Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/435 8 juni 2004
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum, werkzaam bij Stichting Rechtsbijstand te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit, verweerder.
1. De procedure
Op 11 april 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 maart 2003. Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk kennelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk kennelijk ongegrond verklaard.
Bij brief van 23 mei 2003 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend. Bij brief van 7 augustus 2003 heeft verweerder desgevraagd nog een op de zaak betrekking hebbend stuk toegezonden aan het College.
Op 6 februari 2004 heeft verweerder zijn besluit van 4 maart 2003 ingetrokken en een nieuw besluit genomen, waarbij het besluit van 4 maart 2003 voor zover daarbij het bezwaar van appellant kennelijk ongegrond is verklaard is herzien en het betreffende bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 februari 2004, alwaar de gemachtigde van appellant zijn standpunt nader heeft toegelicht. Verweerder is, zoals aangekondigd in de brief van 12 februari 2004, niet ter zitting verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Het wettelijke kader.
Met de inwerkingtreding van de Wet herstructurering varkenshouderij (Wet van 9 april 1998, Stb. 236; hierna: Whv) op 1 september 1998 is het aantal varkens onderscheidenlijk fokzeugen dat op een bedrijf mag worden gehouden, gebonden aan een maximum, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten varkensrecht onderscheidenlijk fokzeugenrecht, zoals omschreven in artikel 1, onder h, respectievelijk in artikel 1, onder i, van de Whv.
Krachtens artikel 4 van Pro de Whv worden de omvang van het varkensrecht en de omvang van het fokzeugenrecht van een bedrijf bepaald overeenkomstig het bepaalde in hoofdstuk II van de Whv, houdende voorschriften inzake genoemde omvang op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet.
Kort gezegd komen deze voorschriften er op neer, dat het varkensrecht wordt bepaald op grond van het gemiddeld aantal varkens/fokzeugen dat in 1996 blijkens een van de in artikel 5 van Pro de Whv nader gedefinieerde aangiften, formulieren of verklaringen op het bedrijf werd gehouden, verminderd met 10%.
Artikel 5, tweede lid, van de Whv bepaalt in dit verband dat voor de toepassing van hoofdstuk II de gegevens van de aangifte overschotheffing - daaronder begrepen de overschotheffing -, het afsluitformulier 1995, het afsluitformulier 1996 en de vrijstellingsverklaring slechts in aanmerking worden genomen voor zover deze voor 10 juli 1997 door het Bureau Heffingen zijn ontvangen.
Naar keuze van een daartoe aangemeld bedrijf kan als referentiejaar 1995 worden genomen. Het gemiddeld aantal varkens moet in dat geval blijken uit de aangiften, formulieren of verklaringen van 1995. Een en ander is geregeld in de artikelen 6 en 7 van de Whv. In de wet is voorts een aantal uitzonderingen op deze hoofdregel omschreven.
Artikel 24 van Pro de Whv luidt:
"1. In plaats van het in de artikelen 6, 7 en 11 genoemde percentage van 10 geldt een lager percentage en in plaats van het in de artikelen 1 en 8 tot en met 13 genoemde percentage van 90 geldt een hoger percentage voor bedrijven die vanaf 9 juli 1997 tot het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aan een of meer van de volgende voorwaarden voldeden:
a. (…)
d. het bedrijf beschikte over een groen-labelstal;
(…)
2. Het percentage van 10 wordt verminderd met, onderscheidenlijk het percentage van 90 wordt vermeerderd met:
(…)
- indien is voldaan aan de in onderdeel d van het eerste lid genoemde voorwaarde, 5 procentpunten of, indien dit minder is, het aantal procentpunten dat wordt bepaald door 5 te vermenigvuldigen met het aantal varkens dat in groen-label-stallen kan worden gehuisvest en te delen door het varkensrecht zoals dit zonder toepassing van dit artikel zou gelden;
(…)
3. De verlaging van het percentage van 10, onderscheidenlijk de verhoging van het percentage van 90, is uitsluitend van toepassing op daartoe aangemelde bedrijven die aan de in het eerste lid, onderdelen a, b, c of d, genoemde voorwaarden voldoen en dat door overlegging van bescheiden hebben aangetoond. Artikel 7, derde lid, is op deze melding van overeenkomstige toepassing. Bij gebreke van een overeenkomstig artikel 7, derde lid, gedane melding wordt het percentage van 10 niet verlaagd, onderscheidenlijk wordt het percentage van 90 niet verhoogd.
4. (…)
5. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld voor de toepassing van dit artikel, waarbij onder meer aan de toepasselijkheid van het eerste en tweede lid nadere voorwaarden kunnen worden verbonden."
Artikel 1 van Pro de Regeling voorloperbedrijven varkenshouderij (Stcrt. 1998, 149, gewijzigd bij Regeling van 28 juni 2000, Stcrt. 122, hierna: Rvv) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
g. groen-labelstal: voor de huisvesting van varkens bestemde stal of stalruimte met een stalsysteem waarvoor een Groen Label als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van het Convenant Groen Label (Stcrt 1993, 21) is afgegeven."
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van voornoemd Convenant Groen Label luiden als volgt:
"1. In deze overeenkomst wordt verstaan onder:
a. Groen Label: verklaring, door de Stichting afgegeven voor een stalsysteem, dat de ammoniakemissie vanuit stallen die zijn gebouwd met toepassing van dat systeem, de grenswaarden voor de ammoniakemissie, die door de Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij voor de verlening van een Groen Label zijn vastgesteld, niet overschrijden;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 6 oktober 1998 heeft appellant Bureau Heffingen toegezonden een formulier "Aanmelding Besluit hardheidsgevallen", waarin appellant heeft aangegeven in aanmerking te willen komen voor de hardheidsgevallen 3 en 5 bij de berekening van het varkensrecht voor zijn bedrijf. Bij deze gelegenheid heeft appellant Bureau Heffingen eveneens toegezonden een milieuvergunning afgegeven op 23 januari 1996, alsook een aan hem gerichte brief van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenswaard van 1 oktober 1998, waarin onder meer is vermeld dat aan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is geadviseerd om het stalsysteem van appellant, als een erkend Groen Label-systeem, op te nemen in de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij.
- Bij brief van 22 maart 2000 heeft verweerder naar aanleiding van het ingezonden formulier “Aanmelding Besluit hardheidsgevallen” meegedeeld dat het bedrijf van appellant niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 5.
- Op 4 augustus 2000 heeft appellant zich bij Bureau Heffingen aangemeld voor categorie 14a van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
- Bij brief van 19 oktober 2000 heeft verweerder appellant bericht dat is gebleken dat het bedrijf niet voor hardheidsgeval 14a in aanmerking kan komen.
- Bij brief van 14 februari 2001 heeft verweerder appellant een “Overzicht van uw bedrijfssituatie” toegezonden. Uit dat overzicht blijkt dat de varkensrechten welke ten name van appellant zijn geregistreerd bij verweerder, zijn geregistreerd zonder toepassing van artikel 24 van Pro de Whv.
- Bij brief van 4 juli 2001 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de door verweerder gedane mededeling van 19 oktober 2000 in het kader van het Bhv. Bij besluit van 27 februari 2002 is dit bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van gronden.
- Bij ongedateerde brief, door verweerder ontvangen op 26 november 2002, heeft appellant een verzoek ingediend bij verweerder om zijn knelgeval opnieuw te beoordelen. Daarbij heeft hij zijn bezwaar kenbaar gemaakt tegen de korting van 10% op de vleesvarkensrechten omdat de varkens zijn gehuisvest in een groen-label waardige stal en hij derhalve in aanmerking komt voor een verminderde korting op de varkensrechten.
- Verweerder heeft het hiervoor bedoelde verzoek van appellant opgevat als een bezwaar tegen het hiervoor genoemde "Overzicht van uw bedrijfssituatie" met volgnummer 9, gedateerd 14 februari 2001 en heeft bij besluit van 4 maart 2003 het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard voor zover gericht tegen de 10% korting van het varkensrecht en kennelijk ongegrond verklaard voor zover gericht tegen het achterwege blijven van (de berekening van) een verminderde korting op basis van het groen-label systeem.
- Vervolgens heeft verweerder op 6 februari 2004 zijn besluit van 4 maart 2003 herzien voor zover het kennelijk ongegrond is verklaard en een nieuw besluit genomen, waarbij dit bezwaar van appellant niet-ontvankelijk is verklaard.
3. De bestreden besluiten
Bij zijn besluit van 4 maart 2003 heeft verweerder, met verwijzing naar vaste jurisprudentie van het College, onder meer in de zaak Rooks e.a. (uitspraak van 1 juni 1999, AB 1999, 315) overwogen dat het niet mogelijk is bezwaar te maken tegen de 10%-korting op het varkensrecht, omdat dit bezwaar zich richt tegen de berekening van het varkensrecht, op grond van de Whv.
Met betrekking tot de stelling van appellant dat hij door het feit dat een groenlabel nummer ontbreekt, met 10% wordt gekort op het varkensrecht, terwijl de varkens feitelijk gehuisvest zijn in een stal die gemeten naar de daarvoor geldende norm voldoet aan de groenlabel-drempelwaarde, en met betrekking tot diens verzoek om het kortingspercentage te verlagen naar 5% heeft verweerder het volgende overwogen. Naar de mening van verweerder voldoet appellant niet aan de eisen die gesteld worden in de Rvv om als groenlabel stal te worden aangemerkt, welke regeling is vastgesteld ter uitvoering van artikel 24 Whv Pro. Verweerder heeft op grond hiervan bij besluit van 4 maart 2003 beslist dat, nu de toepasselijke regelgeving geen ruimte biedt om rekening te houden met de omstandigheden van het individuele geval, het bezwaarschrift van appellant op dit onderdeel kennelijk ongegrond moet worden verklaard.
Op 6 februari 2004 heeft verweerder zijn besluit van 4 maart 2003 ingetrokken en een nieuw besluit genomen, waarbij het besluit van 4 maart 2003 voor zover daarbij het bezwaar van appellant kennelijk ongegrond is verklaard is herzien en het betreffende bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard. Daartoe heeft verweerder, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
"Ontvankelijkheid
Het bezwaar richt zich tegen de berekening van de hoogte van het varkensrecht op grond van de Whv. Bij de berekening van het varkensrecht is er geen sprake van een ‘beoordeling’ door Bureau Heffingen. De mededeling over de uitkomst van de berekening van de hoogte van het varkensrecht is van feitelijke aard, en kan niet als een voor bezwaar vatbare beslissing worden aangemerkt. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Whv en het Besluit blijkt dat de wetgever uitdrukkelijk heeft beoogd aan de mededeling omtrent de berekening van het varkensrecht geen rechtsgevolg te verbinden.
De hoogte van het varkensrecht voor het bedrijf van uw cliënt is vastgelegd in de Whv. Voorzover het bezwaar gericht is tegen (de wijze waarop het varkensrecht wordt berekend zoals die is vastgelegd in) de Whv, merk ik op dat het niet mogelijk is hiertegen bezwaar te maken. (…). ”
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep tegen het herziene besluit ter zitting - samengevat - het volgende aangevoerd.
Appellant is op de elfde dag voor de zitting verrast met een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift, waarin verweerder met verwijzing naar de uitspraak van het College van 3 februari 2004 in de zaak AWB 03/495 (LJN-nummer: AO3792) het bezwaarschrift van appellant bij nader inzien niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Naar de mening van appellant ligt deze zaak anders dan de zaak Rooks die heeft geleid tot de hiervoor reeds genoemde uitspraak van 1 juni 1999. De hoofdregel dat uit de wet rechtstreeks voortvloeit het aantal te houden varkensrechten afhankelijk van het aantal varkens dat door appellant in het referentiejaar is gehouden minus 10%, wordt door appellant gevolgd. Echter, de korting van 10% is slechts 5% indien de betrokken varkenshouder als voorloper kan worden aangemerkt. Om in aanmerking te komen voor een lagere korting moesten veehouders zich aanmelden bij Bureau Heffingen. Bij de melding moesten bewijsstukken gevoegd worden en het is aan Bureau Heffingen om hierover een besluit te nemen. Erkent het bureau de bewijsstukken, dan geldt een lagere korting. Erkent het bureau de bewijsstukken niet, dan blijft de hoofdregel gelden. Hier is nadrukkelijk sprake van een rechtsgevolg. In de uitspraak van 3 februari 2004 van het College wordt naar de mening van appellant ten onrechte een onderscheid gemaakt tussen de afwikkeling van een aanmelding voor de indeling in een der categorieën van het Bhv en de aanmelding in het kader van artikel 24 Whv Pro vanwege een milieuvriendelijke stal.
De nu gegeven uitleg van de wet betekent dat iemand die investeerde in een ouderwetse (traditionele) en het milieu zwaarder belastende stal als knelgeval wordt beloond met extra rechten op basis van het Bhv maar de echte voorlopers slechts varkensrechten krijgen op basis van de hoofdregel.
Appellant is het niet eens met verweerders stelling dat Bureau Heffingen niet de bevoegdheid zou hebben om van de regels af te wijken of deze soepel toe te passen. Hij verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 10 december 2002 in de zaak AWB 02/228 (LJN-nummer: AF2171, AB 2003, 126). Daarin heeft het College overwogen, samengevat, dat bij de beoordeling van de in artikel 58k Meststoffenwet geformuleerde gevallen, waarin de berekening van een hoger pluimveerecht is voorzien dan voortvloeit uit de algemene bepalingen inzake de berekening van pluimveerechten, gevallen die kennelijk niet door de wetgever zijn voorzien maar die - wanneer dat wel het geval was geweest - onmiskenbaar in artikel 58k Meststoffenwet zouden zijn opgenomen, op één lijn gesteld moeten worden met de wél in artikel 58k uitdrukkelijk voorziene categorieën van gevallen, wanneer een redelijke uitleg van de wettekst dat toelaat. Gegeven de Uitvoeringsregeling Ammoniak en Veehouderij voldoet het stalsysteem van appellant aan de eisen om in aanmerking te komen voor een Groen Label erkenning en onder deze omstandigheden is het volgens appellant niet juist en onzorgvuldig om vast te houden aan de korting van 10%.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij besluit van 6 februari 2004 heeft verweerder zijn besluit van 4 maart 2003, waartegen het beroep van appellant zich aanvankelijk richtte, ingetrokken. Nu dit nieuwe besluit aan het beroep niet tegemoet komt, wordt krachtens het bepaalde in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het beroep mede geacht te zijn gericht tegen dit besluit.
Nu verweerder zijn besluit van 4 maart 2003 heeft ingetrokken en ook overigens niet is gebleken dat appellant enig belang heeft behouden bij een uitspraak op zijn beroep tegen dit ingetrokken besluit, moet het daartegen gerichte beroep niet-ontvankelijk worden verklaard wegens het daaraan ontvallen zijn van procesbelang.
5.2 Ten aanzien van het beroep gericht tegen het nieuwe besluit overweegt het College in de eerste plaats dat een mededeling van Bureau Heffingen inzake de hoogte van varkensrechten, geen besluit is in de betekenis van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In dit artikellid wordt een besluit gedefinieerd als: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling, gericht op enig rechtsgevolg.
Het College verwijst in dit verband naar hetgeen in algemene zin is overwogen aangaande het rechtskarakter van zodanige mededelingen in zijn meergenoemde uitspraak van 1 juni 1999 (Rooks e.a.). Daarbij heeft het College de vraag of een dergelijke mededeling een besluit is, gericht op enig rechtsgevolg, ontkennend beantwoord.
Dat in bepaalde gevallen, zoals bijvoorbeeld in artikel 7 Whv Pro en het thans in geding zijnde artikel 24 Whv Pro, de hoogte van het varkensrecht mede afhangt van een melding bij Bureau Heffingen brengt op zich niet mee dat de gegevens die bij zodanige melding door de belanghebbende of zijn rechtsvoorganger zijn verstrekt, aan enige nadere beoordeling zijn te onderwerpen.
De in de vorige volzin bedoelde voorschriften verbinden geen gevolgen aan berekeningen en registraties die zijn vermeld in de brief van Bureau Heffingen op basis van door belanghebbenden of hun rechtsvoorgangers verstrekte gegevens. De bepaling van (de omvang van) het varkensrecht ingevolge de hiervoor bedoelde wettelijke voorschriften is niet afhankelijk van de berekeningen en registraties vermeld in deze brief. Aan de hieromtrent door verweerders Bureau Heffingen gedane mededelingen komt derhalve, uitgaande van het stelsel van die toepasselijke wettelijke voorschriften, geen andere betekenis toe dan die van inlichtingen over deze berekeningen en registraties en kan ook geen andere betekenis toekomen.
Het College neemt bij het vorenoverwogene in aanmerking dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Whv (o.a. TK 1997-1998, 25 746, nr. 3, p. 22 en p. 50-51, alsmede EK 1997-1998, 25 746, nr. 192c, p. 18-19 en nr. 192f, p. 11), blijkt dat de wetgever - uitdrukkelijk - heeft beoogd aan een mededeling als de onderhavige omtrent de berekening van de uit de wet voortvloeiende omvang van het varkens- onderscheidenlijk fokzeugenrecht en registratie geen rechtsgevolg te verbinden, anders dan voor een ambtshalve vaststelling van de omvang van het varkensrecht, die is neergelegd in artikel 26 Whv Pro. In de wetsgeschiedenis is dit ook expliciet tot uitdrukking gebracht.
5.3 Derhalve moet geconcludeerd worden dat eerder bedoelde mededeling van verweerder, neergelegd in diens “Overzicht van uw bedrijfssituatie” met volgnummer 9, van 14 februari 2001, geen besluit behelst met betrekking tot de vraag die door appellante is opgeworpen, te weten of in zijn geval een korting dient te gelden van 5% in plaats van 10%, maar niet méér behelst dan de verstrekking van gegevens van louter informatieve aard.
5.4 Hetgeen appellant heeft aangevoerd leidt het College niet tot een ander oordeel. Het College heeft in zijn uitspraak van 19 juni 2001 in de zaak AWB 00/581 (Georgius) en de daarop volgende vaste jurisprudentie ten aanzien van mededelingen van verweerder naar aanleiding van meldingen die in het kader van het Bhv zijn gedaan, geoordeeld dat zich daar niet de situatie voordoet dat die mededeling niet is gericht op rechtsgevolg. Ten aanzien van mededelingen van verweerder die volgen op meldingen in verband met de toepassing van bijvoorbeeld artikel 24 Whv Pro is evenwel in meergenoemde zaak Rooks uitdrukkelijk overwogen, dat de bepaling van de omvang van het varkensrecht ingevolge de daar bedoelde voorschriften van de Whv niet afhankelijk is van de berekeningen en registraties van verweerder, zoals die bijvoorbeeld zijn neergelegd in het aan appellant op 14 februari 2001 toegezonden overzicht. Aan die conclusie in de zaak Rooks heeft de jurisprudentie met betrekking tot het besluitkarakter van verweerders mededelingen in het kader van het Bhv, welke is ingezet met de zaak Georgius, niet afgedaan. Uit het wettelijk stelsel volgt derhalve dat de mededeling van verweerder, neergelegd in het meergenoemde bedrijfsoverzicht van 14 februari 2001, niets beslist ten aanzien van de door appellant aan de orde gestelde vraag of, gelet op de uitleg die aan het begrip groen- labelstal in artikel 24 Whv Pro, in samenhang met de Rvv, moet worden gegeven voor hem al dan niet een kortingspercentage van 5% in plaats van 10% geldt. Appellant dient ingevolge dit stelsel het antwoord op die vraag zelf uit de wettelijke voorschriften af te leiden en te beantwoorden. Aan de beantwoording van de vraag of appellants geval op één lijn gesteld moet worden met de door appellant bedoelde, in de Whv of de Rvv uitdrukkelijk voorziene categorie van gevallen, komt het College, nu geen besluit van verweerder daaromtrent voorligt, niet toe.
5.5 Gelet op het hiervoor overwogene moet het beroep ongegrond worden verklaard. Wel acht het College termen aanwezig, gelet op het eerder genomen en pas kort voor de zitting ingetrokken besluit van 4 maart 2003, te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht door verweerder aan appellant worden vergoed. Het College acht voorts termen aanwezig verweerder onder toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant, zijnde de kosten van de door zijn gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met in achtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 4 maart 2003 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 6 februari 2004 ongegrond;
- bepaalt dat de Staat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 116,-- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van begroot op € 644,--, onder aanwijzing van de
Staat als rechtspersoon die deze kosten aan appellant moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. Fierstra en mr. H. Bekker, in tegenwoordigheid van mr. A. Venekamp, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2004.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Venekamp