zijn vordering niet-ontvankelijk verklaard, overwegende dat in artikel 60 van Pro de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie een schadevergoedingsregeling voorzien was, die andere rechtsgangen uitsloot. Daarbij heeft het Hof geoordeeld, dat appellant als betrokkene naast de maatschap F en de gebroeders G bij het College beroep had kunnen instellen.
- Op 15 mei 1995 heeft appellant zich vervolgens tot verweerder gewend met het verzoek te zijnen aanzien een zelfstandig schadebesluit te nemen.
- Toen verweerder op 1 mei 1996 nog niet op dit verzoek besloten had heeft appellant daartegen een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 29 juli 1997 het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Verweerder heeft daarbij overwogen, dat de vordering verjaard was. Daarnaast heeft verweerder ontkend, dat zijn besluiten van 27 oktober 1987 onrechtmatig zouden zijn geweest.
- Verweerder heeft appellant medegedeeld, dat het bezwaar van 1 mei 1996 geacht zou worden mede tegen het besluit van 29 juli 1997 gericht te zijn.
- In verband daarmee heeft appellant op 1 september 1997 het bezwaar aanvullend gemotiveerd. Desgevraagd heeft appellant te kennen gegeven niet over het bezwaar te willen worden gehoord.
- Bij het bestreden besluit van 7 juni 1999 heeft verweerder het bezwaar vervolgens ongegrond verklaard.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
" Met betrekking tot de verjaring
In de door u bestreden beslissing is overwogen dat artikel 1 van Pro de Wet, houdende voorschriften nopens de verjaring van geldvorderingen ten laste van het Rijk, de provinciën, de gemeenten en de waterschappen, veenschappen en veenpolders (wet van 31 oktober 1924, Stb. 1924, 350) bepaalt dat de rechtsvorderingen ter zake van geldschulden ten laste van het Rijk in elk geval verjaren door verloop van vijf jaren van na de 31ste december van het jaar, waarin de schuld opvorderbaar is geworden. In het Burgerlijk Wetboek is de verjaring van een rechtsvordering tot vergoeding van schade ondergebracht in het artikel 3:310.
In de door u bestreden beslissing wordt vervolgens geconcludeerd dat de vordering is verjaard.
U bestrijdt dit door te stellen dat van een (opeisbare) vordering nog geen sprake is geweest in verband waarmee de verjaringstermijn nog niet is aangevangen en bovendien meent u dat binnen de gestelde verjaringstermijn tot dagvaarding is overgegaan, waardoor een eventuele verjaring is gestuit.
Ik stel voorop dat in het algemeen gesteld kan worden dat wanneer sprake is van een schuld wegens het onrechtmatig handelen van een bestuursorgaan, de datum van dat handelen van betekenis is voor de aanvang van de verjaringstermijn. U bent van mening dat de besluiten van 27 oktober 1987 onrechtmatig waren. Vanaf deze datum begint de verjaringstermijn naar mijn mening te lopen.
U meent dat gelet op artikel 3:316 BW Pro een eventuele verjaring is gestuit, omdat binnen de termijn tot dagvaarding is overgegaan.
Ik wijs er echter op dat in artikel 3:316, tweede lid, BW wordt bepaald dat indien een ingestelde eis niet tot toewijzing leidt, de verjaring slechts is gestuit indien binnen zes maanden nadat het geding door het in kracht van gewijsde gaan van een uitspraak of op andere wijze is geëindigd, een nieuwe eis wordt ingesteld en deze alsnog tot toewijzing leidt.
Ik wijs erop dat na het arrest van het Gerechtshof te 's-Gravenhage d.d. 19 mei 1994 een jaar is verlopen alvorens u mij bij brief van 15 mei 1995 verzocht de door u gestelde schade te vergoeden. Ik meen dan ook dat het beroep op het gestelde in artikel 3:316 BW Pro niet kan slagen.
Gelet op het vorenstaande zie ik geen aanleiding om de door u bestreden beslissing op dit punt te herzien."
In het bestreden besluit worden na dit betoog nog een aantal materiële argumenten aangevoerd, op grond waarvan verweerder bovendien van oordeel is niet verplicht te zijn tot vergoeding van de door appellant geleden schade. Waar deze argumenten uitdrukkelijk ten overvloede worden aangevoerd, ziet het College van weergave daarvan af.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
" Anders dan de Minister (…) meent is - zo in dezen al sprake is van enige civielrechtelijke verjaringstermijn op het vragen van een beschikking als bedoeld in artikel 1.3 van de Algemene Wet Bestuursrecht - de verjaringstermijn in dezen op 17 oktober 1987 ( de datum, waarop de schadeveroorzakende besluiten door de Minister voornoemd werden genomen) niet gestart. Art. 1 van Pro de wet van 31 oktober 1924 gaat immers uit van een verjaring na verloop van 5 jaren na de 31ste december van het jaar, waarin de schuld opvorderbaar is geworden. Daarvan is naar het oordeel van cliënt eerst sprake indien hetzij een schriftelijke erkenning van de vordering (en de hoogte ervan) voorligt, dan wel een in kracht van gewijsde rechterlijke uitspraak voorligt, waarbij de betreffende vordering wordt vastgesteld (vgl. Afdeling rechtspraak Raad van State d.d. 30 oktober 1995). Art. 3:310 BW Pro maakt dit niet anders. Het gaat in dezen immers (…) om een verzoek tot toekenning van een schadevergoeding op publiekrechtelijke basis, zulks bij een beschikking als bedoeld in art. 1.3 van de Algemene Wet Bestuursrecht. Het vragen van een dergelijke beschikking (i.c. een zogenaamde zuivere schadebeschikking) wordt in de opinie van cliënt door genoemd art. 3.310 niet in de weg gestaan."
Ook appellant gaat na deze uiteenzetting nog in op de materiële argumenten. Zoals hierboven aangegeven ziet het College van weergave daarvan af.
5. De beoordeling van het geschil
In dit geding dient het College de vraag te beantwoorden of verweerders beslissing om appellants verzoek om vergoeding van de schade, die hij stelt geleden te hebben als gevolg van verweerders hangende de daartegen gerichte beroepsprocedure ingetrokken beslissingen van 27 oktober 1987, met een beroep op verjaring af te wijzen, in rechte stand kan houden.
Het College merkt allereerst op, dat ingevolge verweerders betoog de verjaring een aanvang genomen heeft op 27 oktober 1987. Daarvan uitgaande is de vordering, gelet op het bepaalde in de door verweerder aangehaalde Wet van 31 oktober 1924 voltooid vijf jaar na 31 december 1987 op 1 januari 1993. Weliswaar is de Wet van 31 oktober 1924 met de invoering van het nieuw Burgerlijk Wetboek ingetrokken, maar op grond van artikel 73 van Pro de Overgangswet nieuw Burgerlijk Wetboek zou de verjaring precies op grond van de Wet van 31 oktober 1924 voltooid hebben kunnen zijn. Verweerder heeft daarbij aangegeven, dat een verjaring nadien naar zijn mening op artikel 3:310 van Pro het Burgerlijk Wetboek gebaseerd kon worden.
Het College wil vervolgens verwijzen naar zijn uitspraak van 29 januari 1993, AB 1993/217. Daarin is neergelegd, dat in gevallen waarin het College zijn bevoegdheid ontleende aan artikel 46 van Pro de Landbouwwet, zulks niet ook de bevoegdheid impliceerde om over besluiten omtrent schadevergoeding als gevolg van op grond van die wet genomen besluiten te oordelen.
In het licht daarvan moet het arrest van het Hof van 19 mei 1994, dat door het College begrepen wordt als voortbouwend op de zogeheten Changoe-jurisprudentie van de Hoge Raad (HR 28 februari 1992, NJ 1992, 687), dan ook zo verstaan worden, dat appellant door niet tijdig in beroep te komen tegen de besluiten van 27 oktober 1987 de mogelijkheid om zijn schade vergoed te krijgen langs de enige daarvoor openstaande weg, namelijk die van
artikel 60 van Pro de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie, definitief voorbij heeft laten gaan.
Na invoering van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) per 1 januari 1994 is het echter voor een belanghebbende mogelijk geworden om een zelfstandig schadebesluit uit te lokken dat, wanneer de gestelde schade het gevolg is van een onrechtmatig besluit tot beoordeling waarvan de bestuursrechter is geroepen, aan de bestuursrechter ter toetsing kan worden voorgelegd.
Het College is van oordeel, dat ook een belanghebbende die in de procedure waarin is komen vast te staan dat een bepaald besluit onrechtmatig was geen partij was bij het bestuursorgaan ook te zijnen aanzien een zodanig schadebesluit kan uitlokken.
Waar tussen partijen door het arrest van het Hof in rechte vaststaat dat appellant onder het oude recht, als betrokkene, zijn schade (uitsluitend) in het kader van de Landbouwwet en de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie kon verhalen, gaat het College er van uit, dat hij ten deze als belanghebbende dient te worden aangemerkt.
Van de zijde van appellant is tegen het bestreden besluit allereerst aangevoerd, dat de Wet van 31 oktober 1924 betrekking heeft op bestaande invorderbare schulden. Daarom kan deze wet niet van toepassing zijn op een geval als het onderhavige, waarin hetgeen verweerder aan appellant verschuldigd zou zijn, nu juist door een zelfstandig schadebesluit zou moeten worden vastgesteld.
Het College onderschrijft hetgeen appellant dienaangaande naar voren gebracht heeft, waarbij het overigens opmerkt, dat de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 oktober 1995, waarop appellant zich in deze beroept, betrekking heeft op schade waarvoor anders dan in de onderhavige geval uit een bijzondere wet de mogelijkheid voortvloeit om bij een op zichzelf rechtmatig te achten overheidsbesluit toekenning van een vergoeding te verzoeken.
Het College stelt vast dat appellants argument tegen een verjaring op grond van de Wet van 31 oktober 1924 zich evenzeer richt tegen een beroep op verjaring ex artikel 3:310 van Pro het Burgerlijk Wetboek.
Uit de omstandigheid, dat de genoemde verjaringsbepalingen niet van toepassing zijn kan echter niet worden afgeleid dat het realiseren van financiële aanspraken als hier aan de orde zonder enige begrenzing naar tijd mogelijk is.
Het beginsel van de rechtszekerheid, welk beginsel ook aan die bepalingen ten grondslag ligt, brengt immers mee, dat financiële aanspraken na het verstrijken van een bepaalde termijn niet meer kunnen worden afgedwongen. Daarbij ziet het College voor een schadevergoeding terzake van het nemen van een onrechtmatig besluit geen reden met betrekking tot de duur van die termijn af te wijken van hetgeen zich overigens in wetgeving en rechtspraak heeft ontwikkeld. Daarom gaat het College uit van een termijn van vijf jaren. Het College acht het daarbij van beslissend belang, dat na het verstrijken van die termijn de mogelijkheid om de gestelde, als gevolg van een onrechtmatig besluit geleden schade op titel van onrechtmatige daad op grond van het burgerlijk recht te verhalen, eveneens zal afsluiten op het bepaalde in artikel 3:310 van Pro het Burgerlijk Wetboek.
Het College voegt daaraan toe dat het verstrijken van die termijn van vijf jaren reeds kan worden ingeroepen bij de beslissing op een verzoek om het nemen van een zelfstandig schadebesluit.
Het College sluit daarmee aan bij jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (zie bijv. de uitspraak van 1 augustus 2000, JB 2000 (260) waarin van een gelijke termijn wordt uitgegaan.
De aanvang van de aldus bepaalde termijn dient naar het oordeel van het College in beginsel gelegd te worden op het moment, waarop in rechte komt vast te staan, dat het beweerdelijk schadeveroorzakende besluit onrechtmatig genomen was. Daarvoor kan onder omstandigheden ook voldoende zijn, dat het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit direct of indirect erkent, bijvoorbeeld door dit besluit op die grond in te trekken.
In het onderhavige geval baseert appellant zijn schadeverzoek op de stelling, dat verweerder door het nemen van de besluiten van 17 maart 1989 de onrechtmatigheid van zijn eerdere besluitvorming erkend heeft. De aanhangige beroepen zijn kort daarna vóór en op 10 april 1989 ingetrokken. Laatstgenoemde datum zal het College - in het midden latend of toen inderdaad de onrechtmatigheid is komen vast te staan - in deze als begin van de genoemde termijn aanhouden.
Ook als uitgegaan wordt van de gedachte dat de uit een algemeen rechtsbeginsel voortvloeiende termijn van vijf jaren aan schorsing of stuiting onderhevig is op dezelfde wijze als een privaatrechtelijke verjaring, moet het College constateren dat appellant, gelet op het bepaalde in artikel 3: 316, tweede lid, van het BW, met de indiening van zijn schadeverzoek de op die wijze berekende termijn overschreden heeft.
Op grond van het vorenstaande concludeert het College dat het beroep ongegrond is.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr W.E. Doolaard, mr M. A. Fierstra en mr F.W. du Marchie Sarvaas in tegenwoordigheid van mr R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2001.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R.P.H. Rozenbrand