Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 02/1847 28 april 2004
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, gemeente C, appellante,
gemachtigde: mr. J.J.J. van Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. F. Nijnuis en J. Mulder, werkzaam bij Bureau Heffingen ter Assen.
1. De procedure
Op 15 november 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 oktober 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante, gericht tegen verweerders besluit tot weigering om aan haar met toepassing van artikel 9 van Pro het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij varkensrechten toe te kennen.
Bij op 12 december 2002 door het College ontvangen brief heeft appellante de gronden van haar beroep ingediend.
Op 16 januari 2003 heeft het College van verweerder een verweerschrift ontvangen, alsmede op de zaak betrekking hebbende stukken.
Op 30 januari 2003 heeft appellante een nader beroepschrift ingediend.
Op 28 februari 2003 heeft het College van verweerder een schriftelijke reactie ontvangen op het nader beroepschrift van appellante.
Op 18 april 2003 heeft het College van appellante een nadere standpuntbepaling ontvangen, naar aanleiding van de uitspraak van het College van 8 april 2003 in de zaken met AWB-nrs. 02/913 e.a. (www.rechtspraak.nl, LJN nummer AF7722).
Op 9 mei 2003 heeft het College van verweerder een nadere schriftelijke reactie ontvangen.
Bij brief van 27 mei 2003 heeft appellante meegedeeld dat zij niet instemt met het achterwege laten van een onderzoek ter zitting.
Op 10 september 2003 heeft het College van apellante een nadere reactie ontvangen op de brief van verweerder van 9 mei 2003.
Het College heeft de onderhavige zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2004, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Namens appellante was verder aanwezig D.
2. De grondslag van het geschil
2.1. Regelgeving
Ingevolge artikel 25 van Pro de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld. Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
Artikel 34 Whv Pro bepaalt dat een belanghebbende bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven beroep kan instellen tegen een op grond van deze wet genomen besluit.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, Bhv wordt, voorzover hier van belang, met betrekking tot een daartoe aangemeld bedrijf met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 15 Whv Pro de hoogte van het varkensrecht en het fokzeugenrecht bepaald overeenkomstig de hoofdstukken 1, 2 en 4 van dit besluit, onder de in dit besluit geregelde voorwaarden en beperkingen.
Artikel 9 Bhv Pro maakt deel uit van hoofdstuk 2, paragraaf 3, Bhv, welke paragraaf als opschrift heeft “Investeringen ten behoeve van uitbreiding binnen niet-benutte mestproductierechten”. In dit artikel, zoals luidend na de op 1 juli 2000 in werking getreden wijziging met terugwerkende kracht tot 1 september 1998 (Staatsblad 2000, 233), is onder meer het volgende bepaald:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
b. een aanvraag is ingediend om een milieuvergunning, die naar aanleiding van de aanvraag uiterlijk op 1 januari 2001 is verleend, dan wel
c. bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer dan wel overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan. Een overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer gedane melding wordt slechts in aanmerking genomen voorzover deze betrekking heeft op een verandering van de inrichting die overeenkomstig de op het tijdstip van de melding voor de inrichting geldende milieuvergunning kon leiden tot een uitbreiding van het aantal varkens.
2. Een bedrijf komt uitsluitend voor de toepassing van deze paragraaf in aanmerking indien ten aanzien van het bedrijf is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen is per saldo niet verkleind ten gevolge van de registratie van kennisgevingen van verplaatsingen met betrekking tot dat recht die zijn gedaan in de periode van 1 januari 1996 tot 10 juli 1997 of, ingeval het bedrijf na 1 januari 1996 door samenvoeging is ontstaan of een of meerdere malen is overgedragen, in de periode gelegen tussen die samenvoeging of de laatste van die overdrachten en 10 juli 1997;
b. uiterlijk op 1 januari 2003 is binnen de inrichting extra huisvesting gebouwd voor ten minste 75% van het aantal varkens waarvoor extra huisvesting diende te worden gebouwd om alle varkens die mogen worden gehouden ingevolge de verleende milieuvergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, onderscheidenlijk ingevolge de milieuvergunning, bedoeld in de tweede volzin van dat lid dan wel het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, te kunnen huisvesten overeenkomstig de verleende milieuvergunning, onderscheidenlijk overeenkomstig de in het eerste lid, tweede volzin, bedoelde milieuvergunning in samenhang met de overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer gedane meldingen, dan wel overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer in samenhang met de in het eerste lid, onderdeel c, bedoelde meldingen;
c. uiterlijk op 1 januari 2003 is op het bedrijf huisvesting voor varkens aanwezig voor tenminste het aantal varkens dat overeenkomt met 85% van het op grond van deze paragraaf vergrote varkensrecht;
d. bij de melding, bedoeld in artikel 2, wordt een afschrift van de vergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, onderscheidenlijk de meldingen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c en, in voorkomend geval, de milieuvergunning, bedoeld in de tweede volzin van het eerste lid, waarop door het bevoegd gezag de datum van ontvangst is aangetekend, overgelegd. Bij gebreke van een dergelijke aantekening wordt tevens een door het bevoegd gezag afgegeven bewijs van ontvangst, waarin die datum is vermeld, overgelegd;
e. binnen zes weken na de verlening van de milieuvergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, dan wel, indien die verlening vóór de inwerkingtreding van dit besluit heeft plaatsgevonden, binnen zes weken na die inwerkingtreding, wordt een afschrift van de milieuvergunning overgelegd aan het Bureau Heffingen. Op verzoek van het Bureau Heffingen wordt binnen de daarbij aangegeven termijn de milieuvergunning aan dat bureau overgelegd.
(…)
6. Deze paragraaf blijft buiten toepassing indien de vergroting minder dan 10% van het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht zou zijn."
2.2. Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 10 april 1997 hebben E als verkoper en F, namens appellante als koper, een koopovereenkomst ondertekend ter zake van het bedrijf van E op de locatie G te B.
- Burgemeester en wethouders van de gemeente H hebben aan E de door hem op 7 juni 1997 aangevraagde milieuvergunning verstrekt. Op deze aanvraag milieuvergunning staat D als contactpersoon vermeld.
- Op 27 maart 1998 hebben E als verkoper en appellante, als koper een notariële akte doen verlijden met het oog op levering van de door appellante gekochte onroerende zaak en ammoniakrechten. Deze akte is op 30 maart 1998 ingeschreven in de openbare registers.
- Op 12 oktober 1998 heeft Bureau Heffingen van appellante een formulier "Aanmelding Besluit hardheidsgevallen" ontvangen waarop appellante heeft aangekruist in aanmerking te willen komen voor categorie 3.
- Bij op 4 mei 1999 gedateerd schrijven hebben E en appellante een formulier “Overdracht van een heel bedrijf” met transactiedatum 30 maart 1998 ingediend.
- Bij brief van 25 augustus 1999 heeft Bureau Heffingen appellante een "Overzicht van uw bedrijfssituatie" verstrekt.
- Op 14 augustus 2000 heeft Bureau Heffingen van appellante een formulier ontvangen waarop appellante heeft aangegeven in aanmerking te willen komen voor categorie 14a van het Bhv.
- Bij brief van 2 juli 2001 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de afwijzing voor categorie 3 en 14a. Appellante heeft de gronden van het bezwaar aangevuld bij schrijven van 7 september 2001.
- Op 24 juni 2002 is appellante gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de weigering aan haar (voorwaardelijke) varkensrechten toe te kennen afgewezen op de grond dat appellante niet voor 10 juli 1997 (de datum waarop de herstructurering van de varkenshouderij in een brief aan de Tweede Kamer is aangekondigd) door eigendom, een door de grondkamer goedgekeurde reguliere pachtovereenkomst of een zakelijk gebruiksrecht kon beschikken over de inrichting waarvoor een milieuvergunning als bedoeld in artikel 9, eerste lid, Bhv is aangevraagd. De koopovereenkomst met betrekking tot de locatie aan G is weliswaar gesloten voor 10 juli 1997, maar de levering door inschrijving van de akte in de openbare registers, heeft pas op 30 maart 1998 plaatsgevonden.
Derhalve is naar de opvatting van verweerder in deze zaak geen sprake van "het desbetreffende bedrijf" als bedoeld in dit artikellid. Indien appellante samenvoeging van haar bedrijf met dat van E beoogt of heeft beoogd, dan heeft deze samenvoeging in ieder geval niet kunnen plaatsvinden voor 30 maart 1998, nu appellante eerst op die datum eigenaar is geworden van het bedrijf op de locatie G.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder onder verwijzing naar de meergenoemde uitspraak van het College van 8 april 2003 in de zaken met AWB-nrs 02/913 e.a geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep van appellante en tevens gepleit voor het in stand laten van de rechtsgevolgen.
Namens verweerder is voorts, mede onder verwijzing naar de uitspraken van het College in de zaken met AWB-nrs 02/1665 en 02/1666 van 28 augustus 2003 (www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AL 6086) en met AWB-nr. 02/795 van 8 april 2003 (www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AF 8380), gesteld dat de inrichting waarvoor de milieuvergunning is verleend, voor 10 juli 1997 nog niet zozeer tot het bedrijf van appellante kon worden gerekend, dat het geheel - ondanks het feit dat het bedrijf niet het bedrijf is met betrekking tot hetwelk destijds de milieuvergunning is verleend - niettemin geacht zou moeten worden te zijn “het desbetreffende bedrijf” als bedoeld in artikel 9 Bhv Pro. De eigendomsverkrijging van de inrichting aan G bevond zich voor 10 juli 1997 pas in de fase dat daartoe een koopovereenkomst was gesloten.
Naar de opvatting van verweerder kan appellante derhalve, zij het op een andere dan de bij het bestreden besluit vermelde grond, niet in aanmerking komen voor toepassing van hardheidscategorie 3 of 14a, zodat verweerder het College verzoekt de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. In dit licht is geen reden voor toepassing van artikel 8:73 Awb Pro.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep - samengevat - het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.
4.1 Evenals verweerder stelt appellante voorop dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, nu deze - mede gelet op de jurisprudentie van het College - niet berust op een deugdelijke motivering. Ook appellante verwijst hierbij naar de uitspraak van het College van 8 april 2003 in de zaken AWB 02/913 e.a, alsmede naar de uitspraak van het College van 28 augustus 2003 in AWB 02/1665 e.a.
4.2 Appellante stelt dat verweerder bij de beoordeling van meldingen ingevolge artikel 9 Bhv Pro steeds de situatie van de melder heeft beoordeeld, zoals deze bestond vóór 10 juli 1997, met dien verstande dat verweerder bekeek of uiterlijk op 9 juli 1997 sprake was van een situatie waarin de melder een rechtsgeldige titel had ten aanzien van de varkensinrichting/-stal. Deze titel-eis kan evenwel niet voor (de ondergrond van) bedrijfsgebouwen worden gesteld.
Naar de opvatting van appellante volgt uit artikel 9, eerste lid, Bhv, dat 10 juli 1997 uitsluitend van belang is als datum waarop uiterlijk de milieuvergunning moet zijn aangevraagd.
4.3 Naar de opvatting van appellante is gelet op artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b en c, Bhv slechts van belang of (het deel van) de inrichting op 1 januari 2003 tot het bedrijf behoort. De nieuwe stalruimte behoeft eerst op 1 januari 2003 gereed te zijn. Niet vereist is dat (een deel van) de inrichting reeds voor 10 juli 1997 deel uitmaakte van het bedrijf dat de Bhv-melding heeft gedaan.
E heeft de milieuvergunning aangevraagd ten behoeve van de uitbreidingsplannen van appellante. De koopovereenkomst tussen appellante en E terzake van het bedrijf van E is op 10 april 1997 gesloten. Partijen hebben voorafgaand aan het sluiten van deze koopovereenkomst uitvoerig gesproken over een milieuvergunning voor fokzeugen. Appellante wenste uitbreiding van haar bedrijf met een varkenstak.
Appellante beschikte over een oppervlakte landbouwgrond van 31.30 hectare en een daarmee corresponderend grondgebonden mestproductierecht van 3.913 kilogram fosfaat.
Het was appellante derhalve toegestaan op deze rechten dieren te houden, waaronder varkens in een zodanig aantal dat hun productie aan dierlijke meststoffen dit aan appellante toebehorende mestproductierecht niet overschreed.
Om die reden is in artikel 38 van Pro de koopovereenkomst uitdrukkelijk de verplichting van de koper opgenomen om de vergunningen voor het houden van fokzeugen aan te vragen. In artikel 39 van Pro die overeenkomst is voorts bepaald dat de koopovereenkomst ontbonden kan worden indien te verwachten is dat er geen bouw- en milieuvergunning zal worden afgegeven, dan wel indien afgifte daarvan ernstige vertraging oploopt. De aanvraag van een milieuvergunning van 7 juni 1997 had betrekking op het door appellante gekochte varkensbedrijf.
D, bestuurder van appellante, wordt als contactpersoon genoemd in de aanvraag van de milieuvergunning. Ook hieruit volgt onomstotelijk dat de aanvraag om een milieuvergunning was ingediend ten behoeve van het bedrijf van appellante met de corresponderende (latente) grondgebonden mestproductierechten.
Anders dan in de hiervoor reeds genoemde uitspraak van het College van 8 april 2003 (AWB 02/913 e.a.) is in de onderhavige zaak voor 10 juli 1997 sprake van een duidelijke band tussen appellante - de landbouwgrond en de daarop rustende mestproductierechten - en de inrichting, waarvoor een Wm-vergunning voor het houden van varkens is verleend.
De onderhavige zaak wijkt eveneens af van de uitspraak van het College van 8 april 2003 (AWB 02/795), nu in die laatste zaak tussen grond en milieuvergunning geen relatie bestond anders dan de koopovereenkomst, welke bovendien drie dagen na het aanvragen van de milieuvergunning was gesloten.
Uit deze uitspraak maakt appellante op dat een gebruikstitel geen vereiste vormt, doch een factor van betekenis. Andere factoren, zoals een koopovereenkomst, kunnen wel zelfstandig de conclusie dragen dat sprake is van de vereiste band.
Appellante stelt zich op het standpunt dat zij, mede gelet op de hiervoor genoemde uitspraken van het College, door verweerder ten onrechte niet in aanmerking is gebracht voor (extra) varkensrechten ingevolge artikel 9 Bhv Pro, zodat haar beroep gegrond is.
Het bestreden besluit dient met toepassing van artikel 8:73 te Pro worden vernietigd. Appellante heeft schade geleden als gevolg van de onjuiste besluitvorming door verweerder. Appellante heeft geruime tijd een te laag varkensrecht gehad en daardoor minder varkens kunnen houden. Voorts heeft appellante een aantal varkensrechten moeten aankopen om het ontstane financiële gat te dichten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is niet in geschil en ook voor het College staat vast dat het bestreden besluit, waarbij verweerder zijn beslissing dat appellante niet in aanmerking komt voor toepassing van artikel 9 Bhv Pro heeft gehandhaafd, niet berust op een deugdelijke motivering. In het bestreden besluit heeft verweerder immers, zonder dat de toepasselijke regelgeving daartoe een grondslag biedt, voor zijn besluitvorming doorslaggevend geacht dat appellante niet voor 10 juli 1997 beschikte over enige titel met betrekking tot het bedrijf van Speelman.
5.2 Hetgeen partijen verdeeld houdt is het antwoord op de vraag of bij een juiste toetsingsmaatstaf voor appellante aanspraak op varkensrechten bestaat. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
5.3 Het College heeft in zijn uitspraak van 8 april 2003 in de zaken (AWB 02/913 e.a.) reeds aan de hand van de geschiedenis van de totstandkoming van de Whv geconstateerd dat de in artikel 9 Bhv Pro geregelde hardheidsgevallen een uitzondering vormen op het aan deze wet ten grondslag liggende uitgangspunt dat in het relevante referentiejaar wel aanwezige, doch niet benutte mestproductierechten niet tot een aanspraak op varkensrechten kunnen leiden. Voorts heeft het College er in die uitspraak op gewezen dat het Bhv zijn grondslag vindt in artikel 25 Whv Pro, dat is bedoeld voor groepen van gevallen, waarbij bepaling van de hoogte van het varkensrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 van Pro de Whv leidt tot onbillijkheden van overwegende aard.
Aan het vorenstaande, in verbinding met het opschrift van paragraaf 3 Bhv - Investeringen ten behoeve van uitbreiding binnen niet-benutte mestproductierechten - heeft het College de gevolgtrekking verbonden dat slechts indien sprake is van een duidelijke relatie tussen voorheen niet-benutte mestproductierechten (latente ruimte) en het ter benutting voor de varkenshouderij van die mestproductierechten aanvragen/verkrijgen van een milieuvergunning, ingevolge artikel 9 Bhv Pro een aanspraak op (extra) varkensrechten kan bestaan (onderdeel 5.1 van genoemde uitspraak). Het College heeft in genoemde uitspraak geconcludeerd dat in de daar aan de orde zijnde situaties van een duidelijke relatie als hiervoor bedoeld geen sprake was en, mede gelet op de strekking van artikel 9 Bhv Pro, geen plaats gezien voor het oordeel dat (delen van) de inrichting waarvoor in de periode na 1992 en vóór 10 juli 1997 een milieuvergunning was verleend, voor laatstgenoemde datum reeds zozeer tot het bedrijf van die appellanten behoorde(n), dat deze niettemin geacht moest worden "het desbetreffende bedrijf" in de zin van artikel 9 Bhv Pro te zijn.
Recentelijk is onder andere in de uitspraak van het College van 1 april 2004 in de zaken met AWB-nrs. 02/911 e.a. (www.rechtspraak.nl, LJN nummer AO 7799), eveneens naar de voornoemde uitspraak van 8 april 2003 verwezen.
5.4 De enkele omstandigheid dat appellante als koper en E als verkoper voor de in artikel 9 Bhv Pro gehanteerde datum van 10 juli 1997 een koopovereenkomst hebben ondertekend met betrekking tot het bedrijf van E, acht het College onvoldoende voor de conclusie dat mede gelet op de definitie van bedrijf in artikel 1, onder c, Whv, de inrichting waarvoor de milieuvergunning is verleend, voor 10 juli 1997 reeds zozeer tot het bedrijf van appellante kon worden gerekend, dat het geheel geacht moet worden “het desbetreffende bedrijf” als bedoeld in artikel 9 Bhv Pro te zijn. Dat E, vooruitlopend op de overdracht van zijn bedrijf aan appellante, de aanvraag voor de milieuvergunning heeft ingediend ten behoeve van - en in overleg met - appellante, leidt het College niet tot een ander oordeel.
5.5 Op de hiervoor in paragraaf 5.4 weergegeven gronden moet worden geoordeeld dat hetgeen appellante heeft betoogd niet kan leiden tot de door haar beoogde gevolgtrekking.
5.6 Uit het in paragraaf 5.1. van deze uitspraak overwogene volgt dat het beroep van appellante gegrond is en het bestreden besluit wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, Awb voor vernietiging in aanmerking komt, doch uit de daarop volgende paragrafen volgt
tevens dat appellante aan artikel 9 Bhv Pro geen aanspraak op (extra) varkensrechten kunnen ontlenen. Voor vergoeding van schade op grond van artikel 8:73 Awb Pro, zoals door appellante verzocht, is mitsdien geen plaats.
Het College ziet dan ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb te bepalen, dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven, zoals door verweerder verzocht.
5.7 Het College ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de door appellante in verband met haar beroep gemaakte proceskosten.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep van appellante gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de door appellante in verband met de behandeling van haar beroep gemaakte kosten tot een
bedrag van € 644,- (zegge: zeshonderd en vierenveertig euro), te vergoeden door de Staat;
- bepaalt dat de Staat aan appellante vergoedt het door appellante betaalde griffierecht ad € 218,- (zegge: tweehonderd en
achttien euro).
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 april 2004.
w.g. M.A. Fierstra w.g. Th.J. van Gessel